郭彥斌 李卉

【摘 要】 文章從高校財(cái)務(wù)收支特點(diǎn)入手，分析了高校執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付中遇到的實(shí)際問(wèn)題，從提升高校財(cái)務(wù)管理、建設(shè)部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、構(gòu)建國(guó)庫(kù)支付信息化系統(tǒng)等方面，提出提升高校國(guó)庫(kù)集中支付質(zhì)量與效率的策略。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)庫(kù)集中支付； 財(cái)務(wù)管理； 信息化建設(shè)

2002年8月，教育部屬的南開大學(xué)、山東大學(xué)、天津大學(xué)、中國(guó)石油大學(xué)和中國(guó)海洋大學(xué)作為試點(diǎn)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，啟動(dòng)了全國(guó)高校實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。2003年9月，河北省人民政府印發(fā)了《關(guān)于〈河北省省級(jí)財(cái)政資金收付管理制度改革試行辦法〉的通知》（冀政[2003]49號(hào)），開始了河北省國(guó)庫(kù)集中支付工作。2010年底，河北省財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于省級(jí)第八批預(yù)算單位國(guó)庫(kù)集中支付改革相關(guān)問(wèn)題的通知》（冀財(cái)庫(kù)[2010]31號(hào)），規(guī)定自2011年起教育廳所屬高校，除河北工業(yè)大學(xué)（在天津）外全部實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。關(guān)于國(guó)庫(kù)集中支付的現(xiàn)實(shí)意義，論述已有很多，而且在實(shí)踐中也得到了證實(shí)。隨著國(guó)庫(kù)集中支付改革廣度與深度的不斷推進(jìn)，其在實(shí)踐中的一些缺陷開始顯現(xiàn)，尤其是基層預(yù)算單位在操作上遇到的具體問(wèn)題更加凸顯。筆者從事高校財(cái)務(wù)工作，所在高校財(cái)務(wù)執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革已近兩年，在此對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)際操作中遇到的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出解決與改進(jìn)策略，希冀使國(guó)庫(kù)支付改革更臻完善。

一、高校財(cái)務(wù)收支特點(diǎn)

（一）事業(yè)收入占比大，收入在時(shí)間上不均衡

財(cái)政部修訂的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》（征求意見稿2011年1月1日），將高校收入按照組織收入的主體分為財(cái)政補(bǔ)助收入和事業(yè)收入。高校各類財(cái)政補(bǔ)助收入是從財(cái)政部門、政府部門或機(jī)構(gòu)撥入的各類財(cái)政撥款和補(bǔ)助；事業(yè)收入主要由教育事業(yè)收入和科研事業(yè)收入組成。教育事業(yè)收入包括學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、考試考務(wù)費(fèi)、委托培養(yǎng)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等收入；科研事業(yè)收入包括基礎(chǔ)科研課題收入、科研開發(fā)與協(xié)作收入、科技成果轉(zhuǎn)讓收入、科技咨詢收入等。高校一般屬于財(cái)政定額或差額撥款事業(yè)單位，不同于行政和全額撥款的其他事業(yè)單位，高校組織的事業(yè)收入一般占高校收入比重較大，尤其是地方高校，學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)等事業(yè)收入一般占到40%～50%。

對(duì)于財(cái)政補(bǔ)助，無(wú)論是財(cái)政直接支付還是授權(quán)支付，這部分經(jīng)費(fèi)一般采取按月均衡劃撥給高校的方式。對(duì)于高校各類事業(yè)費(fèi)，財(cái)政按照非稅收入管理規(guī)定，采取財(cái)政專戶返還的管理方式。高校按規(guī)定執(zhí)收各類事業(yè)費(fèi)并匯繳財(cái)政專戶，財(cái)政專戶返還教育事業(yè)收入時(shí)，高校按照實(shí)際收到的返還金額確認(rèn)為收入。河北省的做法是，每年將對(duì)高校的全部財(cái)政補(bǔ)助款在前9個(gè)月平均撥付學(xué)校；學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等事業(yè)收入則是學(xué)校每年9月在學(xué)生入學(xué)時(shí)集中組織收入，最理想的狀態(tài)是9月底能夠通過(guò)非稅收入系統(tǒng)向財(cái)政匯繳當(dāng)年事業(yè)收費(fèi)，財(cái)政部門將事業(yè)費(fèi)核撥回高校一般要在10月中下旬。也就是說(shuō)，占高校收入一半的財(cái)政補(bǔ)助收入是在每年1至9月份平均取得，高校收入另一半的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等事業(yè)費(fèi)收入則是在10—12月的不足3個(gè)月內(nèi)取得。高校事業(yè)收入呈現(xiàn)典型的季節(jié)性和時(shí)間上的不平衡性。

