李西平　林建東　孫錄見

摘要： 目前，以政府為中心、以經濟性監(jiān)管和以強制為主的卷煙市場監(jiān)管模式存在一定弊端，制約著監(jiān)管效力和效能的發(fā)揮。建立和完善以行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結合的卷煙市場監(jiān)管體系，實施政府主導、社會廣泛參與的市場監(jiān)管模式，應是完善我國卷煙市場監(jiān)管體系的方向。

關鍵詞： 卷煙市場監(jiān)管； 監(jiān)管體系； 監(jiān)管模式

中圖分類號： F203.9文獻標識碼：A文章編號： 1673-9973（2012）04-0044-03

黨的十六屆四中全會將“監(jiān)管市場”作為我國建立社會主義市場經濟體制背景下政府的一項重要職能，意味著政府要從以往對經濟活動的深度介入中抽身退出，轉向為市場經濟良好運行提供各類條件。煙草作為一個特殊行業(yè)，鑒于其獨特性，政府對其監(jiān)管具有明顯的行政壟斷色彩，而行政壟斷又會帶來監(jiān)管效力、效能的不足。筆者結合我國目前卷煙市場的監(jiān)管現狀，探討卷煙市場監(jiān)管體系如何創(chuàng)新與完善。

一、卷煙市場監(jiān)管的理論依據及其目標

監(jiān)管（regulation），又稱管制，是指具有法律地位的、相對獨立的管制者（機構），依照一定的法規(guī)對被管制者（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。[1] 對被管制者進行監(jiān)管，有不同的理論基礎，主要有市場失靈理論、帕累托原則、公共利益理論、規(guī)制俘獲理論、公共政策理論和公共選擇理論等，其中市場失靈理論影響較大。該理論認為，對于古典經濟學家所強調的構建完全競爭的自由市場和通過市場上自由、自愿的供需關系，使資源達到最佳配置，從而達到“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)的假定，在現實世界中不可能達到。由于市場交易中并不能做到買賣雙方都是價格的接受者，買賣雙方并不一定具有完全的信息，以及各種資源并不能夠自由地在不同企業(yè)、行業(yè)和地區(qū)間轉移，因此，市場無法達到完全競爭的自由狀態(tài)，也不可能使供需達到平衡與產生最合理的價格，因而市場失靈不可避免。由于市場失靈的存在既損害了效率，又破壞了公平，因此，需要由代表公共利益的政府通過強制性的政策、法規(guī)手段以及提供充足高效的公共產品和服務來改善彌補市場失靈，確保自由市場的正常運行。換言之，市場失靈是政府介入社會經濟活動的基本理由，也由此延伸出政府的經濟職能，市場監(jiān)管是政府經濟職能中一種非常重要的職能。

在我國，市場監(jiān)管特指政府有關職能部門對市場運行的監(jiān)督管理，也就是對市場主體及其所從事的市場活動或行為及市場經濟關系進行的監(jiān)督和管理。[2]其目的主要是為了維護社會公共利益、市場秩序和其他主體的合法權益，以保證市場機制的正常運行。其基本的價值追求是市場秩序，包括市場公平、市場正義、市場效益和市場安全等。

煙草及其制品作為一種特殊的消費品，具有對人身健康一定的危害性（包括吸煙者和被動吸煙者）；作為一種嗜好品，具有短期內難以戒除性和不可替代性；用途單一，制作簡單而容易被制造性；由于國家對其實行高稅收政策而具有暴利性等特點?；诖?，世界上多數國家均對煙草實行專賣制度，即由國家壟斷經營。具體講，就是由國家對煙草及其制品的生產、銷售和進出口實行集中統(tǒng)一管理，控制煙草的生產和流通，并寓禁于征，課以重稅。從根本上講，煙草專賣制度是市場規(guī)律要求反壟斷與國家政策促進壟斷之間博弈的產物。

實行國家煙草專賣制度，對煙草實行高稅收政策，保證國家財政收入，是我國現階段實行國家煙草專賣制度的重要目的。但問題是，煙草專賣涉及到國家、消費者和公眾等多方面的利益。因此，在現行的專賣體制下，如何從國家利益、社會公共利益和消費者利益的角度出發(fā)，創(chuàng)新和完善現有的專賣制度，發(fā)揮好政府監(jiān)管卷煙市場的作用，是在實踐中需要不斷探索的問題。

二、我國卷煙市場監(jiān)管體系的現狀

目前，對煙草行業(yè)的管理包括宏觀調控和市場監(jiān)管兩個方面。宏觀調控主要通過相關的經濟政策、措施、計劃、價格、稅收等方式進行。市場監(jiān)管則主要通過對參與市場交易活動的市場主體資格的確認和許可，以及對市場主體的交易行為的監(jiān)督與管理兩方面進行。

