何平
內(nèi)容摘要:總結(jié)我國受救助者權(quán)益保護(hù)歷程的得失,可以從受救助者的主體地位入手。當(dāng)前我國社會(huì)救助的制度形象存在主體性迷失,其主要表現(xiàn)為制度制定的困境和具體實(shí)踐中受救助者身份的認(rèn)同危機(jī)。這是體現(xiàn)弱者關(guān)懷的社會(huì)救助制度未能克服原有對(duì)于恩賜憐憫理念、忽視受救助者差異性與主體性的必然結(jié)果。對(duì)此,社會(huì)救助法理論必須在新的時(shí)代背景下,與時(shí)俱進(jìn),開展理論創(chuàng)新與制度重塑,構(gòu)建發(fā)展主義的受救助者主體理論,并推動(dòng)受救助者角色從弱勢(shì)群體到權(quán)利主體的轉(zhuǎn)變。
關(guān)鍵詞:受救助者主體弱勢(shì)群體權(quán)利主體
社會(huì)救助制度從現(xiàn)實(shí)出發(fā),總要按照制度設(shè)計(jì)者的意圖通過制度規(guī)范受救助者為主體加以塑造,以滿足社會(huì)救助發(fā)展的需要。其制度的設(shè)計(jì)和實(shí)踐都反映著受救助者的地位和受保護(hù)的程度,同時(shí)也逐步確立完整、理性、符合時(shí)代要求的受救助者形象。因此,總結(jié)我國受救助者權(quán)益保護(hù)制度的得失可以從受助者的現(xiàn)有制度形象及其主體地位入手?;诖?,筆者對(duì)于受救助者主體地位中的一些問題進(jìn)行研究,這將有助于我國受救助者權(quán)益保護(hù)的理性思考與制度建設(shè)和實(shí)施。
一、受救助者主體性的迷失:從制度的制定到具體實(shí)踐的分析
受救助者是社會(huì)救助制度中重要的、獨(dú)立的主體,關(guān)系到社會(huì)救助宗旨和價(jià)值的體現(xiàn),是其最核心的概念之一。但是,由于主觀與客觀的原因,社會(huì)救助制度規(guī)范體系中受救助者的形象并不明確,甚至被忽略或受歧視,受救助者的主體性在具體實(shí)踐中也沒有得到充分的尊重與一致性的確認(rèn)。
(一)制度制定中對(duì)受救助主體認(rèn)定的混亂:難以左右逢源的困境
基于社會(huì)救助的宗旨和目的,社會(huì)救助的實(shí)施對(duì)象是全體國民,即受救助者的范圍理論上應(yīng)該包含所有的社會(huì)成員,這一點(diǎn)在我國的憲法中得到了具體的體現(xiàn)?!稇椃ā返?5條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?!痹谙鄳?yīng)的具體制度設(shè)計(jì)中也逐步體現(xiàn)出這一基本理念,受救助者主體資格是包含所有的社會(huì)成員的。但在制度的設(shè)計(jì)中卻存在不少與此相悖的理念,影響了我國目前制度制定中對(duì)于受救助主體的認(rèn)定。其中,最為突出的是受制于財(cái)力和基本價(jià)值理念的影響。這導(dǎo)致了我國社會(huì)救助制度并不是全面覆蓋所有的貧困群體,而是有選擇地給予特定貧困群體的。
對(duì)此,從社會(huì)救助制度的制定歷史可以看出受救助者范圍的變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,低工資、高福利的就業(yè)和單位政策,保障了絕大多數(shù)居民只要就業(yè),就勉強(qiáng)能維持基本生活,再加上主導(dǎo)價(jià)值理念的影響,使得傳統(tǒng)社會(huì)救助制度所覆蓋的對(duì)象僅限于無勞動(dòng)能力、無生活來源和無依無靠的“三無人員”以及一部分特殊的救助對(duì)象。農(nóng)村的社會(huì)救助范圍主要是“五保戶”,絕大部分農(nóng)民的生活困難由集體解決。
