鄭艷華 馬定波

摘要：本文具體分析了我國(guó)糧食安全狀況，指出了我國(guó)糧食安全存在的問(wèn)題及制約因素，提出了實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食安全的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：糧食安全；現(xiàn)狀；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F316.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-6269(2012)03-0075-03 糧食安全不僅是確保我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要保障，也是社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展的必要條件。研究糧食安全問(wèn)題意義重大。

一、我國(guó)糧食安全現(xiàn)狀的實(shí)證分析

對(duì)于糧食安全這個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，不同研究者采取了不同的評(píng)價(jià)體系。綜合各位學(xué)者的觀點(diǎn)，本文將從糧食產(chǎn)量波動(dòng)系數(shù)、人均糧食占有量、糧食自給率、糧食儲(chǔ)備、低收入居民糧食保障水平五個(gè)方面，具體分析我國(guó)糧食安全狀況。

（一）糧食產(chǎn)量波動(dòng)系數(shù)

糧食產(chǎn)量波動(dòng)系數(shù)在一定程度上反映了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的糧食供給狀況。通常認(rèn)為，波動(dòng)系數(shù)控制在2%左右的水平是比較理想的?；仡櫢母镩_(kāi)放以來(lái)我國(guó)糧食生產(chǎn)情況，可以看出我國(guó)糧食產(chǎn)量波動(dòng)系數(shù)總體上呈下降趨勢(shì)，但波動(dòng)系數(shù)仍然很高（見(jiàn)表1）?？傮w來(lái)看，我國(guó)糧食產(chǎn)量波動(dòng)系數(shù)平均保持在98%的水平。這個(gè)數(shù)據(jù)距離國(guó)際規(guī)定的2%的水平有差距，其中仍難免會(huì)隱藏著種種問(wèn)題。相關(guān)部門(mén)仍要引起高度重視。

（二）人均糧食占有量

人均糧食占有量能夠反映一個(gè)國(guó)家或地區(qū)糧食生產(chǎn)水平，是評(píng)價(jià)糧食安全最直接的指標(biāo)。我國(guó)歷年人均糧食占有量總體呈上升趨勢(shì)（見(jiàn)表2）。1978年我國(guó)人均糧食占有量?jī)H為319公斤，1990年達(dá)到393公斤，之后的幾年一直在350公斤水平徘徊。2009年再創(chuàng)新高，人均糧食占有量為399公斤，首次接近人均占有量400公斤的水平，但比改革開(kāi)放初只增加了80公斤，增幅較小，與我國(guó)人口的增速相比，還是有一定差距的。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，人們食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)要達(dá)到改善，人均糧食占有量至少要達(dá)到500公斤；食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)要達(dá)到根本改善，人均糧食占有量則應(yīng)不低于700公斤。我國(guó)人均糧食占有量才達(dá)到400公斤的水平，距離發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際人均糧食占有量的水平還是有很大差距的，低于英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，但高于一般發(fā)展中國(guó)家。綜合考慮我國(guó)人口未來(lái)的增長(zhǎng)趨勢(shì)和糧食種植面積的有限性等因素，我國(guó)人均糧食占有量水平的提高存在著一定的難度。這也將成為制約我國(guó)糧食安全的一個(gè)瓶頸。

（三）糧食自給率

一國(guó)（或地區(qū)）糧食自給率的高低主要取決于該國(guó)（或地區(qū)）土地、水資源等方面的自然稟賦條件。此外，交通運(yùn)輸條件、貿(mào)易環(huán)境、國(guó)際工業(yè)化水平等也都會(huì)對(duì)一國(guó)（或地區(qū)）的糧食自給率產(chǎn)生影響。一般情況下，糧食自給率與糧食安全水平的高低成正比。