（二）高校經(jīng)費(fèi)核算的特殊性

高校財(cái)務(wù)管理與核算的特殊性表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是基建財(cái)務(wù)獨(dú)立建賬核算。根據(jù)我國(guó)基本建設(shè)投資體制和國(guó)家財(cái)政預(yù)算編制的要求，作為高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一部分的基建財(cái)務(wù)與高校事業(yè)財(cái)務(wù)分開核算。高?；ㄘ?cái)務(wù)不執(zhí)行高校會(huì)計(jì)制度，而是執(zhí)行《國(guó)家建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》，并向上級(jí)主管部門和財(cái)政部門報(bào)送部門決算報(bào)表和財(cái)政性資金投資基本建設(shè)項(xiàng)目決算報(bào)表。目前高校會(huì)計(jì)制度中關(guān)于基建業(yè)務(wù)，只設(shè)置了“結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建”科目，用以核算高校實(shí)際發(fā)生的學(xué)校自籌資金安排的基本建設(shè)支出。二是多（分）校區(qū)核算。經(jīng)過(guò)合校并校等教育改革，形成一些高校同城分兩個(gè)或多個(gè)校區(qū)，甚至不同城有多個(gè)校區(qū)辦公教學(xué)的現(xiàn)實(shí)局面，高校財(cái)務(wù)根據(jù)自身的實(shí)際，采取了分校區(qū)設(shè)置會(huì)計(jì)科、報(bào)賬點(diǎn)等措施，由主校區(qū)財(cái)務(wù)向分校區(qū)財(cái)務(wù)撥款，分校區(qū)辦理報(bào)銷業(yè)務(wù)。分校區(qū)一般都有獨(dú)立賬戶，進(jìn)行獨(dú)立的會(huì)計(jì)核算，而且校區(qū)賬戶間可以相互劃款轉(zhuǎn)賬。

二、國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)高校財(cái)務(wù)的影響

財(cái)政部門對(duì)預(yù)算單位采取整齊劃一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，忽視預(yù)算單位實(shí)際特點(diǎn)的做法，給預(yù)算單位財(cái)務(wù)工作增加了諸多困難，不利于國(guó)庫(kù)支付改革的深化。高校財(cái)務(wù)工作的特殊性使高校財(cái)務(wù)在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付中遇到了許多問(wèn)題。

（一）高校預(yù)算調(diào)控能力弱化，“優(yōu)惠空間”壓縮

預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的重要特征。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革前，高校對(duì)預(yù)算資金尤其是學(xué)費(fèi)等事業(yè)費(fèi)收入，可以根據(jù)實(shí)際工作需要進(jìn)行調(diào)整，且這種調(diào)整一般只需要學(xué)校常委會(huì)議定而不用向上級(jí)主管部門報(bào)批。國(guó)庫(kù)集中支付則要求“有預(yù)算才能有支出”，并且“預(yù)算支出渠道不得隨意變更”，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門對(duì)高校每一筆支出的控制。

國(guó)庫(kù)集中支付制度強(qiáng)化了高校預(yù)算作用，推進(jìn)了高校預(yù)算編制的科學(xué)化以及精細(xì)化，同時(shí)也限制了高校因?qū)嶋H需要對(duì)預(yù)算調(diào)整的空間，弱化了高校預(yù)算調(diào)控能力。雖然財(cái)政部規(guī)定預(yù)算單位可以按程序?qū)︻A(yù)算進(jìn)行調(diào)整，但實(shí)際工作中，由于報(bào)批程序繁瑣、時(shí)間周期長(zhǎng)等因素，制約了高校預(yù)算調(diào)控的能動(dòng)性。

此外，由于高校在商業(yè)銀行存款減少（甚至沒有），高?？上蜚y行爭(zhēng)取“優(yōu)惠”的空間被壓縮。例如有些銀行為爭(zhēng)取高?；緫艋虼婵?，采取了高校建設(shè)“一卡通”系統(tǒng)、對(duì)師生辦理銀行卡給予免年費(fèi)等優(yōu)惠措施。銀行存款減少，銀行可追逐的利潤(rùn)空間降低，對(duì)高校的優(yōu)惠度以及合作積極性大打折扣，學(xué)生和學(xué)校能爭(zhēng)取的優(yōu)惠自然減少。

