2009年11月,中國農(nóng)業(yè)銀行華坪縣支行以永興鄉(xiāng)養(yǎng)牛大戶余某某所擁有的271.7畝林地為抵押,按照50%的抵押率授信其100萬元循環(huán)貸款,發(fā)放了首筆林權(quán)抵押貸款50萬元,華坪農(nóng)行在麗江市率先開啟了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。華坪縣被列入云南省林權(quán)抵押貸款23個(gè)重點(diǎn)推進(jìn)縣之一。至今,時(shí)間已經(jīng)過去3年,至2012年9月末,全縣林權(quán)抵押貸款余額3525萬元,占全縣各項(xiàng)貸款總額的1.14%。林權(quán)抵押貸款涉及農(nóng)戶53戶,養(yǎng)殖企業(yè)1戶。與全縣林權(quán)辦證19929戶相比,涉及農(nóng)戶不到0.3%。林權(quán)抵押面積達(dá)9552.75畝,占全縣林權(quán)使用面積210.83萬畝0.45%。無論從貸款占比、涉及農(nóng)戶和林權(quán)抵押面積看,林權(quán)抵押貸款的推進(jìn)速度極為緩慢。林權(quán)抵押貸款作為增加對“三農(nóng)”的有效信貸投入的一項(xiàng)新型金融產(chǎn)品,其推進(jìn)緩慢既不利于改進(jìn)和提升農(nóng)村金融服務(wù)水平,也不利于全縣林業(yè)生態(tài)建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。對此,我們開展了專題調(diào)研。
一、存量貸款基本情況
2009年7月華坪縣深化集體林權(quán)制度改革工作順利完成。全縣核實(shí)林權(quán)使用面積210.83萬畝,核發(fā)林權(quán)使用證19929本(戶),為開辦林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù),拓寬農(nóng)村抵押擔(dān)保物范圍,改進(jìn)和提升農(nóng)村金融服務(wù)水平,增加對“三農(nóng)”的有效信貸投入奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)國家六部委2009年下發(fā)的《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)[2009]170號),為積極做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展的金融服務(wù)工作,農(nóng)行華坪縣支行在麗江市率先開辦了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。隨著林權(quán)證的頒發(fā),林業(yè)產(chǎn)權(quán)得到明晰,2010年華坪縣農(nóng)村信用聯(lián)社也逐步開辦了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。截至2012年9月30日,全縣兩家涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)開共辦理林權(quán)抵押貸款61筆,累計(jì)放貸4816萬元。其中:農(nóng)行華坪支行42筆,累計(jì)放貸金額4266萬元。貸款余額3020萬元,占該行貸款余額3.6%,華坪縣農(nóng)村信用聯(lián)社19筆,累計(jì)放貸金額550萬元。貸款余額505萬元,占該社貸款余額0.3%,兩家涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)林權(quán)抵押貸款余額3525萬元。占全縣各項(xiàng)貸款總額的1.14%。
2009~2012年9月全縣林權(quán)抵押貸款發(fā)放情況表萬元
二、林權(quán)抵押貸款推進(jìn)緩慢原因分析
2009年底,華坪農(nóng)行試點(diǎn)性地開辦了林權(quán)抵押貸貸款業(yè)務(wù)。隨著林權(quán)證的頒發(fā),林業(yè)產(chǎn)權(quán)得到明晰,2010年華坪縣農(nóng)村信用聯(lián)社也開辦了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。截至目前,華坪縣所辦理的林權(quán)抵押貸款雖然沒有出現(xiàn)任何風(fēng)險(xiǎn)。但是,貸款推進(jìn)極為緩慢。從調(diào)查情況看,主要是貸款風(fēng)險(xiǎn)評估存在“四難”制約林權(quán)抵押貸款的全面正常推進(jìn)。個(gè)別涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)從審慎管理的原則出發(fā)延緩甚至?xí)和^k理該項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)。
