陳會(huì)廣 呂悅 姚聿 陳昊

主動(dòng)參與和自主治理是金壇市直里村農(nóng)民自發(fā)保護(hù)耕地行為的生命力所在，也將是未來發(fā)展的不竭動(dòng)力。

參與，是表達(dá)自己意志、維護(hù)自身權(quán)益的機(jī)會(huì)；自主治理是與國家、市場并存，體現(xiàn)公民話語權(quán)的一種治理形式。參與會(huì)引起對(duì)組織化渠道的需求，自主治理及組織創(chuàng)新也會(huì)增進(jìn)參與的機(jī)會(huì)。江蘇省金壇市在全國率先成立農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)，以社會(huì)管理創(chuàng)新的方式化解矛盾，就是參與和自主治理的典型案例。

為總結(jié)金壇市耕地保護(hù)協(xié)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)課題組于2011年12月21日到全國首個(gè)農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)誕生地——直里村進(jìn)行調(diào)查，了解農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)的組織及運(yùn)作情況。在調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，思考了農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)的產(chǎn)生背景、存在價(jià)值，為金壇市農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)今后的發(fā)展完善提供政策建議，進(jìn)而為全國土地資源管理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

為什么出現(xiàn)在金壇？

隨著城市化進(jìn)程的加深，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾日益突出，嚴(yán)重影響著農(nóng)民作為耕地保護(hù)“第一道防線”的積極性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這種矛盾尤為突出。金壇市是全國綜合實(shí)力百強(qiáng)縣（市）之一，但建設(shè)用地需求的不斷加大使土地權(quán)益矛盾日益尖銳。2008年以前，金壇市國土資源信訪90%以上發(fā)生在農(nóng)村。

直里村位于金壇市直溪鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)，是工業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)村，土地矛盾更是頻發(fā)。一是從資源稟賦上耕地保護(hù)與工業(yè)建設(shè)矛盾突出。該村人均耕地1.13畝，低于金壇市人均1.23畝的平均水平，土地后備資源缺乏，人地矛盾突出。二是由于每年都有不少項(xiàng)目落地，征地矛盾突出，土地糾紛頻繁發(fā)生。為緩解土地矛盾，金壇市在創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制方面做了努力，但是，在傳統(tǒng)體制內(nèi)“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的做法效果有限。農(nóng)民處于耕地保護(hù)的第一線，比別人更能找準(zhǔn)癥結(jié)所在，更能體驗(yàn)?zāi)男┺k法管用，在這方面農(nóng)民的創(chuàng)造力是無窮的。

為緩解人地矛盾和征地摩擦，直里村村委主動(dòng)與上級(jí)政府和國土部門溝通，在村里舉辦包括村干部、黨員、教師及有威信的群眾在內(nèi)的公開座談會(huì)，提議成立一個(gè)自治組織，充分發(fā)揮農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，賦予農(nóng)民保護(hù)耕地、監(jiān)督土地利用的權(quán)力。在直溪鎮(zhèn)黨委、政府的支持下，金壇市國土資源局批準(zhǔn)了直里村建立農(nóng)民保護(hù)耕地的自治組織的提議。2009年6月2日，全國首個(gè)農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)正式在直里村掛牌成立。

這是全國首個(gè)以民間形式出現(xiàn)的耕地保護(hù)協(xié)會(huì)，從源頭上建立起保護(hù)耕地共同責(zé)任機(jī)制的“橋頭堡”。這一對(duì)農(nóng)民自己保護(hù)耕地新機(jī)制的探索，在社會(huì)各界產(chǎn)生了極大反響。至今，金壇市農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)已覆蓋了全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)使農(nóng)民回歸到“耕地保護(hù)第一責(zé)任人”的位置，這一創(chuàng)新之舉將耕地保護(hù)工作更加向前推進(jìn)，構(gòu)筑起了堅(jiān)強(qiáng)的耕地保護(hù)壁壘。

凸顯三重價(jià)值

直里村農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)的誕生說明，傳統(tǒng)土地管理以政府為主導(dǎo)的模式，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人地矛盾日益突出，越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要。在政府、農(nóng)民與土地關(guān)系日趨緊張的情況下，農(nóng)民在維權(quán)斗爭中公民意識(shí)不斷成長，政府社會(huì)管理不斷創(chuàng)新。正是在此背景下，農(nóng)民自發(fā)保護(hù)耕地的訴求與政府創(chuàng)新社會(huì)管理的自覺追求相融合，催生了農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)。

自成立以來，農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)在緩解土地矛盾、調(diào)解糾紛、控制違法用地、提升農(nóng)民福利、增加農(nóng)民收入、保護(hù)環(huán)境等方面取得了顯著成效。從長遠(yuǎn)看，農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)具有十分重要的意義和價(jià)值。