（二）向分校區(qū)財(cái)務(wù)以及基建賬戶劃款受限，會(huì)計(jì)核算難度增加

《中央單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理改革試點(diǎn)資金支付管理辦法》（庫(kù)財(cái)[2002]28號(hào)）規(guī)定“預(yù)算單位的零余額賬戶資金不得違反規(guī)定向本單位其他賬戶和上級(jí)主管單位、所屬下級(jí)單位賬戶劃撥資金”。該規(guī)定嚴(yán)格限制了預(yù)算單位通過(guò)向有關(guān)部門劃款套取存款的同時(shí)，也使高校財(cái)務(wù)向分校區(qū)財(cái)務(wù)、基建財(cái)務(wù)劃款等正常業(yè)務(wù)受到限制，增加了會(huì)計(jì)核算工作的難度。尤其是教育經(jīng)費(fèi)和基建撥款的會(huì)計(jì)核算體系、財(cái)務(wù)管理制度以及報(bào)表等都存在差異，基建資金不能劃轉(zhuǎn)至基建賬戶，而合并在一個(gè)賬戶中管理，付款手續(xù)復(fù)雜，銀行對(duì)賬業(yè)務(wù)量以及難度增加。

（三）資金歸墊受限，影響高校業(yè)務(wù)開展

前面分析高校財(cái)務(wù)收支特點(diǎn)時(shí)，指出高校收入在時(shí)間上是不均衡的，而高校的支出則是相對(duì)均衡的，這樣就出現(xiàn)在收入淡季時(shí)需要用其他資金（科研收入等）墊付開支的情況。此外，高校的項(xiàng)目預(yù)算下達(dá)時(shí)間晚的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致用款額度的下達(dá)也比較遲緩。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際需要，在額度未到達(dá)的情況下，高校往往會(huì)先使用其他資金對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行墊支。

國(guó)庫(kù)集中支付制度在高校實(shí)施之后，零余額賬戶規(guī)定不允許向其他賬戶劃轉(zhuǎn)資金，更不能從零余額賬戶歸還墊資，造成高校的墊資無(wú)法歸還。在河北省，高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付初年，對(duì)于歸墊管理相對(duì)較松，允許對(duì)學(xué)科與科研建設(shè)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)先墊支后歸墊。進(jìn)入第二年，財(cái)政對(duì)歸墊行為嚴(yán)格限制，規(guī)定高校對(duì)歸墊資金采取備案審批。調(diào)劑額度與資金歸墊受限，影響到工作有序開展。

（四）額度撥付不均衡，增加預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)周轉(zhuǎn)難度

高校財(cái)政授權(quán)支付方式下額度下達(dá)不均衡：一般預(yù)算平均9個(gè)月下達(dá)；專項(xiàng)項(xiàng)目資金待“人大”通過(guò)后一般每年6月份下達(dá)；學(xué)費(fèi)等非稅收入9月底之前由預(yù)算單位匯集上繳國(guó)庫(kù)，11月回?fù)?。不均衡的撥付，顯然不能滿足高校事業(yè)發(fā)展的需要。同時(shí)財(cái)政對(duì)下?lián)苜Y金尤其是專項(xiàng)資金要求11月之前下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)支出，11月以后下?lián)苜Y金特殊情況可結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。目前這種管理的后果是，預(yù)算單位為滿足自身客觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需要盡快消化下?lián)茴~度，普遍對(duì)已下?lián)茴~度調(diào)劑使用，造成通過(guò)國(guó)庫(kù)支付反映的信息失真。

（五）單一的支付方式，降低支付效率

國(guó)庫(kù)集中支付改革前，在商業(yè)銀行積極創(chuàng)新支付工具、提高資金支付效率的大背景下，眾多高校都已采取網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬等支付方式，基本實(shí)現(xiàn)了支出的無(wú)現(xiàn)金化。而目前推行的財(cái)政單一賬戶改革，只應(yīng)用單一的支付令結(jié)算，限制了資金網(wǎng)銀支付這一高效便捷的結(jié)算方式，造成支付效率低下，加大并浪費(fèi)人力成本，成為預(yù)算單位資金支付業(yè)務(wù)的“瓶頸”。加之單日或單筆國(guó)庫(kù)提現(xiàn)超過(guò)5萬(wàn)元需要報(bào)財(cái)政審批的規(guī)定，更使實(shí)踐工作多困擾于國(guó)庫(kù)支付下的資金結(jié)算效率低下與繁瑣。國(guó)庫(kù)集中支付單一的支付方式，是現(xiàn)代信息化條件下資金支付手段的倒退，實(shí)際上是改革理念的前瞻性與實(shí)際工作的僵化性矛盾的體現(xiàn)。

