董萍

【摘要】近年來(lái)，國(guó)家涉農(nóng)補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，范圍不斷拓寬，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。但財(cái)政資金專戶管理存在多頭開戶，運(yùn)作不規(guī)范，監(jiān)督管理不力等諸多問(wèn)題，影響到相關(guān)政策的效果，也不利于財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)。本文針對(duì)當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金管理存在的問(wèn)題，提出穩(wěn)妥推進(jìn)資金專戶管理和改革，在逐步完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)上取消專戶資金，將其完全規(guī)范到國(guó)庫(kù)集中支付的治理思路。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政資金專戶管理國(guó)庫(kù)集中支付

一、財(cái)政資金專戶管理改革的必要性

財(cái)政資金專戶管理是中央銀行近幾年特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和規(guī)范重點(diǎn)環(huán)節(jié)，從各地財(cái)政資金專戶設(shè)置的現(xiàn)狀看，存在非常明顯的問(wèn)題，概括起來(lái)三個(gè)字，“多”“亂”“險(xiǎn)”。

“多”，體現(xiàn)在資金賬戶數(shù)量眾多，設(shè)立起因較為復(fù)雜。從具體實(shí)施看，財(cái)政專項(xiàng)資金賬戶一般又分為二大類，一是基本建設(shè)資金，該資金由政府批準(zhǔn)、計(jì)劃部門立項(xiàng)，需要財(cái)政全額或部分投資的資金，如國(guó)債資金、基建資金等；二是專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、退耕還林資金等。專戶的開設(shè)一般是根據(jù)上級(jí)財(cái)政部門以及政府相關(guān)部門的文件精神。如蘇北某市各級(jí)財(cái)政部門共設(shè)有各類財(cái)政預(yù)算內(nèi)專戶130余個(gè)。其中支農(nóng)和社保類較多，分別為36個(gè)和33個(gè)，匯繳類31個(gè)。所轄區(qū)縣中最多達(dá)到75多個(gè)，最少也有6個(gè)。

“亂”，體現(xiàn)在賬戶管理不夠規(guī)范，清理難見成效。財(cái)政部門賬戶很大一部分賬戶是以科室或股室名義開立的賬戶，既增加了人民銀行賬戶管理難度，也不利于財(cái)政部門自身對(duì)財(cái)政資金的管理，蘊(yùn)藏著較大的資金風(fēng)險(xiǎn)；二是同一性質(zhì)的資金賬戶在兩家或兩家以上的商業(yè)銀行分別開立。未按照清理的有關(guān)精神和要求，對(duì)同一性質(zhì)或相似性質(zhì)開設(shè)的專項(xiàng)資金專戶進(jìn)行歸并，實(shí)行分賬核算。隨著時(shí)間的推移，從表面上看以上專戶，?？顚Ｓ谩⑹褂帽憷?，但卻掩蓋了財(cái)政專用賬戶開戶數(shù)量增加。以某市所轄某區(qū)為例，名稱為“某市某財(cái)政局”共10個(gè)，“某市某區(qū)財(cái)政局國(guó)庫(kù)股”4個(gè)，“某市某區(qū)會(huì)計(jì)核算中心”2個(gè)，其他類8個(gè)。資金使用性質(zhì)上綜合性賬戶12個(gè)，占一半，分別為總預(yù)算資金和職能科室資金；土地出讓金專戶和國(guó)庫(kù)支付中心各2戶，中央、省級(jí)專項(xiàng)資金，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、社保各1個(gè)。分布在轄區(qū)四大國(guó)有商業(yè)銀行以及農(nóng)村合作銀行等7家金融機(jī)構(gòu)的30個(gè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。

“險(xiǎn)”，體現(xiàn)在專項(xiàng)資金滯留賬戶內(nèi)，內(nèi)部管理存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。一是專項(xiàng)資金在財(cái)政內(nèi)部對(duì)不同的資金性質(zhì)屬不同的職能部門管理，專用賬戶資金往往根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行分段撥付，且有些項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)，容易造成資金長(zhǎng)時(shí)間沉淀，發(fā)揮不了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益；二是專戶資金分布廣，幾乎從上到下所有支出項(xiàng)目都有專項(xiàng)撥款，就資金的使用情況跟蹤檢查少，在財(cái)力緊張的情況下，專項(xiàng)資金可能挪作他用，資金管理存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

上述問(wèn)題的存在，充分說(shuō)明了中央銀行對(duì)財(cái)政資金專戶管理進(jìn)行改革的必要性。

二、財(cái)政資金專戶管理改革的難點(diǎn)

財(cái)政資金專戶管理改革難以推進(jìn)的原因很多，但歸根到底來(lái)自三方面：

（一）準(zhǔn)入把關(guān)難掌握

人民銀行會(huì)計(jì)部門作為人民幣銀行結(jié)算賬戶管理的職能部門，在操作中，基層人民銀行對(duì)財(cái)政資金專戶的開設(shè)的依據(jù)難以把握?，F(xiàn)行《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》規(guī)定，對(duì)開立專用存款賬戶的核準(zhǔn)要求是除出具開立基本存款賬戶規(guī)定的證明文件、基本存款賬戶開戶登記證外，開立財(cái)政預(yù)算外資金的，應(yīng)出具財(cái)政部門的證明；按規(guī)定需要專項(xiàng)管理和使用的資金，應(yīng)出具有關(guān)法規(guī)、規(guī)章或政府部門的有關(guān)文件即可。這種規(guī)定的空間和彈性太大，由于專項(xiàng)資金情況較為復(fù)雜，涉及某一具體資金，各級(jí)政府會(huì)出現(xiàn)逐級(jí)發(fā)文，連續(xù)發(fā)文現(xiàn)象，財(cái)政部門根據(jù)不同級(jí)別、不同時(shí)期的證明文件申請(qǐng)開立專用存款賬戶，人民銀行由于沒(méi)有建立相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)，無(wú)法進(jìn)行針對(duì)性的識(shí)別。