然而進(jìn)入20世紀(jì)80年代中后期,經(jīng)濟(jì)體制改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整一方面產(chǎn)生了大量的富余人員和失業(yè)人員,這部分人口正值壯年,是家庭生活來源的主要負(fù)擔(dān)者,卻又缺乏知識(shí)技能而無法獲取新的工作機(jī)會(huì),從而出現(xiàn)城市貧困問題;另一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的解體與弱化和農(nóng)業(yè)比較效益的降低使得農(nóng)村的貧困人口比例和結(jié)構(gòu)在新時(shí)期也開始發(fā)生重大變化,而大多數(shù)社會(huì)救助項(xiàng)目卻把農(nóng)民排除在制度之外。貧困群體和結(jié)構(gòu)的變化要求社會(huì)救助制度作出相應(yīng)的調(diào)整。對(duì)享受條件予以嚴(yán)格的限制的傳統(tǒng)社會(huì)救助制度往往將這些新生的貧困群體置于救助的邊緣地位,因而對(duì)享受條件予以嚴(yán)格限制的傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度必須作出相應(yīng)的調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計(jì),“在實(shí)行最低生活保障制度之前的1992年,中國得到國家定期定量救助的城鎮(zhèn)困難戶人數(shù)只有19萬人,占城鎮(zhèn)人口比重為0.06%?!?〔1 〕不合理的限制條件使許多有實(shí)際困難的城鎮(zhèn)居民成為“三不管”對(duì)象,他們的困難程度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民政救助對(duì)象。
隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化,城市貧困人員依靠單位幫助解決其生活困難這種模式很難開展下去,這是因?yàn)樵S多單位都實(shí)行了自負(fù)盈虧和自我核算的財(cái)務(wù)制度,難以讓單位來承擔(dān)這個(gè)責(zé)任。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,集體的力量尤其是經(jīng)濟(jì)實(shí)力有所減弱,原來主要依靠集體力量來幫助解決貧困農(nóng)民生活問題的制度難以進(jìn)一步發(fā)揮作用。而且,無論是在城市還是在農(nóng)村,所有制成分由原來單一的公有制變成了多種所有制并存的局面,改革開放以后出現(xiàn)的外資企業(yè)、私營企業(yè)等單位本來就沒有一套救助機(jī)制。特別是伴隨著國有企業(yè)改革的進(jìn)一步深化,在城市產(chǎn)生了大量的新貧困人員。這些人員由于失業(yè)和下崗,他們的基本生活發(fā)生了困難。而傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度并沒有把這些人員納入進(jìn)來,他們無法享受社會(huì)救助待遇。
可以看出雖然公民都有獲得社會(huì)救助的資格,但由于現(xiàn)有制度制定中存在一定的主客觀原因并沒有包括所有應(yīng)該獲得救助的公民,原有的受救助者由于制度更新的滯后,對(duì)其保障并不到位,而新生的受救助者還未納入到救助范圍內(nèi),目前所設(shè)計(jì)的社會(huì)救助制度對(duì)于原有和新生的受救助者兩部分人群來說都沒有起到應(yīng)有的作用。由此,很難得到社會(huì)中制度需求方——受救助者的認(rèn)同,處于難以左右平衡的矛盾局面。
(二)實(shí)踐中受救助對(duì)象的混亂:主體身份的認(rèn)同危機(jī)
一種(主體)制度可以表現(xiàn)為明確的、條文化的以及符號(hào)的形式,如成文法、協(xié)議等,不過關(guān)鍵一點(diǎn)在于只有參與人相信它、實(shí)踐它時(shí)才能成為現(xiàn)實(shí)的制度?!? 〕在此意義上,對(duì)受救助者形象的認(rèn)識(shí)只停留在制度文本中是不夠的,有必要從實(shí)踐中、社會(huì)救助的具體給付中觀察其真實(shí)的制度影像。大量具體的社會(huì)救助給付直接涉及對(duì)受救助者身份的認(rèn)定,這才是最真實(shí)的受救助者的形象。
1.實(shí)際操作中的原因
