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烏蒙山片區(qū)政府間協(xié)作問題調(diào)查研究

2012-04-29 00:09:27速韜
時代金融 2012年32期
關鍵詞:烏蒙山省際片區(qū)

速韜

【摘要】實現(xiàn)跨行政區(qū)的毗鄰地經(jīng)濟發(fā)展、政府協(xié)作是區(qū)域發(fā)展一體化的大勢所趨。我國中東部省級毗鄰地區(qū)已經(jīng)進行了初步成效的實踐性探索,取得了較好的聯(lián)動優(yōu)勢,但在經(jīng)濟發(fā)展較為滯后的烏蒙山片區(qū)區(qū)位置偏僻,遠離經(jīng)濟中心,經(jīng)濟社會發(fā)展水平整體滯后,且受行政界線分割的影響,導致省際毗鄰地區(qū)的經(jīng)濟差異度很大,存在較為嚴重的交通“瓶頸”,產(chǎn)業(yè)結構趨同明顯,市場無序競爭較多,政府職能常常錯位的情況。烏蒙山片區(qū)的經(jīng)濟合作與協(xié)作發(fā)展具有很強的必要性和現(xiàn)實性。本文將以政府合作為視角,分析烏蒙山片區(qū)政府合作的體制性障礙,并利用實證數(shù)據(jù)引出這些障礙的宏觀和微觀原因,最后提出烏蒙山片區(qū)政府協(xié)同合作機制。

【關鍵詞】烏蒙山片區(qū)政府協(xié)作協(xié)作機制經(jīng)濟差異度體制性障礙

一、相關文獻綜述

消除區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程中行政利益主體存在所導致的區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展中的有形與無形障礙,逐漸縮小區(qū)域發(fā)展差距,實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的合作、協(xié)調(diào)和共同繁榮,特別是民族聚居區(qū)這一行政主體邊緣經(jīng)濟的繁榮與發(fā)展,是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的客觀現(xiàn)實需要,更是經(jīng)濟學界必須解決的一個課題。因此,對于省際毗鄰地區(qū)經(jīng)濟合作與協(xié)同發(fā)展的研究成果很多,這對于本課題的研究具有很重要的啟示。

國外代表性成果主要有:Edgar M.Hoover在《An Introduction to Regional Economic》(1975)中提出,美國為了解決兩個或兩個以上州的毗鄰地區(qū)的發(fā)展問題,而成立區(qū)域委員會的做法。Hughes,James T在《The role of development agencies in regional policy:an acadmic and practitioner approach》(1998)中指出,英國的地區(qū)發(fā)展機構(Regional Development Agency)以地區(qū)為基礎,有公共資金支持,承擔部分原來中央和地方政府的職能,推動區(qū)域經(jīng)濟增長和內(nèi)源性發(fā)展。孫兵在《區(qū)域協(xié)調(diào)組織與區(qū)域治理》(2007)中指出,法國成立專門的省際委員會、地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)委員會、大區(qū)政府,負擔跨區(qū)的計劃和公共投資;日本跨行政區(qū)域規(guī)劃提出的措施,并不是分解到行政單元和具體地區(qū),而是由整個協(xié)作圈的成員共同執(zhí)行。

國內(nèi)代表性的成果主要有:第一,對省區(qū)交界地帶經(jīng)濟差距的認識。梁雙陸在《中國省區(qū)交界地帶經(jīng)濟發(fā)展思考》(1998)中認為,省區(qū)交界地帶是經(jīng)濟發(fā)展最薄弱的地區(qū);肖金成在《省域中心與邊緣地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距》(2004)中得出了“省域內(nèi)中心地區(qū)和邊緣地區(qū)的差距比東西部區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的差距還要大”的結論。第二,對省際毗鄰地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作的探討。張萍主編的《省際經(jīng)濟關系發(fā)展戰(zhàn)略研究》(1993)、江曼崎的《區(qū)際經(jīng)濟運行機制研究》(2000)等,曾以全國的區(qū)域經(jīng)濟合作作為背景做過相關研究;陳仲佰等主編《湘鄂渝黔桂省際邊境區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略》(2001)對湘鄂渝黔桂5省展開過相關探討; 李俊杰著《腹地與軟肋:土家苗瑤走廊經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展研究》(2011)對土家苗瑤民族走廊展開過相關研究。第三,對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展模式的探討。吳良鏞等著的《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究》(2002)和《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究二期報告》(2006)、游紅俊的《武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)的現(xiàn)狀與發(fā)展》(2011)等,對區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展模式都做了很好的研究和探索。第四,對跨界地域的管理和制度安排的見解。劉君德的《一個長期被忽視的重要領域——跨界組織與管理問題》(1999)和《長江三角洲地區(qū)空間經(jīng)濟的制度性矛盾整合研究》(2000)、張可云的《區(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟關系》(2001)、王健的《“復合行政”的提出——解決當代中國區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃分沖突的新思路》(2004)、楊龍的《中國經(jīng)濟區(qū)域化發(fā)展的行政協(xié)調(diào)》(2007)等,都提出了各自的政策主張。

