侯江紅

摘要 云南邊疆民族地區(qū)一直是境外非政府組織非?；钴S的集聚區(qū)。如何最大限度地利用和發(fā)揮境外非政府組織對(duì)云南邊疆民族地區(qū)的改革與開(kāi)放，特別是社會(huì)管理創(chuàng)新的作用，同時(shí)又將其在邊疆民族地區(qū)的活動(dòng)可能帶來(lái)的危害與威脅減少到最低程度，基于此，我們應(yīng)從備案制度、設(shè)立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)、建立動(dòng)態(tài)的信息溝通渠道、健全境外非政府組織的信息公開(kāi)制度等措施加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管。

關(guān)鍵詞 邊疆民族地區(qū) 境外非政府組織 規(guī)范

中圖分類號(hào)：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1 云南省邊疆民族地區(qū)境外非政府組織現(xiàn)狀

因其特殊的地理、民族文化及地緣資源因素，云南省一直是境外非政府組織選擇開(kāi)展活動(dòng)的主要省份之一，被稱為中國(guó)境外社會(huì)組織最活躍的地方。改革開(kāi)放以來(lái)，先后有20多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的370多個(gè)境外非政府組織在這里開(kāi)展活動(dòng)，目前有超過(guò)140多家國(guó)際組織在這里設(shè)立機(jī)構(gòu)和開(kāi)展活動(dòng)。在云南活動(dòng)的境外非政府組織大多數(shù)來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)。境外非政府組織在云南省投入了大量資金和人力，一般都是通過(guò)中方合作伙伴進(jìn)行的，其合作方式多樣，合作程度不一，從單純對(duì)中方機(jī)構(gòu)的研究、會(huì)議和運(yùn)作項(xiàng)目提供資助，到參與中方機(jī)構(gòu)的一些項(xiàng)目的設(shè)計(jì)策劃并提供資助，再到實(shí)施非政府組織自己既定的一些項(xiàng)目，項(xiàng)目點(diǎn)遍及云南省各州、市、縣。

從活動(dòng)領(lǐng)域來(lái)看，云南的境外非政府組織活動(dòng)范圍呈現(xiàn)多樣化，長(zhǎng)期在扶貧、救災(zāi)、基礎(chǔ)教育、人畜飲水、生態(tài)保護(hù)、艾滋病性病防治、禁毒、健康教育、殘疾康復(fù)、兒童福利、社區(qū)發(fā)展、艾滋病和貧困致孤兒童及婦女的救助和幫扶等諸多公益領(lǐng)域。境外非政府組織的多元存在與云南的民族、文化、地理、生態(tài)、物種的多樣性密切相關(guān)。26個(gè)民族的語(yǔ)言和民俗風(fēng)情的多樣性，為致力文化保護(hù)的國(guó)際組織提供了廣闊的活動(dòng)空間；豐富的生物多樣性，毗鄰東南亞的地利之便，使云南成為國(guó)際環(huán)保類和生態(tài)類非政府組織最先入駐的地區(qū)； 4000多公里的邊境線，靠近“金三角”毒源地，導(dǎo)致禁毒防艾形勢(shì)嚴(yán)峻，多家境外非政府組織參與到艾滋病預(yù)防控制中，國(guó)際合作項(xiàng)目成為云南省防治艾滋病的重要力量。如大自然保護(hù)協(xié)會(huì)于1998年進(jìn)入云南省西北部實(shí)施保護(hù)項(xiàng)目，采用因地制宜的保護(hù)策略，把自然生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，保護(hù)生物及文化多樣性，并促進(jìn)當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展。之后在開(kāi)展林業(yè)造林再造林碳匯項(xiàng)目、生物多樣性保護(hù)利用、珍稀瀕危森林植物保護(hù)和繁育、國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)以及滇金絲猴保護(hù)研究等方面開(kāi)展了一系列工作。2006年無(wú)國(guó)界衛(wèi)生組織（英國(guó)）在盈江縣那邦鎮(zhèn)開(kāi)展了降低危害項(xiàng)目，為邊境區(qū)的注射吸毒人群、性工作者及流動(dòng)務(wù)工人群提供針具交換、同伴教育、脫毒、同伴小組和創(chuàng)收活動(dòng)。2010年又在云南邊境地區(qū)承擔(dān)流動(dòng)醫(yī)療和健康教育工作，在中緬邊境地區(qū)跨邊境開(kāi)展瘧疾和常見(jiàn)病的診治；2012年美國(guó)國(guó)際人口服務(wù)組織與省性病艾滋病防治協(xié)會(huì)合作開(kāi)展預(yù)防傳染性疾病的行為改變交流項(xiàng)目。2012年國(guó)際小母牛組織與嵩明縣畜牧獸醫(yī)局合作開(kāi)展山區(qū)可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目。

