〔摘要〕 隨著市場經(jīng)濟體制改革深入，中國水庫移民安置政策改革也不斷加大了對水庫移民權(quán)益的保障力度，移民安置狀況逐步得到改善，但是改革需要更好的解決移民的經(jīng)濟權(quán)利與社會權(quán)利保障問題，需要兼顧移民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，正視移民合法利益，保障移民正當權(quán)利，對政府行為進行有效控權(quán)，在規(guī)則內(nèi)開展博弈，并基于社會合意基礎(chǔ)上使用政府權(quán)威來推進水庫移民安置工作，才有助于形成和諧的水庫移民安置局面。

〔關(guān)鍵詞〕 水庫移民；利益；權(quán)利

〔中圖分類號〕C914 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2012）03－0123－03

〔作者簡介〕何思妤，四川大學經(jīng)濟學院博士研究生，四川成都 610064。

一、水庫移民政策改革促進了移民權(quán)益的逐步實現(xiàn)

新中國成立后，我國進行了大規(guī)模的水庫建設(shè)，但是直到1991年之前，我國水庫移民工作都沒有專門法規(guī)，主要以黨和政府的相關(guān)文件精神作為開展工作的依據(jù)，靠政治動員、行政命令方式進行。1957年以前，政府主要以土地互換方式對移民進行補償，經(jīng)濟補償范圍窄、標準低，補償費很少。此后直至1978年，政府對移民主要依靠行政手段進行補償，由于1958年后農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，土地補償費用不直接發(fā)給個人，屬于私人的補償范圍少、標準低，60年代農(nóng)村人均補償經(jīng)費一般在300～500元，70年代初人均補償經(jīng)費在600～1200元左右。1978年之后，國家提出了一系列移民安置的方針、政策與措施，不僅要對土地所有者（農(nóng)村集體）支付補償費，還要對土地承包者（農(nóng)戶家庭）進行安置。〔1〕1984 年，政府第一次提出“要變單純安置性移民為開發(fā)性移民”的理念，并從86年開始提高補償標準。此后直到1990年，農(nóng)村移民人均補償增加到4000～7000元左右，但較之不斷發(fā)展的社會經(jīng)濟條件，移民安置模式整體上沒有發(fā)生轉(zhuǎn)變，移民權(quán)益狀況沒有得到根本改善?！?〕1991 年，國務(wù)院頒布實施《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例 》，第一次將移民方針、政策規(guī)定在法律中，水庫移民安置開始進入規(guī)范化制度建設(shè)階段，政府采取了“前期補償，后期扶持”的政策，同時進行經(jīng)濟補償和政策補償，既要在短期內(nèi)安置和穩(wěn)定移民，也要解決移民的可持續(xù)發(fā)展問題。2001 年，國務(wù)院頒布了《長江三峽工程建設(shè)移民條例》，再次對移民政策增加了若干新規(guī)，移民安置開始進入到以人為本、移民可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)移民和諧社會的階段。移民前期補償補助標準不斷提高、范圍逐漸擴大、程序趨于規(guī)范，并且加大了移民后期扶持力度，強調(diào)保護移民的合法權(quán)益。在這個時期，水庫淹沒補償費約占工程總投資的40%—45%左右或以上，〔3〕而且移民的補償權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益問題開始納入水庫建設(shè)工作程序。

縱觀我國水庫移民政策的演變，一條主線在改革中逐漸清晰出來：保障移民權(quán)益，既要保障移民的生存權(quán)，也要實現(xiàn)移民的發(fā)展權(quán)。移民應(yīng)當擁有的基本權(quán)利包括：生存發(fā)展權(quán)；遷徙自由權(quán)；財產(chǎn)補償權(quán)；公共服務(wù)權(quán)；民主權(quán)利包括公眾參與權(quán)、知情權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)等?！?〕有時整體利益與個體利益會產(chǎn)生矛盾，當這種整體利益是合法合理的，個體利益應(yīng)服從整體利益，但并不意味著無條件、無代價犧牲，對移民受到的利益損害必須給予合理補償，否則非常容易出現(xiàn)以“公共利益”為名而肆意侵犯民眾私有財產(chǎn)和經(jīng)濟權(quán)利，蛻變成公權(quán)力對私權(quán)利的肆意踐踏，因此，移民問題表面上看是經(jīng)濟利益問題，實質(zhì)上關(guān)系到社會公平與正義的權(quán)利實現(xiàn)問題。