從查閱到的文獻來看,國內(nèi)外很多專家和學者對我國省際毗鄰地區(qū)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展進行研究,并取得了豐碩成果,這為本課題的撰寫提供了大量有價值的參考文獻,但是也存在不足之處:一是國外的經(jīng)驗一般是借鑒式概述,在我國省際毗鄰地區(qū)一般是資源豐富區(qū)、民族聚居區(qū),經(jīng)濟社會發(fā)展差距形成的原因更為復雜,因此,經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展更為困難。二是從主體來看,現(xiàn)有研究多以全國的區(qū)域經(jīng)濟合作為背景,很容易弱化不同類型、不同地區(qū)省際毗鄰地區(qū)的個性特征。三是研究對象主要集中于東部和發(fā)達地區(qū),主要研究了強強合作、強弱合作,對于省際毗鄰地區(qū)弱弱合作的涉及很少,同時對企業(yè)的合作和產(chǎn)業(yè)的合作研究較多,忽略了對行政區(qū)主體政府協(xié)作行為尤其是微觀行為的關注,使其政策建議往往缺乏對關鍵環(huán)節(jié)的思考。四是在研究省際毗鄰地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作發(fā)展中存在很多明顯問題,對這部分作出的理論解釋較少;研究發(fā)展戰(zhàn)略、微觀對策的多,對其制度安排和運行機制研究的少。五是研究方法以定性方法為主,定量的方法運用薄弱。

二、選擇烏蒙山區(qū)的緣由

烏蒙山區(qū)是我國集中連片的18個貧困地區(qū)之一,地處云南、貴州、四川三省的結合部,為云貴高原的主體部分,是長江和珠江兩大水系的分水嶺地帶,面積8.1萬km2.包括云南、貴州、四川三省毗鄰地區(qū)的38個縣(市、區(qū)),其中四川省13個縣、貴州省10個縣(市、區(qū))、云南15個縣(市、區(qū)),是集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊遠山區(qū)、貧困地區(qū)于一體,是貧困人口分布廣、少數(shù)民族聚集多的連片特困地區(qū);烏蒙山區(qū)生活環(huán)境惡劣、自然災害頻繁、基礎設施薄弱、人力素質(zhì)相對較低,是中國西部最嚴重的連片貧困地區(qū),被形容為“走不完的大山,看不完的辛酸”。目前是“四大因素”造成了“三大現(xiàn)狀”。四大因素分別是惡劣的自然條件,是烏蒙山片區(qū)難以致富的先天制約;落后的基礎設施,使烏蒙山片區(qū)錯失發(fā)展的良好機遇;滯后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,使烏蒙山片區(qū)缺乏脫貧的有力支撐;短腿的社會事業(yè),使烏蒙山片區(qū)陷入貧困的惡性循環(huán),具體表現(xiàn)為片區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展總體滯后,基礎設施薄弱、經(jīng)濟發(fā)展方式粗放、資源利用效率低、開發(fā)程度低和創(chuàng)新能力不足。①伴隨西部大開發(fā)的步伐和烏蒙山區(qū)扶貧攻堅行動的不斷深入,現(xiàn)階段推動片區(qū)發(fā)展的主體是政府,烏蒙山片區(qū)的協(xié)作不只是企業(yè)的合作和產(chǎn)業(yè)的合作,更重要的是政府之間的合作。行政隸屬關系分割、局部利益驅(qū)動,是烏蒙山片區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的最大障礙。問題的解決需要的是各地政府通力合作。政府之間的合作對烏蒙山片區(qū)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展有至關重要的作用。政府的合作共識是烏蒙山片區(qū)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的前提,政府的協(xié)同合作將促進湘鄂渝黔邊區(qū)域經(jīng)濟順利發(fā)展,如果缺乏合作,政府之間的無序和惡性競爭將會嚴重制約區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。