2 境外非政府組織產(chǎn)生的效應(yīng)

經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，境外非政府組織在云南的影響已具規(guī)模，已經(jīng)成為云南省社會(huì)發(fā)展不可忽視的力量。境外非政府組織在云南的活動(dòng)，至少帶來(lái)了三大效應(yīng)：第一，在政府失靈、市場(chǎng)失靈的弱勢(shì)群體關(guān)懷領(lǐng)域帶來(lái)了資金和技術(shù)等援助項(xiàng)目；第二，改變了當(dāng)?shù)卣兔癖姷墓胬砟?，在某些領(lǐng)域甚至引發(fā)創(chuàng)新；第三，在很大程度上提升了云南本土組織的能力，帶來(lái)了全新的運(yùn)作模式和操作手段。如美國(guó)大自然保護(hù)協(xié)會(huì)與本土的生物多樣性與傳統(tǒng)知識(shí)研究會(huì)、綠色流域等環(huán)保組織與云南省人民政府共同編制了《滇西北保護(hù)與發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》，共同推動(dòng)了滇西北地區(qū)的生物多樣性保護(hù)途徑和辦法的政策出臺(tái)。

同時(shí)也要看到，境外非政府組織形形色色，其使命及價(jià)值取向各有特色。在從事公益性活動(dòng)時(shí)，部分激進(jìn)主義的組織試圖以全公民社會(huì)的描繪給漸進(jìn)式改革的我國(guó)施加更大的壓力。往往打著“自由”、“民主”和“人權(quán)”的旗號(hào)，借在開(kāi)展扶貧濟(jì)困助學(xué)環(huán)保等公共事務(wù)活動(dòng)之機(jī)，進(jìn)行西方價(jià)值觀念的傳播，對(duì)主導(dǎo)價(jià)值觀念有一定的沖擊作用。這些組織由于其往往扎根于社會(huì)基層，具有很大的隱蔽性，不易被政府所察覺(jué)和防范，在一定程度上威脅到邊疆民族地區(qū)的安全與社會(huì)穩(wěn)定。

3 規(guī)范境外非政府組織運(yùn)作的對(duì)策建議

云南是一個(gè)多族群、多宗教、多元文化的省份，邊疆民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上與其他地區(qū)的差距、民族的宗教信仰等問(wèn)題都有可能成為國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力干涉我國(guó)內(nèi)政、破壞邊疆穩(wěn)定與統(tǒng)一的借口和工具。如何最大限度地利用和發(fā)揮境外非政府組織對(duì)云南邊境民族地區(qū)的發(fā)展、改革與開(kāi)放，特別是社會(huì)管理創(chuàng)新領(lǐng)域里的作用，同時(shí)又將境外非政府組織在邊疆民族地區(qū)的活動(dòng)可能帶來(lái)的危害與威脅減少到最低程度，保持邊疆社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。筆者認(rèn)為在積極做好服務(wù)工作的同時(shí)，要結(jié)合國(guó)際形勢(shì)和國(guó)情省情，從維護(hù)國(guó)家安全和邊疆社會(huì)穩(wěn)定的角度，加強(qiáng)境外非政府組織的規(guī)范工作。

