李愛芬

【摘 要】 《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）強(qiáng)調(diào)了政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管。文章闡述了政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)意義，論證了政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的理論依據(jù)，研究了《綱要》發(fā)布后政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的新舉措，如設(shè)立教育部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管事務(wù)中心；《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》中增設(shè)了“財(cái)務(wù)監(jiān)督”一章；即將出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》等。

【關(guān)鍵詞】 政府； 教育經(jīng)費(fèi)； 監(jiān)管

一、政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管具有重要的現(xiàn)實(shí)意義

（一）教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到GDP4%后應(yīng)加強(qiáng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管

2010年6月21日，中共中央政治局審議并通過的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第五十八條強(qiáng)調(diào)指出：“加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督，強(qiáng)化重大建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)使用全過程的審計(jì)，確保經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范、安全、有效?！?/p>

2011年6月29日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》第四條第二款規(guī)定：“……四是要加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)。進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，強(qiáng)化重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的全過程審計(jì)，建立健全教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)制度。”

2011年7月6日，劉延?xùn)|在全國(guó)教育投入和管理工作電視電話會(huì)議上指出：“要全面推行教育經(jīng)費(fèi)科學(xué)化、精細(xì)化管理，建立健全教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效考核，不斷提高教育經(jīng)費(fèi)管理水平和使用效益?！?/p>

2012年1月6日，劉延?xùn)|在2012年全國(guó)教育工作會(huì)議上的講話中又強(qiáng)調(diào)指出：“盡快設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)，加強(qiáng)教育部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管事務(wù)中心建設(shè)?！贫ǜ骷?jí)各類學(xué)校財(cái)務(wù)公開制度，使經(jīng)費(fèi)使用始終處于社會(huì)監(jiān)督之下，在陽光下運(yùn)行。”

2011年12月30日，教育部部長(zhǎng)袁貴仁就國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》工作情況的報(bào)告回答委員們?cè)儐枙r(shí)表示，國(guó)家將設(shè)立專門的教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中心，使對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用、管理、監(jiān)督常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第五十六條規(guī)定：“2012年達(dá)到4%，”這是政府的責(zé)任；第五十八條的標(biāo)題是“加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理，”這是學(xué)校的責(zé)任。2012年是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例將達(dá)到4%的一年，對(duì)于教育主管部門將工作的重心放在經(jīng)費(fèi)使用的安全和效益上是非常適時(shí)的。近兩年來，黨中央和國(guó)務(wù)院如此重視“監(jiān)管教育經(jīng)費(fèi)”，專門成立“教育部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管事務(wù)中心”，表明了政府監(jiān)管教育經(jīng)費(fèi)的必要性和重要性，同時(shí)，也表明了研究政府監(jiān)管教育經(jīng)費(fèi)具有明顯的現(xiàn)實(shí)意義和重大的理論價(jià)值。

（二）加強(qiáng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管具有重要的現(xiàn)實(shí)意義

1.對(duì)建設(shè)節(jié)約型學(xué)校具有重要的現(xiàn)實(shí)意義

黨和政府曾多次強(qiáng)調(diào)“建設(shè)節(jié)約型校園”和“建設(shè)節(jié)約型學(xué)?！?，這次《綱要》在第五十八條中又一次指出：“堅(jiān)持勤儉辦學(xué)，嚴(yán)禁鋪張浪費(fèi)，建設(shè)節(jié)約型學(xué)校?！彪m然今年教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到GDP的4%后教育經(jīng)費(fèi)有較大的投入，但我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，財(cái)力不是很充足，必須將有限的教育經(jīng)費(fèi)用在刀刃上，但現(xiàn)在相當(dāng)多的學(xué)校新學(xué)區(qū)建設(shè)貪大求洋、“三公消費(fèi)”浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管對(duì)建設(shè)節(jié)約型學(xué)校具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.對(duì)促進(jìn)高等教育內(nèi)涵發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義