(一)抵押品處置難
處置林權(quán)抵押物主要有兩種方法:一是將林權(quán)流轉(zhuǎn)變現(xiàn);二是將林木砍伐后出售變現(xiàn)。這兩種處置方法實(shí)際操作起來都會(huì)面臨較大的困難。在林權(quán)流轉(zhuǎn)方面,雖然林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心在全國各地相繼建立,但大部分地區(qū)林權(quán)改革配套措施尚不完善,林權(quán)轉(zhuǎn)讓市場機(jī)制仍不健全,目前尚未組建專門、統(tǒng)一、規(guī)范的林權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺,林木的交易權(quán)和處分權(quán)仍受到政策限制,林權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和活躍程度較低,不能提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的符合法律程序的信息、價(jià)格以及評估、登記、處置等相關(guān)服務(wù)。使林權(quán)押品有價(jià)無市,難以變現(xiàn)。在林權(quán)砍伐方面,則面臨較多政策性風(fēng)險(xiǎn):一是采伐限額政策,若實(shí)現(xiàn)林權(quán)抵押權(quán)時(shí),無法取得采伐許可證,將使林權(quán)抵押的擔(dān)保效果落空;二是根據(jù)部分地方法規(guī)或政府規(guī)章規(guī)定,對通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商方式取得的宜林荒地使用權(quán),在一定期限內(nèi)未進(jìn)行綠化的,將由政府予以收回。若以此設(shè)立了林權(quán)抵押,將會(huì)因政府的收回而滅失。
(二)貸后監(jiān)管難
貸后監(jiān)管是保證貸款正常使用如期收回的最后環(huán)節(jié)。林權(quán)抵押貸款一旦放出,貸后監(jiān)管難度較大。一是林抵押貸款涉及抵押林權(quán)在交通不變的大山上,由于抵押林地面積較大、分布區(qū)域廣,增大了實(shí)地進(jìn)行貸后檢查的難度,抵押物權(quán)屬也難以核實(shí),實(shí)地檢查難度大。二是抵押人在貸款到期之前如有砍伐指標(biāo),或確需對抵押的林木進(jìn)行砍伐、采伐的情況,盡管抵押人做出承諾砍伐或采伐收益優(yōu)先用于歸還貸款,但由于整個(gè)砍伐、采伐周期長,有的還要對林木進(jìn)行深加工后出售,這些不確定因素造成貸后跟蹤監(jiān)控難以到位。同時(shí),還會(huì)出現(xiàn)抵押或抵償?shù)牧帜颈槐I伐的情況。三是抵押價(jià)值變動(dòng)大,林權(quán)價(jià)值的重要決定因素是林木,因其受到自然災(zāi)害和病蟲害影響較大,抵押物價(jià)值在抵押期間不確定性因素較多。
(三)評估登記難
一是林木評估市場不完善。林權(quán)及林木市場價(jià)格波動(dòng)很大,確定抵押物的價(jià)值存在困難,目前縣內(nèi)尚未建立成熟的評估指標(biāo)體系。如按照《云南省農(nóng)村信用社農(nóng)戶林權(quán)抵押小額貸款管理辦法》的有關(guān)規(guī)定,金額在30萬元(含)以內(nèi)的林權(quán)抵押貸款,原則上應(yīng)該由信用社邀請林業(yè)部門專家組成的評估小組進(jìn)行評,由于縣林業(yè)局并沒有專門資質(zhì)的評估專家,評估小組成員暫未落實(shí)。當(dāng)前暫由縣林改部門進(jìn)行評估,沒有評估報(bào)告,評估結(jié)果僅有一張?jiān)u估表,沒有相關(guān)的經(jīng)辦人員簽字和單位蓋章,操作不規(guī)范,估值隨意性較大。二是評估及抵押登記收費(fèi)較高。華坪縣沒有成立專門的林權(quán)抵押評估登記部門,林權(quán)抵押評估、登記手續(xù)交給縣林改辦對外辦理,林改辦又委托具有森林資源評估資格的云南幫克資產(chǎn)評估有限公司進(jìn)行評估,評估費(fèi)按評估金額的8‰~22.45‰一次性收取。收費(fèi)較高,客觀上增加了貸款人的融資成本,對業(yè)務(wù)發(fā)展造成了一定影響。三是抵押物重估欠規(guī)范。據(jù)調(diào)查,貸款行、社均尚未培養(yǎng)出林權(quán)評估專業(yè)人才,對林權(quán)價(jià)值的重估缺乏專業(yè)技能和科學(xué)的測算方法,對抵押物林產(chǎn)的蘊(yùn)藏量、價(jià)值測算具體方法不成熟。難以做到精細(xì)、準(zhǔn)確,現(xiàn)實(shí)中低值高估,高值低估的現(xiàn)象屢見不鮮。從而影響對抵押物價(jià)值的判斷。四是缺乏評估監(jiān)管機(jī)制。由于資金、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等原因,縣內(nèi)評估機(jī)構(gòu)尚未籌建,更談不上評估監(jiān)督機(jī)制,林權(quán)評估的公正性和權(quán)威性受到質(zhì)疑。