（1）鼓勵(lì)公信力高并且有著真正公益目標(biāo)取向的境外非政府組織開(kāi)展公益活動(dòng)。要吸引更多的境外非政府組織來(lái)滇開(kāi)展項(xiàng)目，就必須做好全方位的服務(wù)工作。特別是要在他們工作、生活等方面提供全方位的服務(wù)，幫助他們解決各方面的困難，在備案、人員居留、資金開(kāi)戶、購(gòu)房購(gòu)車、場(chǎng)地租用等提供方便。鼓勵(lì)境外社會(huì)組織與本土社會(huì)組織合作開(kāi)展項(xiàng)目，相互理解和信任，使其組織理念與本土文化融洽相處、包容。通過(guò)積極引導(dǎo)、全方位的服務(wù)，使其更加注重規(guī)范性，與國(guó)家政策配合緊密。更好發(fā)揮它們?cè)诠娣?wù)、社會(huì)管理和社會(huì)協(xié)調(diào)等方面的積極作用，從而使其成為推動(dòng)我國(guó)邊疆民族地區(qū)和諧社會(huì)建設(shè)的積極力量。

（2）督促境外非政府組織及有合作關(guān)系的中方機(jī)構(gòu)積極備案，讓所有在滇境外非政府組織浮出水面、納入管理。一直以來(lái)，對(duì)境外非政府組織的注冊(cè)登記一直缺乏明確的法律法規(guī)來(lái)加以規(guī)范，這也是造成監(jiān)管“空白”的客觀原因之一。云南省在2010年頒布了《云南省規(guī)范境外非政府組織活動(dòng)暫行規(guī)定》，對(duì)境外非政府組織的管理采取備案制，規(guī)定所有（云南境內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的）境外非政府組織的項(xiàng)目要向省民政廳和外事辦備案，使它們?cè)陧?xiàng)目運(yùn)作和籌資方面獲得更多機(jī)會(huì)。省民政廳是境外非政府組織進(jìn)入本省的備案機(jī)關(guān)；省外事辦是境外非政府組織與本省有關(guān)組織開(kāi)展合作事項(xiàng)的備案機(jī)關(guān)。該規(guī)定是我國(guó)首個(gè)頒布實(shí)施的境外非政府組織管理服務(wù)的地方性規(guī)定。通過(guò)“組織身份備案”、“項(xiàng)目合作備案”和業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位具體指導(dǎo)的方式，對(duì)境外非政府組織在滇開(kāi)展活動(dòng)在公益資格認(rèn)定、活動(dòng)期限等方面從源頭上做好登記工作。“雙備案”做法創(chuàng)造了“云南模式”，該模式既解決了境外社會(huì)組織在滇開(kāi)展活動(dòng)的合法化問(wèn)題，又保護(hù)和促進(jìn)了省內(nèi)相關(guān)組織與境外非政府組織之間的交流合作。盡管省民政廳2011年1月發(fā)出了“關(guān)于督促在滇境外非政府組織盡快辦理備案的通告”，逾期不辦理備案的組織將責(zé)令其不得在云南開(kāi)展活動(dòng)。但截至2012年3月，進(jìn)行了備案的僅36家，仍然不多。要督促境外非政府組織做好入滇登記工作，并確保本地區(qū)、本系統(tǒng)與境外非政府組織有合作關(guān)系的中方單位就合作事項(xiàng)到外事部門備案及接受服務(wù)管理，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)有關(guān)組織和個(gè)人與境外非政府組織開(kāi)展合作事項(xiàng)的管理和指導(dǎo)，及時(shí)掌握合作進(jìn)展情況，加強(qiáng)對(duì)合作事項(xiàng)的跟蹤、監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)。把境外非政府組織在滇活動(dòng)納入社會(huì)管理范疇，組織、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)、檢查有關(guān)職能部門認(rèn)真履行工作職責(zé)，并將履職情況納入目標(biāo)績(jī)效考核。