我國(guó)是傳統(tǒng)的糧食生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，在世界糧食貿(mào)易中發(fā)揮著重要的作用。我國(guó)每年都有較大量的糧食進(jìn)出口。尤其是我國(guó)在2001年正式加入世貿(mào)組織后，糧食貿(mào)易總量明顯增加（見(jiàn)表3）。糧食進(jìn)口量從2001年的1738萬(wàn)噸上升到了2009年的5223萬(wàn)噸，增長(zhǎng)了近2倍。從糧食自給率水平來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)糧食自給率水平很高，超過(guò)了95%的水平。從目前來(lái)看，我國(guó)糧食是安全的，但未來(lái)糧食生產(chǎn)、消費(fèi)等環(huán)節(jié)將面臨人口增加、自然災(zāi)害以及更多的未知因素。全球糧食供給情況也不穩(wěn)定，再加上我國(guó)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)以及糧食進(jìn)口量的增加，我國(guó)的長(zhǎng)期糧食安全仍存在一些隱患。

（四）糧食儲(chǔ)備水平

糧食儲(chǔ)備是一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）保證糧食宏觀調(diào)控順利進(jìn)行、維護(hù)國(guó)家糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，糧食儲(chǔ)備水平也是反映糧食安全水平的一個(gè)重要指標(biāo)。按照FAO的最低安全儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為世界谷物的糧食儲(chǔ)備量最低要達(dá)到谷物需求量的17%-18%。其中，周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備占12%，后備儲(chǔ)備占5%-6%。據(jù)相關(guān)資料顯示，我國(guó)20世紀(jì)70年代年均儲(chǔ)備水平為14.7%，80年代年均儲(chǔ)備水平為20.2%，90年代年均儲(chǔ)備水平為34.8%。近年來(lái)，我國(guó)糧食儲(chǔ)備水平均在40%以上，呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)有15000萬(wàn)-20000萬(wàn)噸的儲(chǔ)備糧，庫(kù)存水平比世界平均水平高1倍，遠(yuǎn)高于FAO的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段，我國(guó)糧食安全儲(chǔ)備規(guī)模確定為500億公斤-700億公斤，市場(chǎng)調(diào)節(jié)儲(chǔ)備為300億公斤-500億公斤。據(jù)此，我國(guó)總的糧食儲(chǔ)備規(guī)模應(yīng)為1000億到1200億公斤。

（五）低收入居民糧食保障水平

低收入居民糧食需求滿意程度也是衡量一國(guó)或地區(qū)糧食安全程度的重要指標(biāo)。在糧食供給量一定的情況下，增加低收入階層的糧食供給，可以顯著地提高一國(guó)（或地區(qū)）的糧食安全水平，是確保國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要保障。歷史經(jīng)驗(yàn)也告訴我們：糧食定，天下定。我國(guó)糧食總供給量是充足的，但還有一些低收入群體尚未解決溫飽問(wèn)題。我們要著力解決低收入居民的糧食獲取這一突出問(wèn)題。農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)最低收入居民作為我國(guó)的弱勢(shì)群體，其糧食消費(fèi)比重在很大程度上可以反映我國(guó)的糧食安全狀況。近年來(lái)，農(nóng)村居民的糧食消費(fèi)受生產(chǎn)資料價(jià)格上漲、糧價(jià)下跌等因素影響，種糧比較效益較低。雖然國(guó)家給予一定的補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼增長(zhǎng)速度卻趕不上化肥、良種等生產(chǎn)資料價(jià)格上漲的速度。

二、我國(guó)糧食安全存在的問(wèn)題及制約因素

我國(guó)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展、糧食耕種面積減少的情況下，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了7年持續(xù)穩(wěn)定增產(chǎn)，糧食生產(chǎn)和供給出現(xiàn)了較好的局面，糧食自給率基本保持在95%以上。從短期來(lái)看，我國(guó)糧食是安全的。但是，我國(guó)糧食安全領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況和新問(wèn)題。

（一）糧食消費(fèi)需求呈剛性增長(zhǎng)

首先，糧食需求總量將繼續(xù)增長(zhǎng)。根據(jù)《國(guó)家糧食安全綱要（2008-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，隨著人口的增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)人均糧食消費(fèi)量為395公斤，糧食需求總量約為5725億公斤。其次，糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)日益多元化。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，口糧消費(fèi)總量約為2585億公斤，將占糧食消費(fèi)需求總量的49%；飼料用糧將達(dá)到2355億公斤。再次，我國(guó)食用油消費(fèi)將繼續(xù)增加。我國(guó)油料作物出油率低，且油料作物播種面積在不斷減少。隨著人口的增加和人民生活水平的提高，食用油消費(fèi)增長(zhǎng)趨勢(shì)將勢(shì)不可擋。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，按人均消費(fèi)20公斤計(jì)算，食用油消費(fèi)需求總量將達(dá)到2900萬(wàn)噸。