(四)林業(yè)貸款保險(xiǎn)難
森林資源易受自然災(zāi)害影響,一旦發(fā)生火災(zāi)、蟲害,容易連鎖反應(yīng)造成毀滅性損失,因此是否辦理林業(yè)保險(xiǎn)對保障林權(quán)抵押權(quán)人利益顯得尤為重要。就目前而言,全國林業(yè)保險(xiǎn)還處于萌芽狀態(tài),許多保險(xiǎn)公司未涉足該領(lǐng)域,縣級保險(xiǎn)公司對林權(quán)保險(xiǎn)幾乎是空白,保險(xiǎn)公司與林權(quán)抵押貸款配套的森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)并沒有及時(shí)的開展起來,林權(quán)抵押貸款保險(xiǎn)辦理難。這也成為影響林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防控因素之一。
另外,以下三個(gè)因素也限制林權(quán)抵押貸款的正常開展。一是在貸款規(guī)模緊的情況下,金融機(jī)構(gòu)對發(fā)展林權(quán)抵押貸款不熱心,農(nóng)村信用社不積極擴(kuò)大規(guī)模,工行、建行、郵儲銀行未開辦此項(xiàng)貸款。二是考核獎(jiǎng)懲機(jī)制不夠有力。一方面林權(quán)抵押貸款按照涉農(nóng)貸款增量進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),獎(jiǎng)勵(lì)資金進(jìn)入財(cái)務(wù)大賬被上級行收走,基層金融機(jī)構(gòu)缺乏積極性。一方面按照人行與縣林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革和林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作實(shí)施意見》,盡管將縣轄金融機(jī)構(gòu)開辦林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)情況納入年度金融機(jī)構(gòu)綜合評價(jià)進(jìn)行考核通報(bào),但是缺乏具體處罰措施。三是2012年5月農(nóng)總行出臺的林權(quán)抵押貸款最新文件規(guī)定,對公司類林權(quán)抵押貸款一律上報(bào)省農(nóng)行審查后報(bào)農(nóng)總行三農(nóng)部審批,對切實(shí)需要開辦的個(gè)人林權(quán)抵押貸款的,報(bào)二級分行集中審查、審批。農(nóng)行信貸政策對林權(quán)抵押貸款的準(zhǔn)入實(shí)行了較嚴(yán)格的管理,林權(quán)抵押貸款的審批權(quán)限上收,其申報(bào)、審查、審批流程跨度較長,環(huán)節(jié)較多。開辦林權(quán)抵押貸款受到了限制。從2012年6月份開始,農(nóng)行華坪縣支行已暫停辦理林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。
三、對策與建議
林業(yè)是我國一項(xiàng)重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),具有經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。積極做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展的金融服務(wù)工作,是金融部門深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)施強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)戰(zhàn)略的重要任務(wù)之一,為改進(jìn)和提升農(nóng)村金融服務(wù)水平,拓寬農(nóng)村抵押擔(dān)保物范圍,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù),提出下面對策與建議。
(一)健全完善林權(quán)抵押貸款評估機(jī)制
一是盡快建立和完善林權(quán)抵押評估登記的機(jī)構(gòu)設(shè)置,明確評估機(jī)構(gòu)和評估人員的職責(zé)和資質(zhì),規(guī)范評估登記的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),降低抵押登記收費(fèi),通過降低“收費(fèi)門檻”,理順登記流程,促進(jìn)林權(quán)抵押貸款這項(xiàng)業(yè)務(wù)的正?;_展。二是進(jìn)一步加強(qiáng)林權(quán)抵押調(diào)查評估人才培養(yǎng),探索建立涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部專業(yè)評估機(jī)制,強(qiáng)調(diào)內(nèi)部評估和外部評估相結(jié)合,對一定額度內(nèi)的林權(quán)抵押貸款簡化評估手續(xù)。
