褚秀娟

經(jīng)理國庫是人民銀行的一項(xiàng)重要職能，也是政府的銀行的重要體現(xiàn)。近年來，隨著金融體制改革的不斷深入，人民銀行基層尤其是縣級(jí)支行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了多次調(diào)整，但由于長期以來對國庫內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置并未根本改變，影響了人民銀行經(jīng)理國庫職能的發(fā)揮。

一、縣支行國庫機(jī)構(gòu)設(shè)置沿革情況

基層人民銀行是總行的派出機(jī)構(gòu)，也是中央銀行的神經(jīng)末梢。作為縣支行，自從1985年分設(shè)以來一直未單獨(dú)設(shè)立國庫機(jī)構(gòu)。

1985年與工商銀行分設(shè)，國庫業(yè)務(wù)從屬于會(huì)計(jì)，業(yè)務(wù)大多手工處理，傳票與會(huì)計(jì)傳票合并裝訂，機(jī)構(gòu)名稱叫“會(huì)計(jì)科”。

隨著國庫業(yè)務(wù)的增加和人民銀行經(jīng)理國庫職能地位的確立，1998年縣支行機(jī)構(gòu)改革，“會(huì)計(jì)科”改為“會(huì)計(jì)國庫科”，國庫業(yè)務(wù)也開始有了獨(dú)立的核算系統(tǒng)。

2004年，中國人民銀行職能進(jìn)行了調(diào)整，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革力度也較大，縣支行將原“會(huì)計(jì)國庫科”更名為“國庫會(huì)計(jì)科”，從表面上看，國庫地位提高了，但是象征意義高于實(shí)際意義，國庫地位并沒有根本性改變。

2006年，山東省轄內(nèi)縣支行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新調(diào)整，成立兩部兩室，將國庫業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、支付清算、人民幣管理、外匯業(yè)務(wù)、反洗錢、征信業(yè)務(wù)一起全部納入綜合業(yè)務(wù)部，國庫業(yè)務(wù)又變成了綜合業(yè)務(wù)部許多業(yè)務(wù)的一個(gè)組成部分，仍然維持國庫機(jī)構(gòu)與人民銀行其他業(yè)務(wù)部門合設(shè)辦公的局面。

二、縣支行國庫機(jī)構(gòu)合設(shè)存在的問題

（一）人行國庫機(jī)構(gòu)改革與財(cái)政部門不同步，財(cái)政與國庫業(yè)務(wù)對接不對稱

《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》就中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理和地方國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理分別作出明確規(guī)定。從法律上明確了人民銀行經(jīng)理國庫的地位。但是中國人民銀行縣級(jí)支行卻沒有設(shè)立獨(dú)立的國庫部門。相反的，縣級(jí)以上財(cái)政部門卻將原預(yù)算科分設(shè)為預(yù)算科和國庫科，分別成立單獨(dú)的科室并對外掛牌。人行國庫機(jī)構(gòu)改革與財(cái)政部門不同步，部門不對稱，直接影響財(cái)政與國庫業(yè)務(wù)對接。

（二）機(jī)構(gòu)名稱體現(xiàn)不出國庫業(yè)務(wù)特色，降低了人行經(jīng)理國庫知名度

長期以來，由于縣支行國庫機(jī)構(gòu)未單獨(dú)設(shè)立，機(jī)構(gòu)名稱除“會(huì)計(jì)國庫科”和“國庫會(huì)計(jì)科”外，“會(huì)計(jì)科”、“綜合業(yè)務(wù)部”等均未有國庫字樣，體現(xiàn)不出國庫業(yè)務(wù)特色，致使基層人民銀行存在輕國庫重會(huì)計(jì)的情況，國庫業(yè)務(wù)長期從屬于會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)。在2010年轄區(qū)內(nèi)國庫知識(shí)宣傳時(shí)所進(jìn)行的一項(xiàng)民意調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：在“哪個(gè)部門具有經(jīng)理國庫職能”這一選項(xiàng)中，有65%的被調(diào)查者選擇“財(cái)政部門”，其中不乏政府機(jī)關(guān)工作人員。在“你了解人民銀行的國庫嗎”，有58%的被調(diào)查者選擇“不了解”。更為甚者，由于人民銀行沒有單獨(dú)的國庫科，社會(huì)上好多人認(rèn)為“人民銀行國庫不早撤了嗎？”，原來是把國庫當(dāng)成了“發(fā)行庫”。由此可見，由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱上體現(xiàn)不出國庫特色，大大影響了人民銀行國庫的知名度。