三、改進(jìn)策略

高校因自身財(cái)務(wù)特征而使其在執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付中遇到的困難，有些可通過(guò)提升管理水平消除，有些則需要財(cái)政、銀行與高校相互協(xié)調(diào)溝通共同解決。

（一）強(qiáng)化高校預(yù)算管理，推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化

充分認(rèn)識(shí)高校預(yù)算的地位與作用，嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)審批權(quán)限與程序。高校預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)讓相關(guān)部門共同參與，成立預(yù)算管理組織；區(qū)分基本支出和項(xiàng)目支出，細(xì)化支出項(xiàng)目，采用零基預(yù)算為主、滾動(dòng)預(yù)算為輔的科學(xué)預(yù)算編制法；改變上報(bào)省預(yù)算與學(xué)校預(yù)算兩張皮的傳統(tǒng)預(yù)算管理做法與觀念，實(shí)現(xiàn)上報(bào)省預(yù)算與學(xué)校預(yù)算的有效對(duì)接。

（二）解決分校區(qū)劃款和資金歸墊問(wèn)題

對(duì)于分校區(qū)劃款，財(cái)政應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)異地校區(qū)設(shè)置零余額賬戶，按預(yù)算劃撥額度；對(duì)同城分校區(qū)，采取備案分校區(qū)賬戶，允許向已備案賬戶劃款。對(duì)于向基建賬戶劃款，采取備案基建賬戶，允許按照基建預(yù)算向已備案基建賬戶劃款。

由于高校收入的季節(jié)性和資金劃撥的周期性，在短時(shí)間內(nèi)資金歸墊還將存在。財(cái)政可以采取按照高校事業(yè)費(fèi)預(yù)算的一定比例，向高校預(yù)撥經(jīng)費(fèi)，年終據(jù)實(shí)結(jié)算；也可根據(jù)高校備案歸墊項(xiàng)目與歸墊額度，允許在備案的項(xiàng)目和額度內(nèi)進(jìn)行歸墊。

（三）打通國(guó)庫(kù)與商業(yè)銀行“壁壘”，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付網(wǎng)上銀行結(jié)算

出于資金安全等因素考慮，目前網(wǎng)上銀行不支持國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)算業(yè)務(wù)。國(guó)庫(kù)集中支付背景下，運(yùn)用先進(jìn)的財(cái)政收付信息系統(tǒng)，改進(jìn)國(guó)庫(kù)服務(wù)手段，進(jìn)而提高國(guó)庫(kù)支付效率工作。財(cái)政部門、經(jīng)辦銀行和高校應(yīng)當(dāng)共同構(gòu)建“財(cái)政—金融機(jī)構(gòu)—預(yù)算單位”三位一體的財(cái)政資金支付結(jié)算模式，實(shí)現(xiàn)財(cái)政額度網(wǎng)銀結(jié)算，解決現(xiàn)行國(guó)庫(kù)支付的“瓶頸”。如蘇州大學(xué)會(huì)同財(cái)政和商業(yè)銀行開發(fā)了“網(wǎng)上銀行國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)”；貴州省在行政單位推行網(wǎng)上銀行國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)算業(yè)務(wù)，這些有益的實(shí)踐已成為可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

此外，財(cái)政積極推進(jìn)“公務(wù)卡”結(jié)算也是提高額度支付效率的有效方式。一方面各高?？梢苑植襟E推進(jìn)公務(wù)卡結(jié)算；另一方面財(cái)政應(yīng)積極擴(kuò)大公務(wù)卡消費(fèi)目錄以及公務(wù)卡透支額度。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 寇鐵軍，孫曉鋒.中國(guó)財(cái)政若干熱點(diǎn)問(wèn)題研究[M].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008.

[2] 寇鐵軍，孫曉峰.建立國(guó)庫(kù)集中支付制度的基本分析[J].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2002.

[3] 中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)局.國(guó)庫(kù)改革與發(fā)展[M].中國(guó)金融出版社，2007.

[4] 中國(guó)人民銀行臺(tái)州市中心支行課題組.財(cái)政存繳款業(yè)務(wù)的歷史與現(xiàn)狀[J].金融會(huì)計(jì)，2007（2）.

[5] 朱蘇榮.巴西、加拿大國(guó)庫(kù)體制剖析及對(duì)我國(guó)國(guó)庫(kù)改革的啟示[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2005（9）.

[6] 范帆.關(guān)于對(duì)我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的若干思考[D].廈門大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

[7] 代玉玲.通化市財(cái)政局國(guó)庫(kù)集中支付管理信息系統(tǒng)改進(jìn)研究[D].吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.