在實(shí)踐中比較典型的例子包括城市最低生活保障制度實(shí)施中出現(xiàn)的“錯(cuò)?!焙汀奥┍!爆F(xiàn)象。由于“錯(cuò)?!保彝ト司杖敫哂诒U蠘?biāo)準(zhǔn)但享有了最低生活保障待遇的現(xiàn)象)和“漏保”(家庭人均收入低于保障標(biāo)準(zhǔn)但沒有享受最低生活保障待遇的現(xiàn)象)在我國社會(huì)救助的實(shí)際操作中比較廣泛地出現(xiàn),使得受救助者不能被準(zhǔn)確劃分出來,應(yīng)享有社會(huì)救助的受救助者因此并沒有享受到實(shí)際的社會(huì)救助。
還有就是在農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施中出現(xiàn)的受救助主體人數(shù)不準(zhǔn)確的問題。農(nóng)村最低生活保障人數(shù)顯示政府對(duì)農(nóng)村受救助者的實(shí)際范圍。然而,由于統(tǒng)計(jì)方法和統(tǒng)計(jì)口徑的差異,政府各相關(guān)職能部門目前掌握的農(nóng)村貧困人口的數(shù)字不一,未能形成一個(gè)普遍認(rèn)可的全國性數(shù)據(jù)。國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共6.8萬個(gè)農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查顯示,2006年末全國絕對(duì)貧困人口為2148萬人;〔3 〕國家扶貧辦基本認(rèn)可國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)。根據(jù)國家民政部所公布的數(shù)據(jù),截至2007年9月,全國農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)(包括農(nóng)村低保、特困救濟(jì)和五保供養(yǎng))人數(shù)為3486萬人,其中僅農(nóng)村低保人口就達(dá)2781萬人,〔4 〕遠(yuǎn)超過國家統(tǒng)計(jì)局公布的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口。有關(guān)農(nóng)村住戶的收入統(tǒng)計(jì)包括所有生產(chǎn)性收入和非生產(chǎn)性的轉(zhuǎn)移收入。所以,調(diào)查對(duì)象從民政部門獲得的現(xiàn)金和實(shí)物救助自然也包括在內(nèi)。也就是說,當(dāng)政府提供的救助金與調(diào)查農(nóng)戶自己的生產(chǎn)性收入和超過693元的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí),這些家庭就不再被統(tǒng)計(jì)為貧困戶。同時(shí),用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去測(cè)量全國的貧困對(duì)象,在富裕地區(qū)便會(huì)極少甚至一個(gè)都沒有,但實(shí)際上因?yàn)樯钕M(fèi)水準(zhǔn)不同,富裕地區(qū)照樣也會(huì)有貧困對(duì)象。因此,統(tǒng)計(jì)調(diào)查所得的絕對(duì)貧困人口數(shù)量偏少是可想而知的。
顯而易見,以上城市最低生活保障制度和農(nóng)村最低生活保障制度在實(shí)施中的問題,導(dǎo)致一些應(yīng)該成為受救助主體的公民沒有獲得社會(huì)救助,而一些不應(yīng)該成為受救助者的反而獲得社會(huì)救助。這直接就會(huì)使得社會(huì)公眾對(duì)受救助者主體的范圍產(chǎn)生質(zhì)疑,模糊人們心中的受救助者形象,而且還會(huì)與百姓的樸素認(rèn)識(shí)相沖突,使受救助者身份出現(xiàn)認(rèn)同危機(jī)。
2.受救助主體對(duì)自身權(quán)利認(rèn)識(shí)的原因