（三）縣支行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不專，影響了國庫職能作用發(fā)揮

2006年10月份，山東省轄內(nèi)縣支行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為兩部兩室后，綜合業(yè)務(wù)部涵蓋國庫、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、支付清算、人民幣管理、外匯業(yè)務(wù)、反洗錢、征信業(yè)務(wù)，在改革方案中明確規(guī)定國庫人員需兼職會(huì)計(jì)或其他崗位，國庫人員的工作更加繁雜，造成一人多崗、一人多責(zé)，如遇培訓(xùn)、外出檢查、正常休假、集體活動(dòng)等情況，兼崗和頂班都極為困難，強(qiáng)制休假更難以執(zhí)行，各崗位之間的制約關(guān)系弱化，增加了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（四）國庫人員兼崗過多，影響了國庫業(yè)務(wù)核算質(zhì)量和效率

按照當(dāng)前縣支行綜合業(yè)務(wù)部的崗位設(shè)置，國庫業(yè)務(wù)人員大都兼崗會(huì)計(jì)、支付結(jié)算業(yè)務(wù)。而會(huì)計(jì)支付結(jié)算業(yè)務(wù)包括：財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理、固定資產(chǎn)管理、支付結(jié)算檢查、賬戶管理、集中采購、會(huì)計(jì)調(diào)研等，業(yè)務(wù)比較繁重，兼崗人員難以將主要精力放在國庫業(yè)務(wù)核算上，在一定程度上將影響國庫會(huì)計(jì)核算質(zhì)量，更難以抽出更多的人員和精力從事國庫統(tǒng)計(jì)分析、國庫調(diào)研、加強(qiáng)對國庫經(jīng)收處的檢查監(jiān)督，國庫統(tǒng)計(jì)分析、國庫調(diào)研、國庫監(jiān)管的質(zhì)量難以提高。特別是國庫會(huì)計(jì)主管，承擔(dān)著重要事項(xiàng)審批、管理會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)等大量工作，還要每月對印章使用、核算業(yè)務(wù)等進(jìn)行檢查，要分管至少2至3個(gè)專業(yè)，還要承擔(dān)繁重的國庫調(diào)研任務(wù)，使會(huì)計(jì)主管的職能很難充分發(fā)揮。

（五）國庫部門負(fù)責(zé)人“名不副實(shí)”，不利于加強(qiáng)國庫管理

《國庫會(huì)計(jì)管理基本規(guī)定》第十四條規(guī)定：“國庫會(huì)計(jì)實(shí)行國庫主任、國庫部門負(fù)責(zé)人、國庫會(huì)計(jì)主管和國庫會(huì)計(jì)經(jīng)辦人員目標(biāo)管理責(zé)任制”。國庫部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)具體組織、管理轄區(qū)國庫會(huì)計(jì)工作，對本級(jí)國庫資金風(fēng)險(xiǎn)管理負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但是由于根本沒有“國庫部門”，使“國庫部門負(fù)責(zé)人”這一責(zé)任人“名不副實(shí)”。如果綜業(yè)務(wù)部負(fù)責(zé)人可以算是“國庫部門負(fù)責(zé)人”的話，那么綜業(yè)務(wù)部負(fù)責(zé)人至少是六、七個(gè)業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人。而目前，縣支行大量的核算業(yè)務(wù)集中在國庫，資金風(fēng)險(xiǎn)也集中在國庫這一環(huán)節(jié)，但由于國庫機(jī)構(gòu)設(shè)置不專，導(dǎo)致不利于加強(qiáng)國庫管理。

三、縣支行國庫機(jī)構(gòu)單設(shè)可行性分析

隨著新財(cái)稅體制的實(shí)施和國庫履職范圍的拓展，客觀上需要縣支行具備獨(dú)立的國庫組織機(jī)構(gòu)。根據(jù)對轄區(qū)內(nèi)的調(diào)查，按照縣支庫國庫業(yè)務(wù)和科技的發(fā)展，當(dāng)前縣支行單獨(dú)設(shè)立國庫機(jī)構(gòu)也是可行的。