（二）耕地?cái)?shù)量減少

受自然災(zāi)害、建設(shè)占用耕地、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的影響，我國(guó)糧食播種面積呈下降趨勢(shì)。糧食作物播種面積從1978年的120587千公頃下降到了2009年的108986千公頃，減少了11601千公頃，下降9.6%。我國(guó)土地多陡坡，鹽堿情況較嚴(yán)重，深受土地沙化、三廢污染等影響。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展背景下，宜耕土地也會(huì)繼續(xù)減少，今后擴(kuò)大糧食播種面積的空間非常有限。我國(guó)糧食播種面積將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（三）水資源短缺矛盾突出

目前，我國(guó)水資源人均占有量為2200立方米，為世界人均占有量的1/4，且水資源時(shí)空分布不均衡、水土資源不匹配，是一個(gè)水資源緊缺的國(guó)家。每年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水200多億立方米。我國(guó)的糧食主產(chǎn)區(qū)往往是水資源最匱乏的地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前70%的糧食來(lái)自需要灌溉的耕地。我國(guó)北方水資源矛盾更加突出，黑龍江三江平原和華北平原的許多地區(qū)由于超采地下水，近幾年來(lái)三江平原部分區(qū)域地下水位下降3-5厘米，華北平原也已經(jīng)出現(xiàn)了大約9萬(wàn)多平方公里的世界最大“漏斗區(qū)”。其次，我國(guó)水資源利用率也比較低，僅相當(dāng)于世界先進(jìn)水平的50%左右，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。全國(guó)地表水的開(kāi)發(fā)利用率僅為總水量的15.9%，灌溉水有效利用率不足40%，平均每年生產(chǎn)1斤糧食耗水1噸，是先進(jìn)國(guó)家的4倍[1]。近年來(lái)，全球氣候變暖，自然災(zāi)害頻發(fā)，北方地區(qū)降水也在持續(xù)減少，干旱缺水狀況呈加重趨勢(shì)。再次，我國(guó)水污染現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。每年因水污染損失糧食達(dá)200億公斤，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)200億元，有些地方甚至還出現(xiàn)了“因污致貧”、“因污返貧”的現(xiàn)象。這些都對(duì)我國(guó)的糧食生產(chǎn)不利，影響我國(guó)中長(zhǎng)期的糧食安全。

（四）糧食品種結(jié)構(gòu)性矛盾

小麥、大米、水稻、大豆以及其他經(jīng)濟(jì)作物之間的品種結(jié)構(gòu)性矛盾突出。小麥作為居民最主要的消費(fèi)谷物，總體上來(lái)看供需總量基本平衡，每年都有盈余，但品種優(yōu)質(zhì)率還有待提高。大米在居民的口糧消費(fèi)中約占60%，且比重還在逐漸提高。南方水田因自然災(zāi)害等原因，水稻種植面積大幅下降，恢復(fù)和穩(wěn)定生產(chǎn)的難度較大，大米需求總量長(zhǎng)期偏緊。油料作物尤其是大豆生產(chǎn)徘徊不前，不能滿足居民的日常消費(fèi)需求，國(guó)內(nèi)消費(fèi)多數(shù)靠進(jìn)口，貿(mào)易依存度逐年提高。再加上比較效益低下，大豆的生產(chǎn)逐年減少。糧食品種間爭(zhēng)地及糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物之間的爭(zhēng)地矛盾將長(zhǎng)期存在[2]。