在社會(huì)救助制度中另一方主體——受社會(huì)救助者在對(duì)社會(huì)救助權(quán)的認(rèn)識(shí)上存在很大的不足。由于我國在歷史上長期對(duì)于權(quán)利這個(gè)概念認(rèn)識(shí)得不夠清晰,在社會(huì)中主要強(qiáng)調(diào)的是統(tǒng)治者的權(quán)力而忽視了社會(huì)成員的權(quán)利。在“文化大革命”時(shí)期更是任意踐踏廣大人民群眾的人身基本權(quán)利,而這種思想的慣性使得社會(huì)成員在接受社會(huì)救助時(shí)顯得不夠理直氣壯,往往抱著一顆感恩的心,這是我國人民群眾善良質(zhì)樸的一面,但這并不能否定社會(huì)成員享有基本社會(huì)救助的權(quán)利。雖然我國憲法中一直規(guī)定了我國公民享有物質(zhì)幫助權(quán),但這種標(biāo)志性的權(quán)利并沒有在實(shí)際中轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的獲得社會(huì)救助的權(quán)利,因?yàn)樽陨韺?duì)于該項(xiàng)權(quán)利的預(yù)期或者說是期待并沒有在受救助者的內(nèi)心中真正形成。因此造成了受救助者缺乏對(duì)社會(huì)救助的權(quán)利意識(shí)使得需要社會(huì)救助的社會(huì)成員在作出第一選擇時(shí)就完全排除了社會(huì)救助,失去了向社會(huì)要求社會(huì)救助的請(qǐng)求機(jī)會(huì)。
實(shí)際上,不管從相關(guān)的理念還是從實(shí)際操作來看,社會(huì)各界對(duì)于受救助者的形象的認(rèn)識(shí)存在基本的共識(shí):弱(無生存能力)而窮(無生活來源)的自然人為受救助者。至此,受救助者在實(shí)踐中的影像與立法文本中傾斜性權(quán)利包裹下的受救助者形象發(fā)生重疊:受救助者是弱者、無生活能力者,是法律制度需要保護(hù)的對(duì)象。但實(shí)際生活中的受救助者并不都一定是弱而窮,而是由于客觀上的原因,如災(zāi)禍、疾病等不可抗力所造成的,而這部分臨時(shí)受到社會(huì)救助幫助的群體需要法律尊重他們的生存能力,確認(rèn)其主體地位。為妥善應(yīng)對(duì)法律中受救助者主體制度的認(rèn)同危機(jī),同樣有必要對(duì)我國社會(huì)救助立法中主體制度理論進(jìn)行反思并對(duì)制度進(jìn)行重塑。
二、受救助者主體地位的理論反思:從弱者關(guān)懷到發(fā)展主義的人本建構(gòu)
長期以來,我國社會(huì)救助學(xué)關(guān)于受救助者的理論研究屬于對(duì)弱者關(guān)懷的“范式”,力圖通過政府的干預(yù),給予受救助者特殊的關(guān)懷和保護(hù)。在此,原有的對(duì)于受救助者的認(rèn)知都是以受救助者弱者形象為前提的。但是,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天,人們逐步被權(quán)利本位、個(gè)人本位的思想影響和驅(qū)使,在確立受救助者主體地位時(shí)出現(xiàn)了前述制度上的迷失。當(dāng)前,社會(huì)救助理論必須在新時(shí)代的背景下,與時(shí)俱進(jìn),在繼承原有理論的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)受救助者主體地位的發(fā)展問題,使受救助者的主體理論走向發(fā)展主義的建構(gòu)。
(一)原有受救助者的形象:社會(huì)救助的弱者關(guān)懷“范式”
1.原有受救助者的形象體現(xiàn)