（一）法律和制度上明確要求，縣支行單獨(dú)設(shè)立國庫機(jī)構(gòu)是必要的

《中華人民共和國中國人民銀行法》第一章第四條明確規(guī)定中國人民銀行履行“經(jīng)理國庫”職責(zé)，從法律上為基層人民銀行“經(jīng)理國庫”奠定了基礎(chǔ)，為基層人民銀行“經(jīng)理國庫”從法律上找到了依據(jù)?！吨腥A人民共和國國家金庫條例》第一章總則第三條明確規(guī)定“中國人民銀行具體經(jīng)理國庫。組織管理國庫工作是人民銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)?！钡诙聡鴰斓慕M織機(jī)構(gòu)中第六條“國庫機(jī)構(gòu)按照國家財(cái)政管理體制設(shè)立，原則上一級(jí)財(cái)政設(shè)立一級(jí)國庫。中央設(shè)立總庫；省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立分庫；省轄市、自治州設(shè)立中心支庫；縣和相當(dāng)于縣的市、區(qū)設(shè)立支庫。支庫以下經(jīng)收處的業(yè)務(wù)，由專業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)代理?！痹凇吨腥A人民共和國國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》上也對中國人民銀行經(jīng)理國庫在國庫的組織機(jī)構(gòu)上做了相應(yīng)規(guī)定。因此，縣支行單獨(dú)設(shè)立國庫機(jī)構(gòu)是必要的，是有效履行人民銀行經(jīng)理國庫職能的需要。

（二）財(cái)稅體制改革的逐步深入，對縣支行國庫機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立有強(qiáng)烈的需求

財(cái)稅體制改革的要求就是，收支兩條線，人民銀行經(jīng)理國庫為紐帶、橋梁。隨著財(cái)稅體制改革的深入，人民銀行經(jīng)理國庫為紐帶、橋梁的作用越來越明顯，需要人民銀行國庫部門提供高效、優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，有力的保證稅款及時(shí)、足額入庫，財(cái)政支出及時(shí)到賬，保障政府部門職能發(fā)揮，惠民扶持政策落實(shí)，發(fā)揮公平、公正、快速、便捷的作用。因此，客觀上要求縣支行單獨(dú)設(shè)立國庫機(jī)構(gòu)。

（三）業(yè)務(wù)量和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的匯集，客觀上要求縣支行單獨(dú)設(shè)立國庫機(jī)構(gòu)

2007年11月，山東省人民銀行縣支行會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)上收到中心支行，縣支行發(fā)行庫撤銷，縣支行已沒有了會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)和現(xiàn)金發(fā)行業(yè)務(wù)，只有國庫核算業(yè)務(wù)。據(jù)事后監(jiān)督部門的業(yè)務(wù)量統(tǒng)計(jì)，國庫核算業(yè)務(wù)量一般占到在中心支行核算業(yè)務(wù)的95%以上。近年來，國庫部門作為中央銀行現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的直接參與者或間接參與者加入了大額、小額支付系統(tǒng)和財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，業(yè)務(wù)量和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)大大增加。對縣支行防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的要求越來越高，需要國庫崗位進(jìn)一步細(xì)化，責(zé)任明確，各司其職。但縣支行國庫機(jī)構(gòu)設(shè)置仍沒有變化，仍然稱作“綜合業(yè)務(wù)部”，國庫業(yè)務(wù)人員兼崗普遍存在，不利于國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解。因此，客觀上要求縣支行單獨(dú)設(shè)立國庫機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)國庫業(yè)務(wù)處理的規(guī)范化，切實(shí)保障國庫資金安全。