一重價(jià)值：化解土地糾紛，拓寬意見表達(dá)渠道。成立至今，農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)在調(diào)解土地矛盾、制止違法用地上取得了顯著成效，已達(dá)成“大事不出城，小事不出組”的無信訪目標(biāo)。全市農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)成績也斐然，化解信訪矛盾上百件。同時(shí)，協(xié)會(huì)致力于事前發(fā)現(xiàn)并及時(shí)糾正違法建設(shè)，有效地控制了違法用地行為。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)已監(jiān)督土地整理2萬余畝，制止違法用地面積約112畝。

同時(shí)，協(xié)會(huì)為農(nóng)民提供了一個(gè)參與和談判的平臺(tái)，為表達(dá)意見提供了平臺(tái)。如當(dāng)?shù)卣M(jìn)一家家禽中轉(zhuǎn)站，但協(xié)會(huì)在征求農(nóng)民意見基礎(chǔ)上最終以企業(yè)將會(huì)產(chǎn)生較大污染而沒有同意。例如，2010年常州彩業(yè)集團(tuán)欲征土地35畝，在協(xié)會(huì)主導(dǎo)下直里村內(nèi)僅開會(huì)三次便協(xié)調(diào)成功，且征地當(dāng)月將補(bǔ)償與勞動(dòng)保障等資金足額下發(fā)。實(shí)踐證明，直里村農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)拓寬了意見表達(dá)渠道，緩解了征地矛盾。

二重價(jià)值：提高農(nóng)民地位，保障權(quán)利維護(hù)途徑。傳統(tǒng)的土地管理本著“為民做主”的思想、以政府為主導(dǎo)，由政府和國土部門控制執(zhí)行，作為“耕地保護(hù)第一責(zé)任人”的農(nóng)民被排除在管理體制之外，農(nóng)民在征地和耕地保護(hù)中處于被動(dòng)地位。

農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)使農(nóng)民通過組織參與到土地管理的日常工作中，賦予知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與耕地保護(hù)的積極性，增強(qiáng)了農(nóng)民保護(hù)耕地的責(zé)任意識(shí)；賦予農(nóng)民談判、協(xié)商的權(quán)利，增加了農(nóng)民在征地中的談判砝碼。農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)打破了民意“被代表”的局面，真正做到了農(nóng)地農(nóng)民管，農(nóng)民說了算，實(shí)現(xiàn)了從“為民做主”到“讓民做主”的轉(zhuǎn)變，改善了農(nóng)民在土地管理中的被動(dòng)地位。同時(shí)，農(nóng)民有了新的意見表達(dá)平臺(tái)之后，不再僅僅依靠信訪渠道，而可以依靠組織和群團(tuán)的力量增加維權(quán)砝碼，實(shí)現(xiàn)了維權(quán)的多元途徑。

三重價(jià)值：改善治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新集體行動(dòng)組織。農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)是在我國“強(qiáng)政府弱社會(huì)”格局下的一種創(chuàng)新。農(nóng)民參與，在耕地保護(hù)上將個(gè)人行動(dòng)經(jīng)由組織化上升為集體行動(dòng)，改變了農(nóng)民過去“單打獨(dú)斗”的局面，更重要的是改變了傳統(tǒng)的土地治理結(jié)構(gòu)。協(xié)會(huì)的產(chǎn)生使政府重新定位，從“控制者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變；協(xié)會(huì)將農(nóng)民納入到耕地保護(hù)管理體系，使土地管理一改原來單一主體的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)，農(nóng)民自治組織共同參與的多元主體模式；同時(shí)，使得土地管理手段由單一的行政干預(yù)向多種手段相結(jié)合轉(zhuǎn)變，土地矛盾化解機(jī)制從強(qiáng)力壓制向溝通協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。

農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)這一農(nóng)民自治組織與政府和國土部門協(xié)調(diào)合作，優(yōu)化了土地資源管理方式，使得土地糾紛、違法行為在協(xié)會(huì)的監(jiān)督協(xié)調(diào)下得到合理解決，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障了農(nóng)民利益。同時(shí)，協(xié)會(huì)對(duì)政府公權(quán)力的“回饋型壓力”，促使土地管理體系更加完善，管理工作更加透明有效，加速了土地管理方式轉(zhuǎn)變。

金壇經(jīng)驗(yàn)亟待提升

總結(jié)金壇的經(jīng)驗(yàn)得出一個(gè)基本結(jié)論：有效地保護(hù)耕地，離不開農(nóng)民的參與和自主治理。只有充分激發(fā)農(nóng)民的積極性，才能守好耕地保護(hù)的“第一關(guān)口”。

