郭江華 彭海紅 王海波

摘要：選擇合適的住房保障模式是制度得以成功實(shí)施的關(guān)鍵。我國(guó)目前基本形成了以廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次保障性住房供應(yīng)體系，雖然有一定的合理性，但也存在許多弊端，如制度內(nèi)部分割形成“夾心層”、保障水平與收入水平倒置、加大地方政府管理難度等。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)的分析結(jié)果顯示公共租賃房成為我國(guó)保障性住房供應(yīng)體系的核心是一種理性選擇。

關(guān)鍵詞：住房保障制度；公共租賃房；住房管理機(jī)構(gòu)；住房金融

中圖分類號(hào)：F293．3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2012）06-0022-04

為解決中低收入家庭住房困難，我國(guó)推出了廉租住房、安居房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃房等多種保障性住房，雖然取得了一定的成效，但總體而言效果不佳。究其原因固然種種，但保障模式不合理是一個(gè)重要原因。本文從國(guó)際住房保障模式演變?nèi)胧?，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)，探討適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的住房保障模式。

一、國(guó)際住房保障模式演變及其啟示

（一）國(guó)際住房保障模式演變

1． 公共住房。這種住房保障模式起初由政府以直接介入住房市場(chǎng)的方式建造大量的公共住房，然后以低租金的方式供應(yīng)給低收入家庭，從而達(dá)到解決其住房問(wèn)題的目的。這種方式的理論依據(jù)在于政府可以憑借強(qiáng)制力集中各種資源，起到短期內(nèi)迅速增加住房供給總量的作用。二戰(zhàn)之后，歐洲各國(guó)出現(xiàn)了普遍性的“房荒”問(wèn)題，為了迅速增加住房的供給，歐洲大多數(shù)國(guó)家如英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、瑞典、荷蘭等均采取了該種模式，成效十分明顯。

然而，由政府直接建造公共住房也出現(xiàn)了許多問(wèn)題：一是政府承受較大的財(cái)政壓力；二是對(duì)商品房造成一定的沖擊；三是導(dǎo)致尋租、腐敗等不良后果的發(fā)生。為此，西方發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家后來(lái)也比較注重發(fā)揮非營(yíng)利組織的作用，借助非營(yíng)利組織的力量間接為低收入家庭建造低租金或低價(jià)格的住房。如瑞典政府通過(guò)給予住房合作社稅收、信貸、土地等多方面優(yōu)惠，建造了占戰(zhàn)后國(guó)內(nèi)總建房量2/3的住房，使瑞典成為世界上解決住房問(wèn)題最成功的國(guó)家之一。[1]

2. 住房生產(chǎn)者補(bǔ)貼。不管政府是直接還是間接提供住房，均屬于數(shù)量調(diào)節(jié)而非價(jià)格調(diào)節(jié)方式。這種方式不僅具有濃厚的管制色彩，而且容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率損失，另外，政府為了提供公共住房必須大量征用土地，巨額款項(xiàng)也給財(cái)政造成很大的壓力。因此，有些國(guó)家在“房慌”問(wèn)題得到基本解決后，住房保障模式開始轉(zhuǎn)向?qū)Ψ康禺a(chǎn)營(yíng)利企業(yè)的補(bǔ)貼，即住房生產(chǎn)者補(bǔ)貼，我國(guó)俗稱“補(bǔ)磚頭”。具體做法是對(duì)房地產(chǎn)營(yíng)利企業(yè)給予信貸、稅收等方面的優(yōu)惠和支持，以建造符合大眾需求的住房。這種做法曾經(jīng)在二戰(zhàn)后的西德較為盛行，對(duì)緩解當(dāng)時(shí)西德的住房壓力起了重要作用。[2]

3. 住房消費(fèi)者補(bǔ)貼。對(duì)地產(chǎn)營(yíng)利企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的實(shí)踐中也出現(xiàn)了一個(gè)普遍性的問(wèn)題，即政府補(bǔ)貼往往在各個(gè)環(huán)節(jié)流失，而政府為了堵住漏洞，又不得不花費(fèi)巨額監(jiān)督成本。因此，20世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)國(guó)家房地產(chǎn)市場(chǎng)主要矛盾不再是住房短缺，而是貧困者的住房消費(fèi)能力不足，西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛采用住房消費(fèi)者補(bǔ)貼模式，我國(guó)俗稱“補(bǔ)人頭”，將貨幣或住房消費(fèi)券直接補(bǔ)給低收入人群用于購(gòu)房或租房。