二、改革需要更好的解決移民的生存與發(fā)展問題

由于吸取了歷史教訓(xùn)，自上世紀90年代之后的水庫工程在移民安置方面引發(fā)的社會矛盾相對減小。盡管如此，政策操作在實踐中依然存在一些問題需要解決，比較突出的問題包括：實行開發(fā)性移民，但是移民安置規(guī)劃提出的開發(fā)方向多以開發(fā)土地資源、擴大耕地面積為主，而且傾向于就近后靠，極易加劇人地矛盾，不利于社會經(jīng)濟與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；外遷移民安置條件比就近后靠安置相對更為優(yōu)越，但是外遷移民難以分享庫區(qū)建設(shè)效益，而且存在移民與原居民之間的利益沖突；等等。概言之，移民問題并不僅是補償是否足夠、安置是否穩(wěn)定而已。從實踐看，在“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的移民安置目標中，“搬得出”的任務(wù)各地一般都能完成，但“穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標實現(xiàn)則相對困難。

以1958年修建的東平湖水庫工程為例，該工程是黃河下游重要的蓄滯洪工程，從1958至1963年水庫運用方式經(jīng)歷了3次變更，因此產(chǎn)生了大規(guī)模移民。1959年國家撥付東平湖移民經(jīng)費共5568萬元，人均不足200元。由于安置補償標準偏低、移民規(guī)劃不完善，庫區(qū)經(jīng)濟落后，移民往返搬遷，生活貧困。從1986 年開始，國家為了處理移民遺留問題，開始投入移民遺留問題資金，到1999 年底累計達到12 億元，帶動地方自籌15億元左右，建設(shè)了一批基礎(chǔ)設(shè)施與生產(chǎn)開發(fā)項目，初步解決了移民生存問題。但從1991 年開始，隨著政府投資力度減弱，移民的貧困發(fā)生率逐漸在提高，一部分脫貧移民又返貧。東平湖庫區(qū)1985年貧困發(fā)生率為566%，1990年為371%，1999年達到716%，而西部最窮的貴州和陜西1995年貧困發(fā)生率分別為618%和580%，全國農(nóng)村貧困發(fā)生率1999年為37%?！?〕

東平湖庫區(qū)移民遇到的主要困難包括：第一，庫區(qū)人地關(guān)系緊張，移民生產(chǎn)條件差。在東平湖水庫一級湖區(qū)內(nèi)，直到21世紀初，無耕地移民約37萬，約有15萬人需要部分或全部以水產(chǎn)捕撈和漁業(yè)養(yǎng)殖為生，但靠一級湖水產(chǎn)養(yǎng)殖、捕撈僅能維持3萬人生計，而且南水北調(diào)東線工程實施還使可耕地被淹沒的4 68萬人失去謀生手段〔6〕。第二，庫區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，移民生活條件差。庫區(qū)交通道路不足，且標準低，損壞嚴重，直到本世紀初，依然有127個行政村的1345萬移民還使用土路；移民用電困難，庫區(qū)供電能力小，缺乏生產(chǎn)用電；人畜飲水困難，數(shù)十個村莊因淺水層含鹽堿量或者氟含量高而導(dǎo)致飲水困難?！?〕第三，庫區(qū)社會事業(yè)發(fā)展落后，移民社會環(huán)境差。在很長的一個時期，庫區(qū)縣、鄉(xiāng)衛(wèi)生院醫(yī)療設(shè)施落后，技術(shù)力量薄弱，達不到中心社區(qū)醫(yī)院的標準；大部分中小學校舍簡陋，移民子女就學條件差，師資力量不足，加之移民普遍貧窮，即使實行免費義務(wù)教育，還有部分兒童中途輟學。