但是，政府在占用耕地與保護(hù)耕地上既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的格局，會(huì)影響到農(nóng)民作為耕地保護(hù)第一道防線的積極性；也會(huì)因政府一身二任的路徑依賴，而影響到協(xié)會(huì)作為非政府組織的獨(dú)立空間。

因此，在金壇市農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)今后的發(fā)展中，既要合理定位與政府的關(guān)系，擴(kuò)大農(nóng)民參與治理的獨(dú)立空間，又要加強(qiáng)自身建設(shè)，增強(qiáng)自主治理的能力。

合理定位協(xié)會(huì)組織與政府。農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)不是名義上的組織，而是有許多實(shí)質(zhì)性的事情要做。如何合理定位協(xié)會(huì)組織，正確處理協(xié)會(huì)和政府之間的關(guān)系對(duì)發(fā)揮協(xié)會(huì)的作用至關(guān)重要。

在實(shí)踐中，應(yīng)將協(xié)會(huì)定位為非政府組織，而非以協(xié)會(huì)的名義幫政府做事的政府的“分身”，如果這樣，協(xié)會(huì)就偏離了其初衷。當(dāng)然，協(xié)會(huì)與政府不能完全分離，協(xié)會(huì)的自主治理應(yīng)與政府管理相結(jié)合，政府給予協(xié)會(huì)必要的幫助和指導(dǎo)，為協(xié)會(huì)發(fā)展創(chuàng)造適宜的環(huán)境，協(xié)會(huì)向政府提供真實(shí)的信息，幫助政府消除信息盲區(qū)等。

同時(shí)，政府不應(yīng)或應(yīng)盡量少地介入?yún)f(xié)會(huì)具體事務(wù)，使協(xié)會(huì)和政府之間的平等和寬容取代傳統(tǒng)管理組織嚴(yán)格的排他性，用組織自身的自律取代傳統(tǒng)管理中的紀(jì)律；在協(xié)會(huì)和政府之間建立多途徑的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)耕地資源狀況和使用者行為及協(xié)會(huì)內(nèi)部成員行為、政府行為等進(jìn)行監(jiān)督。政府應(yīng)合理定位為“服務(wù)者”，為協(xié)會(huì)的規(guī)范合理發(fā)展保駕護(hù)航。與此同時(shí)，協(xié)會(huì)自身應(yīng)不斷完善資金籌集方式與渠道，為獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)。

加強(qiáng)完善協(xié)會(huì)自身建設(shè)。調(diào)研時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，協(xié)會(huì)在自身建設(shè)方面有所欠缺，協(xié)會(huì)章程有待完善，會(huì)員素質(zhì)水平較低，缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制等，因此，今后協(xié)會(huì)有必要在自身建設(shè)方面加以改進(jìn)。

一是完善章程，提高會(huì)員素質(zhì)水平。章程是協(xié)會(huì)或組織正常順利運(yùn)作的指導(dǎo)文件，因此完善的章程非常重要。從直里村農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)章程來看，在會(huì)員的加入退出、理事的選拔、獎(jiǎng)懲措施等方面都缺乏詳盡的規(guī)定，缺少具體的標(biāo)準(zhǔn)和程序。會(huì)員素質(zhì)水平影響著協(xié)會(huì)能否良好運(yùn)行及運(yùn)行效率。目前直里村的會(huì)員中村委會(huì)成員、黨員占較大比例，但是受教育水平都較低，難以保證其對(duì)政策的理解和把握程度符合要求。在今后發(fā)展中應(yīng)注意根據(jù)組織發(fā)展的實(shí)際情況完善章程和其他相關(guān)規(guī)定，設(shè)置合理的人員選拔標(biāo)準(zhǔn)，吸納高素質(zhì)的成員，堅(jiān)持培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高成員素質(zhì)水平和處理問題的能力。

二是有效激勵(lì)與約束會(huì)員，保證協(xié)會(huì)健康發(fā)展。對(duì)會(huì)員的有效激勵(lì)和約束能夠促使其為達(dá)成組織目標(biāo)而努力，這是優(yōu)化組織效率的重要環(huán)節(jié)。協(xié)會(huì)章程中沒有明確的激勵(lì)或約束性條款，協(xié)會(huì)會(huì)員都是義務(wù)性質(zhì)的，對(duì)會(huì)員缺乏適當(dāng)?shù)募?lì)。今后，協(xié)會(huì)可根據(jù)組織成員不同特點(diǎn)在物質(zhì)或精神上給與一定的激勵(lì)，充分發(fā)揮監(jiān)督、約束與激勵(lì)的作用。

（作者單位系南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心）