（五）區(qū)域性矛盾加劇

近年來(lái)，糧食供需產(chǎn)區(qū)域性矛盾突出，主要表現(xiàn)為糧食生產(chǎn)重心北移，糧食格局由“南糧北調(diào)”變?yōu)椤氨奔Z南運(yùn)”。隨著東南沿海工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，糧食播種面積在逐年下降，北方地區(qū)糧食生產(chǎn)占全國(guó)比重不斷上升。至2007年，7個(gè)北方糧食主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積占全國(guó)的55%，糧食產(chǎn)量占全國(guó)比重的43.5%，比1991年增加了大約7.3個(gè)百分點(diǎn)；稻谷產(chǎn)量占全國(guó)總量的17.7%。其中，僅黑龍江地區(qū)就占全國(guó)比重的7.6%。南方糧食產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)總量下降。至2007年，南方糧食產(chǎn)量占全國(guó)比重下降到了31.6%，比1991年低4.4個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)《綱要》統(tǒng)計(jì)，北京、天津、上海、浙江、福建、廣東和海南7個(gè)主產(chǎn)區(qū)，糧食產(chǎn)量占全國(guó)的比重由1991年的12.2%下降到了2007年的6.3%；產(chǎn)需缺口也在不斷擴(kuò)大，由2003年的485億公斤擴(kuò)大到2007年的550億公斤左右。尤其是西部地區(qū)，多數(shù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、土壤貧瘠，糧食生產(chǎn)水平較低，產(chǎn)需缺口較大。

（六）種糧比較效益低下

近年來(lái)，隨著糧種、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲和人工成本上升，農(nóng)民種糧成本也大幅增加，種糧比較效益長(zhǎng)期偏低，不利于保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性。按照《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》資料顯示，2004-2009年期間，小麥、玉米、大豆三種糧食每畝平均成本從454.64元增加到600.41元，增加了32%；人工成本從141.26元增加到188.39元，增加了33%，凈利潤(rùn)從285.09元下降到192.35元，下降了32%。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速發(fā)展，更多的青壯年勞動(dòng)力外出打工，從事其他行業(yè)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性緊缺，一些地區(qū)出現(xiàn)糧食生產(chǎn)口糧化、“兼業(yè)化”趨勢(shì)。跟進(jìn)城務(wù)工相比，種糧的比較效益明顯偏低，致使農(nóng)民投入糧食生產(chǎn)的積極性受到抑制，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的難度加大，影響未來(lái)糧食增產(chǎn)潛力的發(fā)揮。

（七）全球糧食供求偏緊

首先，全球糧食供求格局發(fā)生了變化。近年來(lái)，石油價(jià)格的高漲，推動(dòng)了發(fā)達(dá)國(guó)家生物能源的快速發(fā)展，大幅度地增加了對(duì)玉米、大豆、油菜籽等原料的需求，國(guó)際糧價(jià)也隨之大幅上漲，加劇了全球糧食供求不平衡的局面。其次，全球糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)的不斷升級(jí)推動(dòng)糧食需求持續(xù)增長(zhǎng)，致使全球糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)難以滿足消費(fèi)需求增長(zhǎng)的需要。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近10年來(lái)全球谷物消費(fèi)需求增長(zhǎng)2200億公斤左右，而產(chǎn)量?jī)H增加1000億公斤。世界谷物庫(kù)存已下降到了30年來(lái)的最低水平。再次，未來(lái)全球氣候變化、人口增長(zhǎng)、耕地和水資源的約束等因素，也將直接影響到全球糧食的有效供給，全球糧食供求也將長(zhǎng)期趨緊。尤其是任何災(zāi)害性天氣的變化都會(huì)導(dǎo)致國(guó)家糧食的大幅度波動(dòng)，既會(huì)對(duì)全球糧食市場(chǎng)產(chǎn)生不利，也會(huì)直接影響缺糧國(guó)的糧食安全。

三、實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食安全的對(duì)策建議

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)糧食安全取得了巨大的成就。從目前來(lái)看，我國(guó)糧食供需是平衡的，糧食短期是安全的。但從中長(zhǎng)期來(lái)看，受人口、資源、氣候、國(guó)際環(huán)境等因素的變化、影響，我國(guó)糧食安全也將面臨著巨大的威脅，對(duì)糧食安全狀況不能太樂(lè)觀。