三、烏蒙山片區(qū)“富饒與貧困”共存的怪圈急需政府協(xié)作機制的方面

烏蒙山區(qū)礦產(chǎn)資源豐富。至2003年底,共發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)123種,礦產(chǎn)地3000余處。其中,有76個礦種的礦產(chǎn)地1345處查明了資源儲量。包括,能源礦產(chǎn)中的固體化石能源煤炭產(chǎn)地300處,25種金屬礦產(chǎn)地524處。44種非金屬礦產(chǎn)地521處。在查明資源儲量的礦種中,排名全國前5位者有28種。礦產(chǎn)資源豐富,有煤、磷、鐵、硫、陶土、鈾、鈷、鈦、稀土等30余種,是中國南方重要的能源和原材料基地。烏蒙山區(qū)是我國南方最大的煤田分布區(qū),探明儲量約500多億噸,在西南地區(qū)獨占鰲頭,區(qū)內(nèi)煤田分布廣,煉焦煤、煙煤、無煙煤和褐煤均有,并且含磷、硫較低,埋藏淺,具有很大的開發(fā)價值。磷礦、鐵礦和銅礦探明儲量分別為8億噸、10億噸與100萬噸,硫鐵礦探明儲量達5億噸,上述礦產(chǎn)資源在西南地區(qū)均具有優(yōu)勢。從礦產(chǎn)資源來看,烏蒙山區(qū)的鐵礦、錳礦、鉻礦、釩礦、原生鈦鐵礦等分別占全國的23%、69%、98%、76%和98%。由于受產(chǎn)業(yè)垂直分工政策與片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展后勁不足的雙重影響.烏蒙山片區(qū)僅僅開發(fā)輸出資源,加工資源獲取高附加值收益卻沒有留在片區(qū)。一方面是由于在資源開發(fā)初期地區(qū)配套設施的缺乏,這種“采西補東”的資源開發(fā)方式就逐漸成為西部資源開發(fā)的基本模式并延續(xù)下來,另一方面缺乏合作,政府之間為部門、地區(qū)政績導致的無序和惡性競爭嚴重制約區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。政府間的協(xié)作資源優(yōu)勢對區(qū)域經(jīng)濟帶動作用有限,資源產(chǎn)權制度安排與分配關系不合理,所有權主體虛置、礦業(yè)權殘缺、一元礦權與二元地權不一致等問題,導致烏蒙,烏蒙山區(qū)資源就地加工增值而低廉輸出、地方政府財政收入占資源價值不成比例、政府轉移性支付資金虧空、資源開發(fā)補償機制缺失、生態(tài)環(huán)境遭到毀滅性破壞等一系列問題與矛盾。本應實現(xiàn)“富饒與富裕”,卻變成了“富饒與貧困”。

客觀層面,烏蒙山區(qū)礦產(chǎn)資源雖然豐富,但其開發(fā)利用卻受到自然的、經(jīng)濟的和社會的等一系列客觀條件的制約,勘查利用程度低,開發(fā)利用程度和水平低,制約著礦業(yè)和能源的開發(fā)。烏蒙山片區(qū)處在我國第二和第三級階梯上,平均海拔2000m以上,自然地理、地質(zhì)構造復雜,地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境脆弱,地質(zhì)災害類型多,發(fā)生頻度高,危害嚴重。任何過量和不合理的資源開發(fā)活動都會突破地區(qū)生態(tài)環(huán)境的均衡閾值,引發(fā)難以預計的災難,其后果甚至威脅到整個社會的正?;顒雍蛧业纳妗L热魧ξ鞑康貐^(qū)的資源采取粗放地攫取式地開發(fā),不僅僅是西部地區(qū)的資源開采的持續(xù)性將受到影響,而且地區(qū)生態(tài)承載能力也將不堪重負而造成不可逆轉的生態(tài)災難。

主觀層面,烏蒙山片區(qū)經(jīng)濟基礎薄弱,改革開放三十多年來,烏蒙山區(qū)38個市縣的經(jīng)濟和社會雖發(fā)生了巨大的變化,但目前的烏蒙山區(qū)仍有相當數(shù)量的貧困人口,截止到2011年片區(qū)達到貧困發(fā)展率仍達到15%。烏蒙山片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平滯后,居民收入水平整體落后,無論是在經(jīng)濟總量上,還是在人均占有量上都低于東部和中部地區(qū),且與東部發(fā)達地域的差距越拉越大。

數(shù)據(jù)來源:2006~2011年統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)整理而得