導(dǎo)致東平湖庫區(qū)移民貧困的原因，從政策層面看，移民政策沒有充分認識到移民的生存與發(fā)展問題，是導(dǎo)致移民貧困的重要原因。第一，忽視了移民的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)利，沒有為移民經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)設(shè)制度支持。例如，東平湖老湖區(qū)雖然常年蓄水，但水位變化大，無法穩(wěn)定地用以發(fā)展生產(chǎn)；新湖區(qū)常年無水，可以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但因存在隨時分洪運用的可能性，地方政府無法對庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展做出長遠規(guī)劃，移民因此客觀上喪失了發(fā)展的權(quán)利。1982年東平湖水庫分洪運用造成的直接經(jīng)濟損失約為27億元，保護了黃河下游地區(qū)上百倍財產(chǎn)安全，而從國家得到的補助經(jīng)費僅為損失金額的1/27。由于未能對收益受損單位給予必要補償，庫區(qū)生產(chǎn)的高風險性導(dǎo)致信貸資金投入不足，民間資本缺乏投資信心，商業(yè)保險也不愿意介入。〔8〕中央政府對庫區(qū)移民出臺有后期扶持政策，例如1996 年國家計委等四部委規(guī)定，1986 年后投產(chǎn)的水電站(水庫) 的庫區(qū)移民人均年扶持標準為250—400 元，從發(fā)電收入中提取，每度電最高不超過5 厘錢。但東平湖水庫主要功能是蓄水防洪，沒有發(fā)電、灌溉、航運等方面的生產(chǎn)性功能，產(chǎn)生不了直接的經(jīng)濟收入，這項政策也就沒有實際意義。盡管國家在1986 年就提出“誰主管、誰負責，誰受益、誰承擔”原則，但實際上，移民分享水利水電工程效益的運作機制并未及時建立，先進的工程和落后的庫區(qū)之間依然存在強烈的反差?！?〕

第二，忽視了移民的社會發(fā)展權(quán)利，突出表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給不足，社會保障體系建設(shè)缺位。不僅移民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給缺乏，而且涉及到庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展的各項社會事業(yè)性公共產(chǎn)品供給不足。當?shù)卣疄榻鉀Q移民貧困問題而實施了開發(fā)性扶持戰(zhàn)略，通過庫區(qū)扶持專項資金改善庫區(qū)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，同時發(fā)展庫區(qū)特色經(jīng)濟，但是庫區(qū)移民經(jīng)濟本身就非常脆弱，而各類風險因素卻非常多，既有頻發(fā)的自然災(zāi)害，又有市場經(jīng)濟改革過程中出現(xiàn)的收入差距的拉大，加之教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等開支占移民支出的比例較大，在社會保障體系缺位的情況下，即使開發(fā)性移民戰(zhàn)略能夠成功，移民也面臨很大的經(jīng)濟壓力和風險?！?0〕

東平湖水庫的案例具有一定的特殊性，開發(fā)性移民戰(zhàn)略之所以在此處成效不顯著，一個重要的原因在于“隨時分洪運用”這一特定功能導(dǎo)致幾乎沒有社會資本愿意投入，而國家的投入又僅僅限于滿足移民基本的生存需要。但是，這并不能成為因此否定開發(fā)性移民必要性的理由，恰恰相反，這揭示出移民問題的復(fù)雜性，生存權(quán)的保障與發(fā)展權(quán)的保障對于移民具有同等的重要性，不能因為在庫區(qū)當?shù)夭灰诉M行開發(fā)就因此否定了移民的發(fā)展權(quán)，而應(yīng)更積極的創(chuàng)設(shè)條件促進移民發(fā)展。