（一）加強(qiáng)耕地和水資源保護(hù)，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。堅(jiān)守18億畝耕地紅線，切實(shí)保護(hù)和提高耕地質(zhì)量，堅(jiān)守基本農(nóng)田保有量不低于15.6億畝，其中水田要保持在4.75億畝。認(rèn)真貫徹和執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《水土保持法》以及《基本農(nóng)田保護(hù)法》等一系列法律法規(guī)，有效實(shí)施土地用途劃分，明確土地用途，用法律手段嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施尤其是水利設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村水利管理體制改革，完善灌排體系建設(shè)，積極推廣和發(fā)展先進(jìn)的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)，加強(qiáng)滴灌等節(jié)水設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)惠農(nóng)、支農(nóng)力度，保護(hù)和提高農(nóng)民種糧積極性。加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，減少資源耗費(fèi)，降低生產(chǎn)成本，提高糧食單產(chǎn)水平，優(yōu)化品質(zhì)，提高糧食生產(chǎn)效率，提高我國(guó)糧食的綜合生產(chǎn)能力。

（二）完善糧食補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策，調(diào)動(dòng)和提高地方政府、農(nóng)民的積極性，建立符合市場(chǎng)要求、適合國(guó)情的新型糧食價(jià)格支持體系。完善糧食法制建設(shè)，認(rèn)真貫徹執(zhí)行農(nóng)業(yè)法、土地管理法、糧食流通管理?xiàng)l例以及中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例等法律法規(guī)，加快制定并公布獨(dú)立的《糧食法》、《糧食安全法》，修訂、完善《糧食流通管理?xiàng)l例》、《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》、《突發(fā)糧食緊急事件應(yīng)急條例》、《糧食安全儲(chǔ)備法》等現(xiàn)有糧食管理?xiàng)l例，完善糧食統(tǒng)計(jì)、檢測(cè)、調(diào)查制度，積極倡導(dǎo)科學(xué)、節(jié)約用糧，建立健全糧食宏觀調(diào)控體系。

（三）逐步優(yōu)化中央儲(chǔ)備糧地區(qū)的糧食儲(chǔ)備布局，按照“優(yōu)先保證口糧安全，同時(shí)兼顧其他用糧”的原則，優(yōu)化中央儲(chǔ)備糧和地方儲(chǔ)備糧結(jié)構(gòu)。健全糧食儲(chǔ)備管理機(jī)制，繼續(xù)加強(qiáng)糧食倉(cāng)儲(chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施和糧儲(chǔ)技術(shù)水平，充分考慮國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，適度減小我國(guó)目前的糧食儲(chǔ)備規(guī)模、調(diào)整儲(chǔ)備品種和儲(chǔ)備布局。

（四）積極推進(jìn)糧食“四散化”運(yùn)輸方式的變革。建立大型的糧食物流園區(qū)，積極培育、改造大型跨區(qū)域糧食物流通道，重點(diǎn)改造和建設(shè)東北地區(qū)糧食流出、流入通道。積極培育大型跨區(qū)域糧食物流體系，推廣散糧運(yùn)輸方式，加強(qiáng)散糧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)糧食運(yùn)輸中轉(zhuǎn)、接收等相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)，大力發(fā)展鐵海聯(lián)運(yùn)。完善糧食集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，提高糧食物流技術(shù)裝備水平和信息化程度，完善糧食流通體系。加快國(guó)有糧食企業(yè)的改革步伐，推進(jìn)國(guó)有糧食企業(yè)的兼并與重組，重點(diǎn)扶持承擔(dān)糧食收購(gòu)、倉(cāng)儲(chǔ)或加工的國(guó)有糧食骨干企業(yè)，提高市場(chǎng)營(yíng)銷能力，繼續(xù)深化糧食流通體制改革。

（五）加強(qiáng)糧食信息的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，建立健全糧食庫(kù)存管理。制定各種災(zāi)害的防范和救助預(yù)案，確保自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠及時(shí)反應(yīng)和有效救助，完善自然災(zāi)害的應(yīng)急、預(yù)警機(jī)制，同時(shí)進(jìn)一步完善救助保障系統(tǒng)。完善糧食風(fēng)險(xiǎn)基金政策，建立健全糧食主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持力度。加大對(duì)人才、高端技術(shù)等的資金投入，確保糧食安全信息的準(zhǔn)確性。

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責(zé)任編輯：林華山