表1明顯表明了2006年至2010年烏蒙山片區(qū)人均GDP有著明顯的提高,本地區(qū)總人口(曲靖587.5萬,昭通532.5萬,黔西南317萬,六盤水308萬,畢節(jié)738萬,宜賓527萬)數(shù)為3010萬人。本地區(qū)GDP(曲靖787.57億元,昭通225.3億元,黔西南285.4億元,六盤水386.2億元,畢節(jié)390.7億元,宜賓645.86億元)2730.03億元(2008年數(shù)據(jù)),經(jīng)濟總量和人均雖然低,但是發(fā)展?jié)摿Ψ浅4?,并且發(fā)展速度非常快,人均GDP明顯低于全國人均GDP水平。其次,云南昭通地區(qū)的人均GDP發(fā)展水平低于貴州,四川等地,這是因為云南昭通地區(qū)處于烏蒙山內(nèi)陸地區(qū),昭通地區(qū)海拔較高,自然條件及其惡劣,山脈連綿,又是省際交界處,存在交通斷點的問題,礦產(chǎn)資源豐富,但是生態(tài)脆弱,開采難度十分大等一系列問題導致了昭通地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后。而云南曲靖地區(qū)的宣威市,會澤縣的人均GDP相對比較高,是因為曲靖經(jīng)濟的發(fā)展受到了中心城市昆明的輻射,引入外資,充分利用資源,導致了曲靖經(jīng)濟快速發(fā)展。從表中看出貴州畢節(jié)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度十分顯著,自西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來,貴州畢節(jié)地區(qū)成立了畢節(jié)試驗區(qū),經(jīng)濟發(fā)展十分顯著,是為喀斯特地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供借鑒的全國第一個綜合改革試驗區(qū)。烏蒙山地區(qū)均屬于喀斯特地貌狀況下,生態(tài)薄弱,經(jīng)濟發(fā)展較為落后,可以借鑒“畢節(jié)試驗區(qū)”發(fā)展成功經(jīng)驗。使烏蒙山片區(qū)居民的基本生活水平得到有效改善,擺脫“富饒的貧困”的經(jīng)濟怪圈,共享改革開放的成果都在主客觀層面呼吁構建一個強有力的區(qū)域政府協(xié)作機制。構建政府跨界協(xié)作機制,包括:構建多方位的政府合作制度;創(chuàng)立多層次的政府合作機構;建立多元化的民間協(xié)調(diào)組織;完善多體系的政府合作規(guī)則。使片區(qū)通過構建政府跨界協(xié)作機制,并將其作為主導力量來加快市場開拓、產(chǎn)業(yè)共興,整合和優(yōu)化配置各種資源,形成良性生態(tài)經(jīng)濟圈。

四、當前的政府協(xié)作機制存在的問題及表現(xiàn)

(一)烏蒙山區(qū)目前的自然地理條件與故有的歷史基礎在某種程度上已內(nèi)化為協(xié)作的觀念障礙

烏蒙山區(qū)有五個明顯的共同點:一是山同脈。這一區(qū)域以烏蒙山脈脈為中心,川南黔西滇東北是一個完整的自然地理單元。二是水同源。有北盤江、三岔河、六沖河、洛澤河、牛欄江五大河流,均發(fā)源于烏蒙山脈。三是民同俗。多數(shù)是少數(shù)民族聚居區(qū),民風民俗相近。四是經(jīng)濟同類。經(jīng)濟發(fā)展水平低,貧困人口集中,多屬于國家級、省級貧困縣。五是文化同根。按照民族學專家張正明的說法,這一帶是中國一條獨特的“文化沉積帶”。這些相似的體征也帶來了趨同的經(jīng)濟發(fā)展模式與地域產(chǎn)業(yè)乍看起來是區(qū)域協(xié)作的天然條件,但同時大山的生存環(huán)境與平原、丘陵、江河湖海等環(huán)境都有明顯不同,山是區(qū)域聯(lián)系的紐帶,但更會成為區(qū)域交往的一種阻隔,帶來交通落后、封閉自守的自然狀況;也易造成人的思維方式單一,眼界不開闊,心胸狹窄,觀念落后,夜郎自大,故步自封,不思進取等心理特征;對自給自足的自然經(jīng)濟方式有著深情的眷戀,特別是交通基礎設施建設極其艱難造成交通不發(fā)達的情況下,增加了物流和生活的成本等等。地理環(huán)境是社會存在和發(fā)展經(jīng)常的也是必要的外部條件,對社會發(fā)展具有影響作用。地理環(huán)境的差異必然影響區(qū)域發(fā)展,在區(qū)域發(fā)展的不同階段,地理環(huán)境的影響也不同。烏蒙山片區(qū)因為山同脈而緊緊聯(lián)系在一起,同時也因為山的重重阻隔而使區(qū)域合作步履維艱,受烏蒙山自然地理環(huán)境的制約比較大,各地方政府對此必須有深刻認識。