(二)健全完善林業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制
在當(dāng)?shù)乇kU(xiǎn)機(jī)構(gòu)暫未辦理與林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)相配套的森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)情況下,建議由省級涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)牽頭加強(qiáng)與保險(xiǎn)公司、政府林業(yè)主管部門溝通和協(xié)商,積極創(chuàng)建森林保險(xiǎn)機(jī)制,盡快落實(shí)并建立起地方性的森林保險(xiǎn)基金,為縣域保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開辦森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)奠定基礎(chǔ)。二是涉及林權(quán)抵押貸款金融機(jī)構(gòu)切實(shí)加強(qiáng)與地方保險(xiǎn)公司合作,引入其他保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制,如簽署保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)合作協(xié)議,為林權(quán)抵押貸款人開辦“安貸寶”、“國泰小額貸款借款人意外傷害保險(xiǎn)”等保險(xiǎn)業(yè)務(wù),防止借款人出現(xiàn)意外形成新的貸款風(fēng)險(xiǎn),從而降低林權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。
(三)健全工作促進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制
一是林權(quán)抵押貸款合同履行期間,未經(jīng)放貸金融機(jī)構(gòu)同意,地方政府林業(yè)主管部門不得批準(zhǔn)貸款人對抵押林木進(jìn)行采伐,不得為其辦理林權(quán)的過戶轉(zhuǎn)讓手續(xù)和其他抵押登記,當(dāng)貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)需處置林木時(shí),優(yōu)先安排采伐指標(biāo)。二是地方政府部門針對林業(yè)貸款服務(wù)工作可適當(dāng)出臺獎(jiǎng)勵(lì)措施和政策,對林權(quán)抵押貸款發(fā)展較快,風(fēng)險(xiǎn)控制較好的經(jīng)辦行給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)資金或配套的業(yè)務(wù)費(fèi)用。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)大力發(fā)展林權(quán)抵押貸款這項(xiàng)業(yè)務(wù),切實(shí)幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶緩解抵押物缺乏所形成的貸款融資難的問題。
(四)制定差異化的貸款管理機(jī)制
一是涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)作為支持“三農(nóng)”的金融紐帶,對政府主導(dǎo)、財(cái)政貼息的芒果種植示范園區(qū)建設(shè),核桃種植等經(jīng)濟(jì)林果的種植、茶葉生產(chǎn)加工以及林業(yè)產(chǎn)品深加工的企業(yè)和農(nóng)戶無論是否以林權(quán)抵押都應(yīng)優(yōu)先滿足信貸資金的需求。二是將林權(quán)抵押貸款審批權(quán)限,按照現(xiàn)有林權(quán)貸款單項(xiàng)品種的具體情況,實(shí)行差別授權(quán)管理。一方面要堅(jiān)持以林權(quán)抵押貸款為載體服務(wù)“三農(nóng)”。一方面要積極爭取上級行對林權(quán)抵押貸款的審查、審批流程的簡化,努力實(shí)現(xiàn)高效的信貸業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制。
負(fù)責(zé)人:李新毅