（3）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)并賦予其統(tǒng)一行使對(duì)境外非政府組織的服務(wù)和監(jiān)管職能。《云南省規(guī)范境外非政府組織活動(dòng)暫行規(guī)定》中規(guī)定，省直有關(guān)部門是與其業(yè)務(wù)范圍有聯(lián)系的境外非政府組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位。目前境外非政府組織的業(yè)務(wù)管理是分散在外事、扶貧、教育、婦聯(lián)、衛(wèi)生、環(huán)保等各個(gè)部門中，接受對(duì)口政府部門的管理，這種分割的格局使地方政府對(duì)境外非政府組織缺乏信息了解和掌控，根本無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管，服務(wù)更無(wú)法從談起。建議成立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使對(duì)境外非政府組織的服務(wù)和監(jiān)管職能。

（4）建立動(dòng)態(tài)的信息溝通渠道。維護(hù)邊疆民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定一直是地方政府重中之重的工作。應(yīng)制定并實(shí)施加強(qiáng)境外非政府組織在本地活動(dòng)管理工作聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)有關(guān)部門掌握、規(guī)范和監(jiān)督境外非政府組織在本地的活動(dòng)。應(yīng)建立管理信息定期通報(bào)、重大事件協(xié)商、查處聯(lián)動(dòng)等機(jī)制；建立省民政廳和各級(jí)外事辦登記管理機(jī)關(guān)情況報(bào)告的互動(dòng)監(jiān)督管理新機(jī)制；應(yīng)建立預(yù)警機(jī)制，定期分析研究境外非政府組織帶傾向性的問(wèn)題，制定預(yù)案。目前，云南省已建立了加強(qiáng)境外社會(huì)組織在滇活動(dòng)管理工作聯(lián)席會(huì)議制度，并把昆明、麗江、德宏、迪慶、怒江作為省“對(duì)境外社會(huì)組織活動(dòng)管理觀察點(diǎn)”，定期向省民管局報(bào)送轄區(qū)內(nèi)境外非政府組織活動(dòng)。在實(shí)行境外社會(huì)組織在滇活動(dòng)管理工作聯(lián)席會(huì)議制度的基礎(chǔ)上，政府和有關(guān)部門要建立境外非政府組織合作項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)和信息臺(tái)帳，建立動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)掌握中外合作事項(xiàng)實(shí)施中的重大情況。要加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)互動(dòng)，對(duì)境外非政府組織實(shí)施動(dòng)態(tài)管理服務(wù)，做到信息互通、資源共享、工作互動(dòng)。

（5）健全境外非政府組織的信息公開(kāi)制度。通過(guò)信息公開(kāi)，特別是財(cái)務(wù)、活動(dòng)內(nèi)容的公開(kāi)，有利于社會(huì)、公眾對(duì)境外非政府組織的監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)非政府組織參與社會(huì)活動(dòng)的公開(kāi)化、透明化。確保境外非政府組織的辦事程序、項(xiàng)目運(yùn)作、資金管理、工作人員的行為都在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，監(jiān)督其合作協(xié)議中是否附加政治、宗教、民族等或者違反我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定的條件。防止其危害我國(guó)國(guó)家安全、統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，影響邊疆民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。

該論文系教育部人文社科基金“邊疆少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀與管理對(duì)策研究”，（10YJA630060）階段成果

參考文獻(xiàn)

[1] 韓俊魁.境外公益民間組織在中國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀及其困境的思考.陳金羅編.轉(zhuǎn)型社會(huì)中的非營(yíng)利組織監(jiān)管.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

[2] 李永松.改革開(kāi)放30年來(lái)云南社會(huì)結(jié)構(gòu)的歷史性變遷.云南社會(huì)科學(xué)院編.云南改革開(kāi)放30年.昆明：云南人民出版社，2009.