(二)地方利益沖突是地方政府協(xié)調(diào)的深層障礙

“沒有利益的沖突,協(xié)調(diào)則無必要;沒有利益的相互依賴,協(xié)調(diào)亦無可能?!雹跒趺缮絽^(qū)連片民族貧困區(qū)在區(qū)域合作實踐中地方政府的利益博弈比發(fā)達地區(qū)更明顯,它是一個跨省毗鄰間的經(jīng)濟協(xié)作區(qū),地處行政區(qū)邊界地帶。中國的區(qū)域發(fā)展面臨跨政區(qū)整合及其協(xié)調(diào)機制重構的挑戰(zhàn),區(qū)域發(fā)展的沖突和矛盾在“行政邊界地帶—地方政府—跨政區(qū)協(xié)調(diào)”這一主題下交織和滲透,并在行政邊界地帶被聚焦和放大,行政邊界地帶成為跨政區(qū)矛盾沖突最集中的區(qū)域,行政區(qū)邊緣經(jīng)濟具有明顯衰竭性特點。落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展離不開政府推動,政府合作意愿的淡薄必然加劇各自為政,而市場經(jīng)濟又使各地間利益關系日益復雜化和多樣化。在雙重作用下,各行政區(qū)各自的利益訴求明顯,難以整合,利益糾紛和紛爭不可避免,各行政區(qū)在追求自己政區(qū)利益時忽視區(qū)域整體利益,區(qū)域合作有可能演變?yōu)閰^(qū)域分化。另外,各地的利益沖突常常體現(xiàn)為綜合性的沖突,涉及到多個部門的協(xié)調(diào),正因為如此,在現(xiàn)有的制度框架下,即從各地方政府橫向構建的制度層面來看,各地之間的利益沖突試圖通過各地方政府之間橫向協(xié)調(diào)來加以解決顯得非常困難,或者說,想通過橫向各地方政府間的協(xié)調(diào)來實現(xiàn)雙邊利益的帕累托改進的可能性比較小,因為不可避免地存在地方保護主義主宰下的各地區(qū)利益和各地方政府作為“經(jīng)濟人”的利益。同時,這種跨省界民族貧困地區(qū)的行政協(xié)調(diào)必須考慮民族行政的特殊性,烏蒙山區(qū)民族地區(qū)區(qū)域合作往往是少數(shù)民族聚居區(qū)、各州市地縣區(qū)行政區(qū)、區(qū)域協(xié)作區(qū)相互交織在一起,帶有民族行政、各行政區(qū)行政、區(qū)域合作治理三種管理相結合的特點。在這種相互交織的關系中,如果利益協(xié)調(diào)不當,某種程度上會加劇區(qū)域合作的矛盾和利益沖突,增加政府協(xié)調(diào)的難度,增加各行政區(qū)之間經(jīng)濟運行的無形“交易成本”,并且容易出現(xiàn)地方政府的囚徒困境。傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展模式下,地方政府是區(qū)域的唯一主體,區(qū)域治理呈現(xiàn)出典型的自上而下路徑特征??梢詫⒕哂薪?jīng)濟人型地方政府的區(qū)域治理概括為單主體目標決策模型,相應的管理體制則是單一主體的自上而下的方式,在這種管理體制中,居民和企業(yè)都只是被動的接受主體。這種單主體目標的決策模型可以使用表2來體現(xiàn)。

這種地方政府追求自身利益最大化的行為,由于其他地方政府的博弈,其結果是各方利益都受到了損害。以招商引資政策為例,如果地方政府在招商引資中協(xié)調(diào)彼此行為,形成合理的產(chǎn)業(yè)結構,對于雙方都有利,其結果是(5,5);如果一方采取協(xié)作政策,另一方則通過降低稅收和地價的方式競爭,則采取競爭政策的一方結果是7,另一方結果是1;如果雙方都采取競爭政策,則雙方的博弈結果是(2,2)。囚徒困境博弈模型展示了地方政府博弈的結果。③