改革開放以來，國家對煙草的監(jiān)管推進明顯。1991頒布的《中華人民共和國煙草專賣法》和2007年頒布的《煙草專賣法實施條例》，都對煙草及其制品的監(jiān)管提出了明確要求。在長期的監(jiān)管實踐中，形成了以政府宏觀調控為基礎，以煙草專賣行政主管部門為主，工商、公安、物價等部門配合，以經濟性監(jiān)管為主，以行政執(zhí)法為中心的市場監(jiān)管模式，初步建立了與社會主義市場經濟相適應、基本符合煙草專賣體制、較為完整的卷煙市場監(jiān)管體系。

這種市場監(jiān)管體系，實行“統(tǒng)一領導，垂直管理，專賣專營”。在管理機構設置上，按照行政區(qū)域和管轄權限建立了中央、省、市、縣四級煙草專賣機構和煙草經營企業(yè)，下級專賣機構受上級專賣機構的領導。此種層級節(jié)制有利于指揮統(tǒng)一和嚴密控制。從管理職能看，中央、省級煙草行政主管部門履行領導決策職能；市級煙草專賣行政主管部門主要履行管理職能；區(qū)（縣）級煙草專賣行政主管部門履行執(zhí)行職能。但是，具體到煙草專賣專營管理機構的設置，中央、省、市則是一套人馬，兩個機構。也就是說，煙草行政主管部門和煙草公司實際上是一個機構在扮演兩種角色。而在縣一級，煙草專賣行政主管部門和煙草公司的設置則是分立的。顯然，這種煙草行政主管部門與經營企業(yè)合二為一的管理體制帶有極強的壟斷性，實質上是一種行政壟斷。[3]在具體的市場監(jiān)管中，主要通過煙草專賣行政許可、行政處罰、行政強制等方式，對卷煙市場的進入、數量、價格、質量等方面進行監(jiān)管。在國家專賣體制下，這種以行政執(zhí)法為主的監(jiān)管模式，能夠較好地對卷煙市場中出現的擾亂市場秩序的行為進行有效查處，較好地保障了國家利益和消費者利益。

從學理上看，這種執(zhí)法模式明顯帶有“效率主義”的色彩，未能超越傳統(tǒng)公共行政以政治——行政兩分為前提、以效率為中心、以官僚制為重點的公共行政模式，也即“威爾遜范式”。該模式雖然在效率方面有一定的可取之處，但官僚制等級結構的效率合理性論斷卻失之偏頗，[4] 而且這種以政府為中心、以強制為主的行政模式在公共產品的供給中存在著低效與公共目標錯位和目標置換的風險。具體到我國卷煙市場監(jiān)管實踐，多年來各級監(jiān)管部門雖在持續(xù)不斷地探索創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，也取得了明顯成效，但是基于該執(zhí)法模式自身的缺陷，導致卷煙市場的監(jiān)管暴露出諸多問題。如：市場監(jiān)管的理念滯后于現代公共管理發(fā)展的基本取向；市場監(jiān)管主體比較單一，與當代多元治理的民主行政范式不合拍；監(jiān)管制度的依據和設計還有待進一步完善；監(jiān)管措施上重經濟性監(jiān)管而忽視社會性監(jiān)管等等。這些不足不僅制約和影響著卷煙市場監(jiān)管執(zhí)法的效能和水平，也影響著市場作用的發(fā)揮。因此，在堅持國家專賣的基礎上，需要對卷煙市場的監(jiān)管體系予以完善。

三、建立和完善卷煙市場監(jiān)管體系的路徑

在我國建立社會主義市場經濟體制與實施煙草國家專賣制度的前提下，建立和完善卷煙市場監(jiān)管體系的基本思路是：以現代公共事務的多元治理為理念，以完善市場體系、規(guī)范市場秩序為目的，建立和完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結合的市場監(jiān)管體系，從政府單中心的監(jiān)管模式轉向政府主導、社會廣泛參與的市場監(jiān)管模式，具體包括以下幾方面的內容：

（一）以政府為主導的多元化監(jiān)管主體

在卷煙市場監(jiān)管中，基于政府能力的有限和監(jiān)管手段的單一而導致卷煙市場監(jiān)管的低效，政府主導、社會廣泛參與的多主體監(jiān)管模式能夠有效彌補這一缺陷。所謂政府主導，就是以政府宏觀調控為基礎，形成以煙草專賣行政主管部門為主，工商、公安、物價、質監(jiān)、海關等職能部門、直屬機構各司其職，相互配合的政府監(jiān)管模式，充分發(fā)揮政府在卷煙市場監(jiān)管中的規(guī)范、監(jiān)督和執(zhí)法主導作用。社會廣泛參與，即在卷煙市場監(jiān)管中，煙草行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、社會輿論、包括消費者及社會公眾等多元主體廣泛參與到卷煙市場監(jiān)管中，充分發(fā)揮行業(yè)組織、企業(yè)的自律，新聞媒體的監(jiān)督和影響力，以及社會公眾的監(jiān)督作用，在多元主體互相補充又互相監(jiān)督中提升卷煙市場監(jiān)管的整體效能和監(jiān)管效果，以推動和促進市場的發(fā)育成熟和市場體系的逐步完善。