住房消費(fèi)者補(bǔ)貼模式不僅體現(xiàn)了對(duì)不同收入者的區(qū)別對(duì)待，利于社會(huì)公平和提高公共財(cái)政的使用效率，而且能夠避免政府對(duì)住房市場(chǎng)的直接干預(yù)以及提高補(bǔ)貼對(duì)象的選擇范圍等。因此，被學(xué)者認(rèn)為是住房保障的高級(jí)模式。然而值得注意的是，20世紀(jì)80年代發(fā)達(dá)國(guó)家用住房消費(fèi)者補(bǔ)貼替代住房生產(chǎn)者補(bǔ)貼后，城市住房問(wèn)題又有所抬頭。如鄧肯·麥克倫南與肯尼斯·吉布、Yamada、Bun ting和moore等人在對(duì)英國(guó)、日本、加拿大等國(guó)住房問(wèn)題研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，無(wú)家可歸的人數(shù)增多了、中低收入家庭住房消費(fèi)比例過(guò)大、住房支付能力不斷惡化等問(wèn)題。究其原因，在于市場(chǎng)機(jī)制不能克服土地市場(chǎng)的壟斷性導(dǎo)致的房?jī)r(jià)上漲。因此，他們認(rèn)為，僅靠對(duì)消費(fèi)者發(fā)放住房補(bǔ)貼是不能有效而徹底地解決城市住房問(wèn)題的。[3]

（二）國(guó)際住房保障模式演變之啟示

1. 住房保障模式的選擇要隨著住房市場(chǎng)變化而變化。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府非常注重住房保障模式的選擇，如二戰(zhàn)后住房供給極其短缺時(shí)，采用政府直接或間接提供公共住房的方式起到了迅速增加住房供給量的作用；當(dāng)“房慌”問(wèn)題得到緩解后，住房市場(chǎng)的主要矛盾變?yōu)樽》抗┙o相對(duì)短缺，此時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)向采取住房生產(chǎn)者補(bǔ)貼模式，達(dá)到了減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和增加住房供給量的雙重效用；到20世紀(jì)七八十年代，住房市場(chǎng)的主要問(wèn)題變成貧困者的住房消費(fèi)能力不足，以住房消費(fèi)者補(bǔ)貼模式替代住房生產(chǎn)者補(bǔ)貼模式，制度的效果又更加凸顯了。[4]

2. 需要多種住房保障模式同時(shí)并存，但更要突出主要模式。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，任何時(shí)候任何國(guó)家都不能靠單一模式解決中低收入家庭住房問(wèn)題，而是需要多種住房保障模式共同發(fā)揮作用，如二戰(zhàn)之后的英國(guó)，除了政府直接提供公共住房外，還十分重視社會(huì)團(tuán)體、專門的非營(yíng)利組織等機(jī)構(gòu)間接提供公共住房；而德國(guó)除以住房生產(chǎn)者補(bǔ)貼模式激勵(lì)房產(chǎn)企業(yè)建設(shè)保障房之外，還比較注重住房?jī)?chǔ)蓄對(duì)解決居民住房問(wèn)題的作用。而相反，有些國(guó)家取消住房生產(chǎn)者補(bǔ)貼，單一采用住房消費(fèi)者補(bǔ)貼卻使城市問(wèn)題又有所抬頭。

二、我國(guó)住房保障主要模式的理性選擇：公共租賃房

（一）我國(guó)住房保障模式現(xiàn)狀及其評(píng)價(jià)

為了解決中低收入家庭住房問(wèn)題，我國(guó)政府推出了經(jīng)濟(jì)適用房、安居工程、公共租賃房、廉租住房等多種保障性住房。就住房保障模式而言，經(jīng)濟(jì)適用房、安居工程屬于住房生產(chǎn)者補(bǔ)貼模式，公共租賃房、廉租住房實(shí)物配租類似于西方二戰(zhàn)之后的公共住房，廉租住房貨幣補(bǔ)貼則屬于西方的住房消費(fèi)者補(bǔ)貼范疇?？梢?，我國(guó)目前是多種住房保障模式同時(shí)并存的格局，但是主要住房保障模式尚未明確形成。

多種住房保障模式同時(shí)并存，有一定的合理性：首先，我國(guó)是一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡的國(guó)家，各地根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平選擇相應(yīng)的住房保障模式，符合因地制宜原則；其次，有利滿足不同收入層次居民不同的住房需求，實(shí)現(xiàn)住房梯度消費(fèi)。