(三)烏蒙山區(qū)區(qū)域合作缺乏縱向的國家層面的權力和制度性硬約束

烏蒙山區(qū)是典型的跨省界老少邊窮連片區(qū),決定片區(qū)區(qū)域協(xié)作必須從縱向?qū)用娉浞职l(fā)揮國家的干預力量,應在中央政府的引導下籌建具有實際內(nèi)容的區(qū)域共同體,指導構建區(qū)域合作框架和合作協(xié)議,以國家權威指導各地方政府積極協(xié)作,建立符合烏蒙山區(qū)域?qū)嶋H的合作機制、體制和制度乃至法律。但就目前來看,烏蒙山區(qū)域協(xié)作國家層面的規(guī)劃才剛剛開始,各地協(xié)作基本還是一種柔性的軟約束,缺乏制度的剛性和硬性約束,維系力很差,各地方政府在橫向協(xié)調(diào)中目標的共同性和問題的共識性程度較低,即使互補性較強,兼容性也較差,在一些大的原則和觀點上可能出現(xiàn)較大的分歧。這種橫向協(xié)調(diào)往往止步于達成框架,而在具體的貫徹實施方面必然顯得步履維艱,這是民族貧困地區(qū)的惰性和固有的機制、體制和制度慣性使然。

(四)薄弱的生態(tài)環(huán)境制約著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展

烏蒙山片區(qū)處在我國第二和第三級階梯上,平均海拔2000m以上,屬于典型的喀斯特地貌結構,自然地理、地質(zhì)構造復雜,地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境脆弱,地質(zhì)災害類型多,發(fā)生頻度高,危害嚴重。任何過量和不合理的資源開發(fā)活動都會突破地區(qū)生態(tài)環(huán)境的均衡閾值,引發(fā)難以預計的災難,其后果甚至威脅到整個社會的正?;顒雍蛧业纳妗6鵀趺缮降貐^(qū)卻爺存在著“上游開發(fā),下游治理”的問題。位于金沙江下游的云南省昭通市綏江縣大力的利用水資源發(fā)電,大量開采礦產(chǎn)資源,造成金沙江下游污染,破壞了生態(tài)平衡,嚴重影響了下游城市四川省屏山縣。而綏江縣與屏山縣屬于不同省份,在政策上難以達成同步,導致了“上游開發(fā)下游治理”的現(xiàn)象。雖然綏江縣開發(fā)資源帶動了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展,但是卻污染了水資源,破壞了生態(tài)平衡,而地理位置處于下方的屏山縣為了保證屏山縣人民能夠飲用未受污染的水,將投入資金治理。綏江縣一時的經(jīng)濟增長抑制了屏山縣經(jīng)濟長久發(fā)展,破壞整個地區(qū)的生態(tài)平衡,造成“開發(fā)治理”惡性循環(huán),從而制約區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