不論是在國外還是在國內(nèi)的實(shí)踐中,都首先帶有一定的假設(shè)前提,即受救助者都是弱而窮的人,只有弱者才能享有社會(huì)救助?!柏毨Ц拍钏P(guān)注的焦點(diǎn)都必須是窮人的福利?!?〔5 〕從某種意義上說,貧困明顯只是窮人的特征而不是富人的特征。所謂窮人,從階層的角度來看就是貧困群體,指的是那些自認(rèn)為是社會(huì)中的一部分,但又感到被剝奪了與社會(huì)中另一部分同享歡樂權(quán)利的人?!案F人是毫無價(jià)值的消費(fèi)者:他們不受市場(chǎng)哄騙的任何誘惑,他們沒有信用卡,也絲毫不能依賴于銀行透支,他們所需的商品幾乎或完全不給商人帶來利潤,難怪他們被重新劃分為‘下等階層”?!? 〕隨著教育、通訊的發(fā)展以及社會(huì)流動(dòng)的加劇,作為貧困群體的成員感受被剝奪的那種“參照群體”會(huì)不斷擴(kuò)展,從而導(dǎo)致在某種意義上一些人的被剝奪感會(huì)逐漸增強(qiáng),社會(huì)中感受到被剝奪的人會(huì)逐漸增多。這種情形在廣大發(fā)展中國家會(huì)更為明顯?!霸S多窮人做起事來就像是沒有明天似的,是因?yàn)樗麄冏钪匾膯栴}是今天如何活下來?!?〔7 〕可以說,受救助者在原有的社會(huì)各界的眼中基本上具有“弱、貧、愚”的特征。其體現(xiàn)為以下三個(gè)方面:第一,他們經(jīng)濟(jì)實(shí)力孱弱,無法應(yīng)對(duì)一般社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn);第二,信息不對(duì)稱,而科技的發(fā)展更加劇了他們作為社會(huì)成員在信息占有、獲得上的不利地位;第三,他們的知識(shí)水平、自我保護(hù)和發(fā)展能力不足,不能有效地防范社會(huì)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中,基于信息、知識(shí)的匱乏使得愚頓的個(gè)體“招致”各種風(fēng)險(xiǎn),經(jīng)濟(jì)實(shí)力的弱小與知識(shí)的不足又決定他們只能被動(dòng)接受,無力自力解決。于是,受救助者在社會(huì)中引發(fā)大量的社會(huì)問題,不僅威脅到個(gè)體自身的生存和發(fā)展,也危害到社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的安全。
2.社會(huì)救助的弱者關(guān)懷
現(xiàn)代社會(huì)救助是民主法制時(shí)代的產(chǎn)物,是法律賦予國家和社會(huì)的責(zé)任?!? 〕受救助者作為一個(gè)社會(huì)形象問題的出現(xiàn)是社會(huì)主體經(jīng)濟(jì)地位變遷的邏輯展現(xiàn),社會(huì)成員的社會(huì)形象正是這種實(shí)質(zhì)地位改變的一個(gè)回應(yīng)。作為弱勢(shì)方出現(xiàn)的受救助者與社會(huì)中的富裕人群相比較,在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信息獲取、知識(shí)能力等方面的差異日益凸顯。
社會(huì)救助制度的確立和完善的趨勢(shì)中,體現(xiàn)了社會(huì)各級(jí)以及政府積極關(guān)注社會(huì)中的實(shí)質(zhì)公平與對(duì)受救助者生存和發(fā)展的保護(hù),完成了受救助者弱者的身份確認(rèn)。為了彌補(bǔ)受救助者在越來越嚴(yán)峻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)中自身抵御能力的不足,在現(xiàn)有的社會(huì)救助制度中確立了國家對(duì)救助關(guān)系的適度干預(yù),進(jìn)一步平衡受救助者與一般社會(huì)成員之間的利益分配,規(guī)定國家對(duì)受救助者給予物質(zhì)幫助和發(fā)展機(jī)會(huì)的責(zé)任,實(shí)質(zhì)上就是對(duì)于受救助者給予特別的保護(hù),在制度設(shè)計(jì)上也為此進(jìn)行特別的設(shè)計(jì)。不論是現(xiàn)有的《城市最低生活保障條例》,還是《社會(huì)救助法》草案的制定,其理論依據(jù)在于受救助者的弱者地位,其價(jià)值目標(biāo)在于維持社會(huì)中的實(shí)質(zhì)正義,對(duì)于社會(huì)中成員并不是平等對(duì)待,而是對(duì)受救助者給予傾斜性的保護(hù),并且在社會(huì)救助的實(shí)踐中,不斷強(qiáng)化了這一理念。