但是，缺乏主要模式的多種住房保障模式同時(shí)并存格局存在著諸多弊端：第一，造成制度內(nèi)部相互割裂，互不隸屬，從而形成“夾心層”；第二，保障水平與收入水平倒置，如經(jīng)濟(jì)適用房保障水平要高于廉租住租房、公共租賃房，但其保障對(duì)象收入?yún)s高于后者；第三，加大地方政府管理難度，地方政府需要為每一種保障性住房制定申請(qǐng)、審核、分配和退出規(guī)則，否則很容易引發(fā)騙購(gòu)、騙租、套利等行為發(fā)生；第四，不利中央政府統(tǒng)一規(guī)劃。

總之，多層次的住房保障模式制度設(shè)計(jì)初衷是好的，但由于制度環(huán)境的不成熟，特別是尚未明確主要模式，既不兼顧公平，也難體現(xiàn)效率，改革勢(shì)在必行。

（二）改革方向：公共租賃房成為保障性住房供應(yīng)體系的核心

公共租賃房是近年來(lái)住房保障建設(shè)過(guò)程產(chǎn)生的新生事物，目前雖然尚無(wú)定論，但發(fā)展非常迅速，北京、天津、常州、青島、廈門、廣州等市都出臺(tái)了公共租賃房建設(shè)方案與管理辦法，而重慶、深圳則要將其打造成保障性住房供應(yīng)體系的核心。公共租賃房發(fā)展之所以如此迅速且呈一統(tǒng)天下之趨勢(shì)，就目前我國(guó)現(xiàn)實(shí)而言有其合理之處：

1. 有利于提高住房保障制度的可操作性。完善的個(gè)人征信體系是保障性住房得以公平分配的前提，但是因各種原因我國(guó)尚未建立完善的個(gè)人征信體系，即我國(guó)住房保障制度先天就不足。在這種制度環(huán)境下，設(shè)計(jì)住房保障制度理應(yīng)盡量減少對(duì)居民收入劃分、統(tǒng)計(jì)、核實(shí)的依賴，然而，我國(guó)現(xiàn)有的多層次保障性住房供應(yīng)體系恰恰要將保障對(duì)象劃分為三六九等。試想連一條保障線都難以準(zhǔn)確界定，又怎么能界定清多條住房保障線？而換一種思路將多種保障性住房融合成一種，即公共住房租賃住房，只需界定一條保障線，則難度大大減少，從而提高了制度的準(zhǔn)確性、合理性和可操作性。

2. 有利于保障性住房公平分配。我國(guó)目前多層次的保障性住房供應(yīng)體系設(shè)計(jì)初衷是為不同收入人群提供不同層次的住房，從而實(shí)現(xiàn)住房梯度消費(fèi)，但是人們收入層次的劃分不等同于住房層次的劃分，人們的收入變化也不等同于住房?jī)r(jià)格的變化，因此，無(wú)論將保障性住房劃分得多么細(xì)，都無(wú)法解決“夾心層”問(wèn)題，因“夾心層”中還有“夾心層”。相反，將廉租房、經(jīng)濟(jì)適用住房等多種保障性住房融合成公共租賃房，將所有保障人群全都納入該制度范圍，則“夾心層”問(wèn)題自然解決。如果能進(jìn)一步完善制度，按收入高低實(shí)施反向梯度補(bǔ)貼，則可以解決現(xiàn)有制度中保障水平與收入水平倒置的不公平問(wèn)題，如果規(guī)定“以租為主”或“先租后售”，則可以減少甚至避免經(jīng)濟(jì)適用住房套利、尋租等問(wèn)題的再現(xiàn)。

3. 只要設(shè)計(jì)合理也可實(shí)現(xiàn)住房梯度消費(fèi)，防止“貧民窟”再現(xiàn)。如選好公共租賃房地址，配好學(xué)校、醫(yī)院、商場(chǎng)、公交等基礎(chǔ)設(shè)置，戶型建成50平方左右、70平方左右和90平方左右等不同大小的住房，并按面積收租金、物管費(fèi)等各種合理費(fèi)用，可滿足不同收入階層不同的住房需求，將公共租賃房保障范圍覆蓋教師、工人、畢業(yè)不久的大學(xué)生、農(nóng)民工等多群體，則可防止“貧民窟”再現(xiàn)。

三、以公共租賃房為核心亟待解決的幾個(gè)問(wèn)題

（一）明確中央和地方政府的責(zé)任

目前，我國(guó)政府在住房保障制度中扮演主要角色已日益達(dá)成共識(shí)，但就中央政府和地方政府在提供保障性住房的責(zé)任方面還沒有做出具體、明確的劃分：第一，中央層面還沒有制定《住房保障法》就保障性住房保障對(duì)象、保障水平、制度的實(shí)施機(jī)構(gòu)、資金的來(lái)源、管理辦法等眾多全局性問(wèn)題做出明確的規(guī)定，只能放任地方政府根據(jù)地方實(shí)際情況自由決定。第二，地方政府在土地財(cái)政的約束下，面臨著提供行政、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、住房等一攬子地方公共物品的抉擇問(wèn)題，而結(jié)果往往是保障性住房落實(shí)方面不盡人意。