“大學(xué)者非大樓矣，乃大師矣?！蹦壳案咝＝?jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)存在問題，某省2010年專門下發(fā)了優(yōu)化高校支出結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)的文件，要求高校內(nèi)涵建設(shè)比例本科院校不低于25%，高職高專院校不低于20%。但從2011年54所省屬高校（本科院校30所，高職院校24所）統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)來看，超過25%的本科院校僅有6所；高職院校平均占比11.57%，超過20%高職院校僅有2所。教育部、財(cái)政部曾頒布了《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》和《關(guān)于實(shí)施高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃》等文件，但不少學(xué)校仍搞面子工程，不在提高教育質(zhì)量、提升創(chuàng)新能力上下功夫。因此，加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管對(duì)促進(jìn)高等教育內(nèi)涵發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3.對(duì)高校防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)高等教育可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義

高校財(cái)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展影響高?？沙掷m(xù)發(fā)展，高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響高校財(cái)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。目前相當(dāng)多的高校盲目擴(kuò)張、債務(wù)累累；一些高校招生達(dá)不到規(guī)模，資金緊缺，這些已構(gòu)成高校潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管對(duì)高校防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)高等教育可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的理論依據(jù)

（一）公共產(chǎn)品理論

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，社會(huì)資源（又稱社會(huì)產(chǎn)品）從消費(fèi)角度劃分，可以分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品?；A(chǔ)教育屬于公共產(chǎn)品，高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品由財(cái)政全額撥款，故稱為義務(wù)教育；準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府公共財(cái)政撥款為主、以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的資源配置機(jī)制，故稱為非義務(wù)教育。政府的公共財(cái)政撥款決定了政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管地位。學(xué)校雖然是面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體，但由于學(xué)校的資金主要來自政府的公共財(cái)政撥款，因此，學(xué)校對(duì)這些資金只具有經(jīng)營(yíng)權(quán)，不具有所有權(quán)，政府的財(cái)政部門和教育部門對(duì)公辦學(xué)校的經(jīng)費(fèi)使用具有控制權(quán)。這就是政府要求公辦學(xué)校實(shí)行部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、收支兩條線等制度的理由；這也是政府對(duì)公辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)實(shí)行監(jiān)管的理由。所以，公共產(chǎn)品理論是教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的理論依據(jù)。

（二）委托代理理論

財(cái)政資金來自納稅人即全體人民。教育經(jīng)費(fèi)的所有者是全體人民，教育經(jīng)費(fèi)的經(jīng)營(yíng)者是學(xué)校，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之日就是委托代理關(guān)系產(chǎn)生之時(shí)。學(xué)校的委托代理關(guān)系主要表現(xiàn)在三個(gè)層次：第一層次，委托代理關(guān)系是全體人民委托各級(jí)人民代表大會(huì)；第二層次，委托代理關(guān)系是各級(jí)人民代表大會(huì)委托各級(jí)人民政府；第三層次，委托代理關(guān)系是各級(jí)人民政府委托公辦學(xué)校管理層。

教育部門作為政府的組成部分，義不容辭地接受人民代表大會(huì)的委托，承擔(dān)著政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管職責(zé)，因此，委托代理理論是教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的理論依據(jù)。

（三）公共受托責(zé)任理論

這實(shí)際上是上述兩個(gè)理論的結(jié)合，只不過強(qiáng)調(diào)受托責(zé)任。我國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)家楊時(shí)展教授將受托責(zé)任定義為：“因受命或受托經(jīng)營(yíng)財(cái)政或財(cái)務(wù)收支，對(duì)命令或托付人所負(fù)的一種以最大善意充分體現(xiàn)其意志的責(zé)任。負(fù)這種責(zé)任的人為責(zé)任人；命令或托付這種責(zé)任的人為授任人?！睏顣r(shí)展教授還指出：“任何單位和個(gè)人，接受了委托人的資金資源，具有代他保管和運(yùn)用這些資金和資源的權(quán)力，就應(yīng)對(duì)委托人負(fù)起下列責(zé)任：以最大的忠誠(chéng)，使委托人最滿意的方式，運(yùn)用這些資金和資源，完成委托人托付，向他們報(bào)告，請(qǐng)求解除責(zé)任。這種責(zé)任是因受托引起的，就叫受托責(zé)任。所謂的委托人就是人民、股東、捐款人、其他各種出資人，而受托人則是政府、董事、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、其他各種受資人?！?/p>