三、保障移民權(quán)益，促進移民發(fā)展，形成和諧安置

東平湖庫區(qū)移民貧困成因或許具有特殊性，但是東平湖庫區(qū)移民安置政策中暴露出的制度缺陷則具有一定的普遍性。學界或社會上對移民貧困往往有一種觀點，認為是移民“等、靠、要”思想嚴重，沒有積極性去主動求發(fā)展，例如在有關(guān)東平湖移民貧困的研究中，此類觀點就很常見。但是這種觀點忽視了一個問題：移民何以形成“等、靠、要”思想？第一，移民因為被動搬遷失去了財產(chǎn)，在沒有得到充分補償?shù)那闆r下，他們“要”的是自己財產(chǎn)權(quán)利的合理補償；第二，自從改革開放之后，中國農(nóng)民的組織化程度日趨薄弱，村級組織在代表農(nóng)民利益方面受到上下兩個方面的質(zhì)疑，而其它農(nóng)村組織都不可能具備談判能力，在這種情況下，移民沒有能夠代表自身利益的組織載體，他們只有“靠”政府；第三，中國的改革是漸進式的改革，移民安置政策本身也經(jīng)歷了不斷完善的過程，移民的利益主張和權(quán)利意識不斷增強，但是移民政策改革步伐在慣性作用下不可能迅速跟上，此時，他們唯有選擇“等”，否則，就可能以更加激烈或偏激的方式表達他們的意愿。雖然“等、靠、要”思想并不值得肯定，也給移民安置工作帶來諸多消極影響，但如果從權(quán)益的角度來理解，則移民的“等、靠、要”思想植根于轉(zhuǎn)型中的中國水庫移民安置政策與移民的權(quán)益主張尚未實現(xiàn)完全契合這一客觀事實，因此要解決思想問題，必須訴諸于改革。

在移民的利益主張和權(quán)利意識不斷增強的背景下，傳統(tǒng)上一直依靠行政主導(dǎo)的水庫移民安置在實際運作中遇到了挑戰(zhàn)。需要進行移民安置的水庫建設(shè)一般為大型工程，需要運用政府權(quán)威才能保證一定的社會秩序，才能動員足夠的社會資源；另一方面，為了保證移民的正當利益與權(quán)利，又必須對政府權(quán)威進行有效的監(jiān)督制約。改革之前的政府往往以“公共利益”代表身份去否認移民“個體利益”的正當性，改革之后，雖然移民權(quán)益逐漸得到認可，但是受到發(fā)展要素匱乏與制度支持不足的限制，移民權(quán)益落實不易。傳統(tǒng)的水庫移民安置顯然是政府行政權(quán)力主導(dǎo)型的模式，而改革的開發(fā)性移民已經(jīng)體現(xiàn)出一種服務(wù)行政的傾向。對水庫移民安置制度進行改革，需在兼顧前提下優(yōu)先保證移民基本利益，例如：對于土地增值收益，讓失地移民能夠獲得相應(yīng)的收益份額；發(fā)展產(chǎn)業(yè)，增設(shè)就業(yè)崗位，吸納移民就業(yè)；加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為移民發(fā)展提供基本的環(huán)境支持；發(fā)展社會事業(yè)，完善社會保障體系，彌補歷史欠賬，并滿足移民在遷移之后重建其社會關(guān)系的各項所需；等等。

這些問題的逐步解決，不能僅靠政府包辦一切，也需要相關(guān)利益方能主動投入，更需要充分調(diào)動起移民的自主意識，積極配合并參與到發(fā)展過程當中，讓移民參與到與其切身利益有關(guān)的政策制定過程，使移民了解政策和權(quán)益，增加對政府的信任感，幫助提出更切合實際的方案，并進行監(jiān)督。如果行政主體與相對方法律地位平等，行政過程開放，即使移民安置是強制性行政行為，也只是以強制方式確認雙方合意結(jié)果，由此才能取得經(jīng)濟效率與社會公平的平衡。在這個過程中，政府要在法律規(guī)制下盡可能地發(fā)揮行政權(quán)供給公共產(chǎn)品的能動作用，站在公共利益的角度，維護包括移民在內(nèi)的相關(guān)利益群體的正當權(quán)利。〔11〕在尋求共同利益的基礎(chǔ)上，讓水庫工程建設(shè)的利益相關(guān)者尤其是移民、安置區(qū)群眾和業(yè)主形成利益共同體，以最終實現(xiàn)由強制性水庫移民向自愿性水庫移民的轉(zhuǎn)變。建議以法定形式推行業(yè)主與移民民主協(xié)商制，業(yè)主和移民通過自由平等的對話、討論、審議等方式，參與移民工作的決策和管理活動。部分地區(qū)探索了移民代表大會制度，這是一個值得借鑒的參與形式。在具備條件的情況下，建立中介參與機制，使水庫移民工作更具有科學性、合法合理性和可操作性?！?2〕

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（責任編輯：謝 科）