五、省級結合部協(xié)同發(fā)展成功借鑒與烏蒙山省際邊界地區(qū)建立合作機制構建思路與建議

“湘鄂渝黔省際邊界地區(qū)協(xié)同發(fā)展”。

國家?guī)头稣?。自?986年以來,國家農(nóng)業(yè)部對口幫扶武陵山地區(qū)的湘西、恩施、銅仁、黔江四地(州)。新世紀開始,農(nóng)業(yè)部繼續(xù)對武陵山區(qū)的湘西、恩施兩州進行定向扶貧。20多年來,武陵山地區(qū)的扶貧工作取得重大突破。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值大幅度提升,柑橘、魔芋、肉用山羊等特色產(chǎn)業(yè)從弱到強,成為武陵山區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)。2011年11月15日,從國務院扶貧開發(fā)領導小組在湖南省吉首市召開的武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點啟動會上傳來消息:國務院已批復《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011~2020年)》,明確在武陵山片區(qū)內(nèi)設立武陵山龍山來鳳經(jīng)濟協(xié)作示范區(qū)。龍山、來鳳兩縣的行政轄區(qū),是這個示范區(qū)的全部地盤。統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式不是由某個單一區(qū)域的經(jīng)濟利益所決定,而是由整體經(jīng)濟利益所決定的。因此要把自發(fā)開發(fā)與引導開發(fā)相結合,優(yōu)勢互補與共同發(fā)展相結合,內(nèi)向開發(fā)與外向開發(fā)相結合。湘鄂渝黔省際邊界地區(qū)協(xié)同發(fā)展在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面作出了有意義的探索,他們按照“規(guī)劃引導、基礎設施先行、重大項目跟進”的思路,探索了規(guī)劃、行政、法制、改革四個抓手,區(qū)域之內(nèi)統(tǒng)籌發(fā)展,區(qū)域之外整體運作招商、外貿(mào)等,有力地推動了一體化建設;地方政府占主導地位積極引導。自2004年起,由全國政協(xié)民族和宗教委員會牽頭,渝鄂湘黔四省市政協(xié)聯(lián)動,連續(xù)四年就加快武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的相關專題開展了調(diào)研,促成了一些具體的協(xié)作活動。如2006年的“第三次武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展座談會”在湖南省長沙市召開,就“加強武陵山民族地區(qū)精品旅游線路的協(xié)作與開發(fā)”進行深入研討,并建議國家有關部委局(如國家發(fā)改委、國家民委、交通部、鐵道部、財政部、人事部、農(nóng)業(yè)部、國家旅游局等)建立一個聯(lián)席會議制度,定期召開會議,專題研究如何在政策、產(chǎn)業(yè)、項目、資金、人才等方面支持武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展問題,制定出臺扶持武陵山民族地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展等方面的具體政策措施。而地方政府主導型協(xié)作組織和活動作用的發(fā)揮遠遠超出了經(jīng)濟的范疇。建立的經(jīng)濟協(xié)調(diào)組織如西南地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)會,“滇黔桂地區(qū)五地州經(jīng)濟協(xié)調(diào)會”、“湘鄂川黔武陵山區(qū)縣市政府經(jīng)濟協(xié)調(diào)會”、“云貴川毗鄰9縣經(jīng)濟技術協(xié)作會”、“川滇黔赤水河流域經(jīng)濟協(xié)作區(qū)”等,其他組織如渝鄂湘黔四省市邊區(qū)宣傳思想工作聯(lián)席會、渝鄂湘黔四省市邊區(qū)殯葬工作聯(lián)席會、渝鄂湘黔藥品監(jiān)督協(xié)作會、渝鄂湘黔四?。ㄊ校┻厖^(qū)鹽業(yè)協(xié)作會、武陵區(qū)域友好消防支隊協(xié)作年會、黔渝湘鄂毗鄰縣市區(qū)第流動人口計生管理協(xié)作會、湘鄂渝黔川五?。ㄊ校┻厖^(qū)農(nóng)行聯(lián)席會、等等。經(jīng)過多年的共同努力,協(xié)作各成員方在經(jīng)濟技術聯(lián)合與協(xié)作、交通建設、邊界糾紛調(diào)處、旅游資源開發(fā)以及民族文化交流等方面取得了一定的成效。充分借助國家戰(zhàn)略的機會,加快省際邊界地區(qū)經(jīng)濟建設。抓住武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011~2020年),加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展、提升經(jīng)濟增長率,保障和改善民生、提高群眾幸福感,促進民族團結進步。

區(qū)域政府合作的目的,從根本上說,就是通過行政性力量基于對市場規(guī)范的共識,掃除行政壁壘,促進區(qū)域內(nèi)部要素的流動,實現(xiàn)資源的有效配置,最終形成一個統(tǒng)一的地域經(jīng)濟組織,即區(qū)域經(jīng)濟共同體。這一合作機制與傳統(tǒng)體制下的地區(qū)合作與發(fā)展不同,它必須是建立在分享共同利益的基礎之上的合作行為。在市場經(jīng)濟深入發(fā)展和各地方政府利益獨立化的制度背景之下,區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的合作行為是一種利益驅(qū)動下的戰(zhàn)略選擇,區(qū)域政府合作框架必須是基于各地的共同利益之上,并且使區(qū)域內(nèi)的地方政府意識到只有選擇合作策略才能增進和分享共同的利益。因此,從追求區(qū)域共同利益這一合作原則出發(fā),區(qū)域政府合作機制的建構思路應體現(xiàn)為以下幾點:

(一)搭建政府間合作平臺

省際邊界區(qū)域涉及各省利益、各地利益,是一項系統(tǒng)性強、協(xié)調(diào)難度大的工程,合作的模式一般有兩種,一種模式是中央政府主導型協(xié)調(diào)模式,是由中央政府來建立跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)機構,這一運作具有較高的權威性和執(zhí)行力,較易于發(fā)揮協(xié)調(diào)功能,但此種模式難以擺脫行政命令的特征,在協(xié)調(diào)的過程中強化行政命令的效用,并不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的長遠要求;另一種模式為地方自主型協(xié)調(diào)模式,即由合作各方共同建立跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機構,這一運作模式在實踐中則具有較強的靈活性,針對性亦較為突出,但需要有較好的合作基礎才能順利運行。由于烏蒙山區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展落后,開放程度低,因此在合作初期建議借助烏蒙山區(qū)區(qū)域扶貧開發(fā)和發(fā)展規(guī)劃出臺這一契機,由中央成立一個協(xié)調(diào)管理機構負區(qū)域發(fā)展進行統(tǒng)一管理,以更快速地推進區(qū)域合作,發(fā)展到一定程度后再選擇第二種模式。