在公司中的受托責(zé)任稱為公司受托責(zé)任，在公共部門中的受托責(zé)任通常稱為公共受托責(zé)任。美國(guó)審計(jì)總署認(rèn)為：公共受托責(zé)任就是指受托管理并有權(quán)使用公共資源的機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾說明其全部活動(dòng)情況的義務(wù)。最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織認(rèn)為：公共受托責(zé)任是指受托管理公共資源的機(jī)構(gòu)報(bào)告管理這些資源及其有關(guān)的規(guī)劃、控制、財(cái)務(wù)的責(zé)任。

1985年5月15日至21日，在日本東京舉行的最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織第三次大會(huì)通過了《最高審計(jì)機(jī)關(guān)在加強(qiáng)公共會(huì)計(jì)責(zé)任制中的作用的指導(dǎo)方針聲明》（關(guān)于“公共會(huì)計(jì)責(zé)任制指導(dǎo)方針”的東京宣言），它在“公共會(huì)計(jì)責(zé)任的監(jiān)管”中規(guī)定：“授與公共企業(yè)的自主權(quán)并不免除其公共會(huì)計(jì)責(zé)任制。有關(guān)當(dāng)局必須認(rèn)識(shí)到有必要對(duì)公共企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，以確保它們對(duì)議會(huì)的會(huì)計(jì)責(zé)任制，尤其要考慮到它們對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所具有的越來越大的重要性，向它們投入的大筆公共資金和公共對(duì)其健全的管理、成本意識(shí)與適當(dāng)效益所寄予的日益高漲的期待?！庇纱丝梢姡彩芡胸?zé)任理論是教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的理論依據(jù)。

三、政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的新舉措

（一）新舉措是指中國(guó)教育財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)史上的新創(chuàng)舉

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》頒布前，只有兩個(gè)法規(guī)對(duì)“教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管”作出了規(guī)定，這兩個(gè)規(guī)定是：2002年2月4日，上海市教育委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《上海市高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理暫行規(guī)定》的通知（滬教委法[2002]1號(hào)）；2004年12月9日，教育部辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《黑龍江省義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理及責(zé)任追究暫行辦法》的通知（教財(cái)廳函[2004]47號(hào)）。雖然只有兩個(gè)但足以表明上海市和黑龍江省對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的重視，由于這兩個(gè)法規(guī)出臺(tái)較早，因此，教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的內(nèi)容和方式仍停留在傳統(tǒng)層面上。

從學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)上搜索，發(fā)表“教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管”的論文也不多，這些論文有些發(fā)表于《綱要》頒布前，有些發(fā)表于《綱要》頒布后。特別是《綱要》頒布后的論文都存在一個(gè)問題，都沒有提到《綱要》，沒有提到教育部設(shè)立的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管事務(wù)中心。同時(shí)，大多數(shù)論文對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管停留在學(xué)校層面上，沒有放在政府監(jiān)管的層面上。

（二）政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的新舉措

1.專門設(shè)立教育部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管事務(wù)中心

2010年10月19日，教育部印發(fā)《關(guān)于設(shè)立教育部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管事務(wù)中心的通知》（教人[2010]13號(hào)）規(guī)定：“為貫徹落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理、完善教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的要求，根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于成立教育部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管事務(wù)中心的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字[2010]96號(hào)），經(jīng)部黨組研究決定，設(shè)立教育部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管事務(wù)中心。該中心的主要職責(zé)是：受教育部委托，承辦與教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管相關(guān)的輔助性工作，提出意見建議；承辦相關(guān)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目預(yù)算的前期論證、評(píng)估評(píng)審及績(jī)效評(píng)價(jià)等具體工作，提交相關(guān)論證、評(píng)審和評(píng)價(jià)報(bào)告，為教育部進(jìn)行決策提供參考；承辦經(jīng)費(fèi)監(jiān)管相關(guān)信息化建設(shè)工作和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、匯總、分析工作；承辦與直屬高校、直屬事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)、單位撤并專項(xiàng)審計(jì)有關(guān)的具體工作和其他與財(cái)務(wù)管理有關(guān)的具體工作?！?/p>