（二）商業(yè)銀行利益驅(qū)動(dòng)

金融機(jī)構(gòu)拉存款亂設(shè)戶。某地區(qū)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度發(fā)展較快，規(guī)模不斷擴(kuò)大的財(cái)政專項(xiàng)資金是商業(yè)銀行重點(diǎn)吸存對(duì)象，甚至說(shuō)成為一些商業(yè)銀行的“立行之本”，尤其是一些資產(chǎn)規(guī)模偏小的銀行，財(cái)政性存款占存款總量相當(dāng)大比重。另外新的情況是近年來(lái)地方政府加大了對(duì)股份制商業(yè)銀行進(jìn)駐設(shè)點(diǎn)的優(yōu)惠措施，吸引了蘇州等地的商業(yè)銀行，提供財(cái)政資金甚至成為吸引設(shè)點(diǎn)的條件之一。

（三）缺乏約束機(jī)制，外部監(jiān)督部門監(jiān)督乏力

財(cái)政專戶的資金是國(guó)庫(kù)資金的一部分，隨著財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制改革深化，財(cái)政專戶的內(nèi)容不斷豐富，目前仍有相當(dāng)數(shù)量的非稅收入不能實(shí)現(xiàn)直繳入庫(kù)，這部分資金游離于正常分配之外，既不利于國(guó)家宏觀財(cái)政政策的制定，也有可能造成預(yù)算內(nèi)資金的流失;另外，財(cái)政專項(xiàng)資金不納入國(guó)庫(kù)單一賬戶，而是存放在商業(yè)銀行，國(guó)庫(kù)部門很難對(duì)資金使用的合規(guī)性實(shí)施有效的監(jiān)督，使這塊資金游離于國(guó)庫(kù)監(jiān)管的范圍之外，其資金的使用范圍無(wú)法掌握，存在著較大的資金風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三、財(cái)政資金專戶管理改革思路

依筆者所見，財(cái)政資金專戶管理改革其實(shí)并不復(fù)雜，只要在下述三個(gè)方面有所作為就能取得效果。

（一）出臺(tái)法規(guī)，規(guī)范資金管理

人民銀行和財(cái)政部門可以聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金管理法規(guī)，從法律層面上對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理主體、賬戶設(shè)置體系、資金的籌集支撥程序以及監(jiān)督辦法，做出科學(xué)合理的規(guī)定，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金管理，提高管理水平。國(guó)庫(kù)部門也要積極開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作，發(fā)揮國(guó)庫(kù)對(duì)宏觀情況、政策把握較為全面清晰的優(yōu)勢(shì)，合理適度對(duì)“沉淀”的專項(xiàng)資金進(jìn)行現(xiàn)金管理操作，減少閑置資金與彌合資金缺口，最大限度提高資金使用效率。

（二）優(yōu)化流程，推進(jìn)國(guó)庫(kù)直接辦理支付業(yè)務(wù)

新時(shí)期國(guó)庫(kù)工作的任務(wù)是以服務(wù)民生為統(tǒng)領(lǐng)，不斷拓展國(guó)庫(kù)服務(wù)內(nèi)涵，擴(kuò)大國(guó)庫(kù)服務(wù)外延，實(shí)現(xiàn)由單一的國(guó)庫(kù)服務(wù)向全方位國(guó)庫(kù)服務(wù)轉(zhuǎn)移，由側(cè)重于“服務(wù)財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)”向“服務(wù)財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)與服務(wù)政府、社會(huì)民生”并重轉(zhuǎn)移。建議維持財(cái)政部門對(duì)專項(xiàng)資金微觀管理的職責(zé)權(quán)限不變，將財(cái)政專項(xiàng)資金納入人民銀行國(guó)庫(kù)統(tǒng)管，充分利用其高效、快捷、安全、方便的現(xiàn)代化支付網(wǎng)絡(luò)體系，發(fā)揮財(cái)稅庫(kù)行橫向聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)，借用其在低保業(yè)務(wù)和救災(zāi)補(bǔ)助資金直接撥付的積累的技術(shù)力量和成熟經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行由國(guó)庫(kù)直接辦理，減少財(cái)政資金體外流轉(zhuǎn)。逐步擴(kuò)大國(guó)庫(kù)直接撥付專項(xiàng)資金范圍，化解支付風(fēng)險(xiǎn)。

（三）取消專戶，實(shí)現(xiàn)“國(guó)庫(kù)單一賬戶”目標(biāo)

一是加速推進(jìn)以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)的國(guó)庫(kù)集中支付改革，將財(cái)政所有資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶管理，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶將資金直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位。二是建立健全預(yù)算收支執(zhí)行監(jiān)管法律法規(guī)，增加財(cái)政資金管理透明度。要進(jìn)一步強(qiáng)化人大、審計(jì)、人民銀行國(guó)庫(kù)部門在預(yù)算收支執(zhí)行事前、事中、事后監(jiān)督職能和作用，通過(guò)立法形式建立和健全各部門間的相互監(jiān)督和制衡機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)督管理，增加財(cái)政資金管理透明度，以促進(jìn)財(cái)政資金安全、高效管理和合理使用。

參考文獻(xiàn)

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