(二)切實發(fā)揮地方政府的重要作用

地方政府要致力建立制度化的合作體系,動用行政資源提供公共物品及服務、調(diào)節(jié)外部性,為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境,創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境和服務環(huán)境,建立完善的社會化服務體系。行政高層聯(lián)席會議增加合作的實質(zhì)內(nèi)容,重大戰(zhàn)略、基本任務和產(chǎn)業(yè)政的制訂要重點考慮省際關系的協(xié)調(diào)與對接。打破行政壁壘,降低準入門檻,優(yōu)化行政服務,對外部資金形成強大的吸引力和凝聚力。政府各部門要突破行政界線,在全區(qū)范圍內(nèi)實行無阻力、無障礙的社會化服務,使行政資源為全區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的支持和保障。

(三)合作機制的建立要體現(xiàn)公平、互贏的原則

區(qū)域與全局的利益分配建立起新的比例變動關系。通過鼓勵每一個地區(qū)去努力追求本區(qū)域的經(jīng)濟利益,從而使整體經(jīng)濟利益實現(xiàn)最大化。要能夠充分調(diào)動合作者的積極性;二是處理好成本問題,即要搞好制度設計,實現(xiàn)合作的帕累托最優(yōu);三是解決好和諧問題,三地不僅達到經(jīng)濟利益最大化,更要最終實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。因此,合作的基本原則首先是平等協(xié)商,在此基礎上實現(xiàn)利益共享。

由于區(qū)域城市之間有競爭、有利益沖突,某些行為會給一方獲利、而給另一方造成損失,就有必要建立風險補償機制,在合作過程中有可能實現(xiàn)利益增進,但同時也存在著負面風險這就涉及建立利益補償制度問題,風險補償機制是實現(xiàn)長期合作不可或缺的制度。

(四)實施區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃

實施省際邊界區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃,有利于將邊界區(qū)域各層次的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃相融合,有效地對接跨各省各地區(qū)的總體與專項規(guī)劃。加強區(qū)域總體規(guī)劃工作,尤其是推行省際邊界區(qū)域“主體功能區(qū)劃、產(chǎn)業(yè)布局分工”的要求,針對不同功能區(qū)的特色實行不同的協(xié)調(diào)發(fā)展政策以實現(xiàn)跨省區(qū)域分工的科學性和合理性。

(五)加大財政支持力度,促進烏蒙山區(qū)省際邊界區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

省際邊界區(qū)域的落后性、封閉性與國家和各省級政府長期的投入偏向和政策偏向有關,在省域范圍內(nèi)對國民收入實施再分配具有必要性,要適當加大財政轉移支付力度。首先,明確財政轉移支付的區(qū)域,將國內(nèi)、省內(nèi)長期接受政府投入的發(fā)達地區(qū)定為國民收入流出區(qū),省際邊界落后區(qū)域定為流入?yún)^(qū);其次,確定轉移支付的標準,由中央和省級共同承擔,在符合“帕累托改進”標準的前提下,進行轉移支付;最后,確定財政轉移支付的使用范圍,以實現(xiàn)??顚S?,提高資金使用的效率。

注釋

①保旭,劉云.“學術界發(fā)表《昭通宣言》破題烏蒙山區(qū)未來解貧”,中國新聞網(wǎng),2010年12月17日.

②王友云.《武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)區(qū)域協(xié)作中地方政府協(xié)調(diào)的障礙與破解》[J].重慶大學學報,2011.6.

③李俊杰.《腹地與軟肋——土家苗瑤走廊經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展研究》2011.6.

參考文獻

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[2]王友云.《武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)區(qū)域協(xié)作中地方政府協(xié)調(diào)的障礙與破解》[J].重慶大學學報,2011.6.

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[12]鄭霖,傅緩寧.“烏蒙山區(qū)脫貧致富途徑初探”山地研究,1989.11.

[13]云南省烏蒙山區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011—2020年).

[14]www.baike.baidu.com.

[15]www.iknow.baidu.com.

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