設(shè)立教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的專職機(jī)構(gòu)，這是共和國(guó)成立后的第一次。它具有層次高、專業(yè)性強(qiáng)、監(jiān)管力度大等特點(diǎn)。2012年7月23日，教育部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管事務(wù)中心專門在中國(guó)人民大學(xué)組織專家論證了“教育部資金監(jiān)控信息系統(tǒng)建設(shè)方案”。雖然“資金監(jiān)控信息系統(tǒng)”是教育部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管事務(wù)中心一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作，但足以反映教育部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管事務(wù)中心將監(jiān)管重心放在“經(jīng)費(fèi)使用的安全和效益”上。正如該方案指出的：“建設(shè)好資金監(jiān)控信息系統(tǒng)，能使各單位在資金使用上更加規(guī)范、安全，也能指導(dǎo)各單位調(diào)整資金使用結(jié)構(gòu)，使資金使用更好滿足單位各方面發(fā)展需要，提高績(jī)效水平。同時(shí)，建設(shè)好資金監(jiān)控信息系統(tǒng)，能強(qiáng)化各單位資金使用的評(píng)價(jià)和評(píng)估，便于教育部、財(cái)政部等上級(jí)部門對(duì)整個(gè)教育系統(tǒng)在財(cái)務(wù)管理上，包括財(cái)務(wù)制度、資金運(yùn)動(dòng)、資金使用結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，建立一套較完整的評(píng)價(jià)體系，為今后教育財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)打下基礎(chǔ)。”上述這些，在歷史上是從來未有的創(chuàng)舉，是教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的創(chuàng)新。

2.《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》中增設(shè)了“財(cái)務(wù)監(jiān)督”一章

2012年2月7日，財(cái)政部正式頒布了新的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第68號(hào)），已于4月1日實(shí)施，新規(guī)則專門增加了“財(cái)務(wù)監(jiān)督”一章，它包括財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容（對(duì)預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、專用基金管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理等的監(jiān)督）、財(cái)務(wù)監(jiān)督的方式（實(shí)行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合）、財(cái)務(wù)監(jiān)督的制度（應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財(cái)務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度，依法公開財(cái)務(wù)信息）和外部財(cái)務(wù)監(jiān)督（應(yīng)當(dāng)依法接受主管部門和財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督）。這在《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》中新增的，在中國(guó)教育財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)史上也是第一次。

3.《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》即將出臺(tái)

內(nèi)部控制是指一個(gè)單位為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)的安全完整，保證會(huì)計(jì)信息資料的正確可靠，規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為，控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，確保經(jīng)營(yíng)方針的貫徹執(zhí)行，保證經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的相互制約的制度，其中風(fēng)險(xiǎn)控制是核心。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》目前也在征求意見，這是新中國(guó)成立以來第一次針對(duì)行政事業(yè)單位出臺(tái)的內(nèi)部控制規(guī)范，其目的是要提高行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的高度重視，加強(qiáng)單位及領(lǐng)導(dǎo)班子的風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)。

完善內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，必須建立健全制度建設(shè)。教育部、財(cái)政部正在起草《關(guān)于合理安排使用財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的指導(dǎo)意見》和《教育經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管暫行辦法》，明確監(jiān)管范圍要以重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為監(jiān)管核心，以重大資金運(yùn)轉(zhuǎn)為監(jiān)管主線，做到所有教育經(jīng)費(fèi)全覆蓋、教育經(jīng)費(fèi)使用過程全覆蓋。此外，還要盡快建立健全校內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，建立和健全重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、決策責(zé)任制度、績(jī)效考核制度，明確各級(jí)的職責(zé)權(quán)限和議事規(guī)則，做到相互配合、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法辦事。

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