（四）科學(xué)設(shè)置崗位和人員分工，縣支行單獨(dú)設(shè)立國庫機(jī)構(gòu)是可行的

縣支行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整可以因地制宜，在條件具備的縣支行如國庫業(yè)務(wù)量大、人員相對較多的支行可以單設(shè)國庫科。如目前棗莊市轄內(nèi)共三家縣支行，每個(gè)行平均人數(shù)50余人，綜合業(yè)務(wù)部現(xiàn)有人員10人以上，具備了單設(shè)國庫科的基礎(chǔ)條件。現(xiàn)在的國庫會(huì)計(jì)崗位設(shè)置過多，可以在堅(jiān)持制度的情況下，對國庫會(huì)計(jì)所有的崗位進(jìn)行整合，這樣全部國庫業(yè)務(wù)只需5人就可以滿足。如：現(xiàn)在使用的TCBS核算系統(tǒng)，縣支行可只設(shè)5名操作員就可以完成全部業(yè)務(wù)操作，即國庫部門負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)主管崗、系統(tǒng)管理崗、業(yè)務(wù)操作員錄入崗、復(fù)核崗、重要要素復(fù)核崗，系統(tǒng)管理崗人員可兼重要要素復(fù)核崗。統(tǒng)計(jì)分析、國債等崗位都可兼任，5人足以滿足業(yè)務(wù)要求，也不會(huì)違反制度規(guī)定。因此，可以考慮把國庫部門分離出來，使之成為人民銀行內(nèi)部一個(gè)真正獨(dú)立的職能部門，更清晰地體現(xiàn)“一級(jí)財(cái)政，一級(jí)國庫”的原則，更有利于上級(jí)國庫部門對下級(jí)國庫業(yè)務(wù)和人員進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理，以促進(jìn)基層國庫各項(xiàng)工作有效開展。在人員相對緊張，難以設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)的情況下，可在綜合業(yè)務(wù)部下，成立國庫核算科，將國庫業(yè)務(wù)獨(dú)立擺放，單獨(dú)掛牌，增強(qiáng)國庫業(yè)務(wù)獨(dú)立性。

四、縣支行國庫機(jī)構(gòu)單設(shè)后的配套措施和建議

（一）強(qiáng)化國庫隊(duì)伍建設(shè)，提高人員整體素質(zhì)

從實(shí)際出發(fā)，立足崗位技能、專業(yè)知識(shí)，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高國庫人員的綜合能力。實(shí)行上下級(jí)國庫人員定期交流，中支國庫人員到縣支庫工作，幫助縣支庫提高國庫管理水平；縣支庫人員交流到中支工作，進(jìn)一步接觸、掌握更多的業(yè)務(wù)，提高自身綜合素質(zhì)。通過上下互動(dòng)，促進(jìn)全轄國庫工作水平的提高。同時(shí)對國庫核算、國庫監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)分析、國債業(yè)務(wù)進(jìn)行細(xì)劃，明確職責(zé)，專人專崗，提高國庫整體水平。

（二）多途徑解決縣支庫人員緊張問題

一是全面整合縣支庫持有會(huì)計(jì)證的人員，在反復(fù)論證和統(tǒng)籌安排的基礎(chǔ)上，本著崗位相宜、工作量均衡的原則進(jìn)行分工調(diào)配，通過人員共享與整合，有效緩解了人員緊張的矛盾。二是將新入行人員及年輕職工優(yōu)先安排到綜合業(yè)務(wù)部學(xué)習(xí)鍛煉，并以國庫會(huì)計(jì)專業(yè)為學(xué)習(xí)重點(diǎn)，完成崗前培訓(xùn)后有限補(bǔ)充到國庫崗位，確保國庫職能充分發(fā)揮。

（三）國庫會(huì)計(jì)主管實(shí)行上級(jí)委派制，提高國庫核算質(zhì)量

針對國庫機(jī)構(gòu)單設(shè)后縣支行人員相對緊張的狀況，借鑒商業(yè)銀行國庫主管一年輪崗一次的做法，建議對縣支行會(huì)計(jì)主管實(shí)行委派制，從縣支行現(xiàn)有國庫會(huì)計(jì)主管中進(jìn)行考核選拔，人事關(guān)系隸屬于中心支行，與縣支行徹底脫離，采取異地任職，2-3年輪換一次，這樣既解決了會(huì)計(jì)主管水平參差不齊、縣支行人員緊張等問題，又能夠避免人情監(jiān)督，不敢監(jiān)督等問題，將會(huì)極大地提高核算質(zhì)量，有效地防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。

（四）規(guī)范國庫業(yè)務(wù)處理流程，提高國庫工作效率

根據(jù)國庫業(yè)務(wù)種類和人員配備情況，按照內(nèi)控制度的要求，科學(xué)設(shè)置現(xiàn)有國庫會(huì)計(jì)崗位，進(jìn)一步規(guī)范國庫業(yè)務(wù)處理流程，做到分工合理，責(zé)任明確，制約有效，努力提高國庫工作效率，保障國庫資金安全，更好地為政府和社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、安全、高效的服務(wù)。