可見，當(dāng)前明確中央和地方政府的責(zé)任非常緊迫。就中央而言：第一，要完善個(gè)人征信體系，提高制度的可操作性，確保申請(qǐng)、審核、分配直至退出各環(huán)節(jié)有據(jù)可查；第二，明確以收入而非身份、職業(yè)為主界定保障對(duì)象，實(shí)現(xiàn)制度的公平性；第三，改革中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，擺脫地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴，從而提高地方政府供應(yīng)保障性住房的能力；第四，要做好規(guī)劃和加大監(jiān)管，確保制度得以落實(shí)。地方政府主要責(zé)任在于具體實(shí)施。

（二）形成以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)參與的投資融資體系

住房是一種高昂的必需品，需要金融政策給予支持，否則住房問(wèn)題難以得到妥善解決。為此，發(fā)達(dá)國(guó)家在推出各種住房保障模式的同時(shí)，十分重視住房金融制度的建設(shè)作為配套，許多成功經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，如德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄制度、美國(guó)住房抵押貸款、新加坡住房公積金計(jì)劃等。

從2011年始，我國(guó)政府在未來(lái)5年計(jì)劃建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居住房3 600萬(wàn)套，僅靜態(tài)估計(jì)，建造3 600萬(wàn)套保障房至少需要融集資金7萬(wàn)億元。顯然，如何解決保障性住房融資問(wèn)題是目前必須研究的課題。就中央層面而言，繼提出“依靠地方財(cái)政預(yù)算、土地出讓金凈收益、住房公積金增值凈收益、公積金貸款”等多方面籌集保障性住房資金后，又發(fā)文“支持符合條件的地方政府投融資平臺(tái)公司和其他企業(yè)，通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行保障性住房項(xiàng)目的融資?！钡胤秸畬用?，有些在積極實(shí)踐市場(chǎng)化的融資渠道，如廣州推出REITS。理論界也提出了保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金等長(zhǎng)期性資金參與保障性住房建設(shè)的建議。[5]

無(wú)疑，上述政策、實(shí)踐與建設(shè)對(duì)緩解保障性住房建設(shè)資金具有重要作用。然而，筆者認(rèn)為，要徹底解決保障性住房資金問(wèn)題，關(guān)鍵是要形成合理的融資體系，為制度的可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的資金支撐。筆者比較贊成學(xué)術(shù)界提出的以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的融資體系。[6]其理由在于：保障性住房是準(zhǔn)公物物品，根據(jù)相關(guān)理論知政府付費(fèi)理所當(dāng)然；保障性住房建設(shè)耗資巨大，就我國(guó)政府和住房困難家庭現(xiàn)有財(cái)力而言均無(wú)法承擔(dān)，還需社會(huì)資金介入，但保障性住房投資收益較低，如何解決其動(dòng)力不足的問(wèn)題，需要政府給予政策優(yōu)惠，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等。

（三）建立和完善住房保障管理機(jī)構(gòu)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家都比較注重住房保障管理機(jī)構(gòu)的建立，專門負(fù)責(zé)保障性住房各項(xiàng)事宜，如美國(guó)成立聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部，德國(guó)在州、市級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有住房保障管理機(jī)構(gòu)，而新加坡的房屋發(fā)展局更是全球矚目，其“職能涉及制定建屋計(jì)劃、征用土地、設(shè)計(jì)住宅區(qū)以及負(fù)責(zé)公共住房的出租、出售和管理等各項(xiàng)相關(guān)工作”[7]。

隨著我國(guó)保障性住房大規(guī)模建設(shè)并投入使用，我國(guó)的住房保障也將邁入“建管并重”的攻堅(jiān)階段，住房保障管理任務(wù)更加繁重。但是由于種種原因，我國(guó)保障性住房管理渠道目前處于十分分散的狀態(tài)，“多人管理”卻又“無(wú)人管理”。

為解決保障性住房管理問(wèn)題，有學(xué)者建議組建國(guó)務(wù)院基本住房保障委員會(huì)或者國(guó)家基本住房保障局，研究、制定、實(shí)施住房保障制度和政策，整合建設(shè)、民政、國(guó)土、財(cái)政、稅收、金融等相關(guān)部門掌握的涉及保障性住房的信息，統(tǒng)籌保障性住房的規(guī)劃、建設(shè)、供應(yīng)、分配、管理和流通等各方面工作。[8]

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責(zé)任編輯、校對(duì)：關(guān)華