（二）多元化監(jiān)管的法制保障

市場經濟是法制經濟，市場監(jiān)管必須依法進行。目前，在卷煙市場的監(jiān)管中，政府市場監(jiān)管的法律體系相對較為健全，主要有《煙草專賣法》、《煙草專賣法實施條例》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》等法律、法規(guī)以及部分規(guī)章，這些法律制度為政府監(jiān)管卷煙市場提供了制度保障。但是對于行業(yè)組織、企業(yè)、輿論、公眾等多元主體參與市場監(jiān)管還缺乏制度依據和保障。因此，加快制定行業(yè)協(xié)會等中介組織的有關法律法規(guī)和輿論監(jiān)督、公眾參與的制度規(guī)定是當務之急，以此來保證多元主體參與市場監(jiān)管的嚴肅性和有效性。[5]

（三）經濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管相結合的監(jiān)管手段

目前，我國對卷煙市場監(jiān)管主要運用經濟性監(jiān)管手段，社會性監(jiān)管手段較少甚至缺失。所謂經濟性監(jiān)管，通常是指政府通過價格、產量、進入與退出等方面而對企業(yè)自由決策所實施的各種強制性制約。[6]社會性監(jiān)管則是指以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護、防止災害為目的，對產品和服務的質量以及伴隨著提供它們而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的管制。[7]煙草作為一種對人體有害，且具有較大負外部性的嗜好品，強化其社會性監(jiān)管包含著關愛生命，以人為本的理念。我國的《煙草專賣法》雖然從保護消費者和社會公眾的利益角度對煙草制品的質量作出了原則性規(guī)定，但因欠缺具體的、操作性強的執(zhí)行措施，從而對消費者和社會公眾權益的保護難以落實到位。因此，對于卷煙市場監(jiān)管應在保證經濟性監(jiān)管的基礎上，具體和細化社會性監(jiān)管的規(guī)定，加大社會性監(jiān)管的力度和范圍，以充分維護消費者和社會公眾的身體健康權益。

（四）保障市場監(jiān)管有效的執(zhí)行力

卷煙市場監(jiān)管的目的，是通過營造良好的市場秩序，以滿足和維護公眾、消費者的權益以及國家利益。而市場秩序的形成，是政府干預市場的公權和市場主體擁有的經濟私權相協(xié)調、整合后的公私交融的秩序，[8]因此，提升市場監(jiān)管的執(zhí)行力，不僅要有公權力的合理行使，還要有為私權保護提供的服務。因此，這就首先需要將服務理念作為卷煙市場監(jiān)管活動的一個重要價值導向和行為標準。[9]其次，創(chuàng)新執(zhí)法方式。卷煙市場的監(jiān)管是以國家的強制力來維護其權威性，但現代行政管理在管理方式上的變化，是將剛性的強制與柔性管理相結合，如在傳統(tǒng)的以強制性監(jiān)管為主的執(zhí)法中更多的引入激勵和協(xié)商，以使管理對象能夠更好的、更主動地參與到管制活動中來，從而提高管制的效率。[10]最后，市場監(jiān)管效率、水平的高低，還與執(zhí)法隊伍的素質緊密聯系。目前我國煙草執(zhí)法隊伍的整體素質還普遍較低，尤其是基層專賣執(zhí)法隊伍人員素質良莠不齊。因此，需要系統(tǒng)地制定煙草隊伍建設中長期規(guī)劃，建立有效的激勵機制和約束機制，以進一步提高煙草專賣執(zhí)法隊伍的整體素質和水平。

應當看到，我國卷煙市場監(jiān)管體系的完善是一個逐步推進的過程，需要監(jiān)管理念轉變，監(jiān)管體制、方式手段的創(chuàng)新，相關法律法規(guī)的完善，同時也離不開良好的社會環(huán)境，包括市場體系及其發(fā)育程度，社會組織的發(fā)育和成熟，公眾參與意識和能力的提升等等。但只要我們找準目標，通過深化改革創(chuàng)設和營造卷煙市場監(jiān)管的各種內外部條件，我國卷煙市場的監(jiān)管效力和效能肯定能得以較大提升。

（課題組其他成員：張妍、胡筠）

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[責任編輯、校對：任山慶]