(二)受救助者主體性的確認(rèn):發(fā)展主義的理論基礎(chǔ)
1.社會(huì)救助制度弱者關(guān)懷的理論缺陷
(1)對(duì)弱者的關(guān)懷在一些背景下造成了對(duì)受救助者的誤解。從社會(huì)救助的發(fā)展歷史來看,貧困、殘疾、年老等弱勢(shì)群體一直是慈善、濟(jì)貧事業(yè)的救濟(jì)對(duì)象,給予關(guān)懷的對(duì)象僅限于弱者。無論是出于人道主義的關(guān)懷還是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考慮,這一群體接受社會(huì)救助始終基于一種不平等的弱勢(shì)的地位,始終是作為恩賜、憐憫的對(duì)象,隱含了對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體不利的價(jià)值判斷,即它將個(gè)人或家庭的失敗歸結(jié)為一種“社會(huì)偏差”(social deviation),以家庭財(cái)產(chǎn)調(diào)查的行政手段進(jìn)一步加深了受助者蒙受羞恥的烙印。如果僅僅限定這一群體享有社會(huì)救助權(quán),那么這一權(quán)利有可能蛻變?yōu)橐环N施舍,打上社會(huì)歧視的烙印,并造成新的社會(huì)隔閡,不利于對(duì)人格的尊重。
(2)忽視受救助者的差異性與主體性。在弱者關(guān)懷的“范式”下,受救助者被假設(shè)為“弱而愚”的自然人。但是,由于受救助者群體內(nèi)存在著經(jīng)濟(jì)實(shí)力、知識(shí)能力等方面的差異,實(shí)際生活中也不乏因非主觀的原因,如社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害等引起的貧困,其實(shí)自身是有一定的生存和自立能力。不僅如此,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)知性和頻發(fā)性,這類受救助者越來越多。如果因?yàn)樽匀蝗擞兄R(shí)、有能力就否認(rèn)其受救助者的身份,并排除在制度規(guī)范的保護(hù)之外,那么就會(huì)使得受救助者身份認(rèn)同出現(xiàn)危機(jī),也不利于整肅社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。因?yàn)橥褪沁@些受救助者能最終擺脫貧困的狀態(tài),真正的回歸社會(huì),實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的宗旨。此外,過分強(qiáng)調(diào)受救助者的弱者地位并讓其在制度的呵護(hù)下生存,一方面,會(huì)使受救助者成為制度保護(hù)的客體、制度運(yùn)作的工具以及政府部門手中可以隨意改變的對(duì)象;另一方面,也不利于受救助者作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體,發(fā)揮其主動(dòng)性與能動(dòng)性。自20世紀(jì)80年代以來,一些發(fā)展中國家都開始對(duì)社會(huì)救助予以高度重視,這些國家的反貧困戰(zhàn)略及社會(huì)救助措施的內(nèi)容是十分相似的。人們?cè)絹碓揭庾R(shí)到,任何救濟(jì)和援助都只能“救急”而不可能“救窮”。一個(gè)成功的、旨在擺脫貧困的社會(huì)救助策略應(yīng)包括以下要素:從貧困者的現(xiàn)實(shí)出發(fā),投資于貧困者的組織能力,變革社會(huì)規(guī)范,支持那些能夠帶領(lǐng)貧困者發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者。〔9 〕
2.社會(huì)救助制度發(fā)展主義的理論基礎(chǔ)
受救助者在弱者關(guān)懷的社會(huì)救助制度的視角下,出現(xiàn)了一種諷刺性的結(jié)局:受救助者形象的體現(xiàn)與主體性缺失并存。擺脫受救助者權(quán)益保護(hù)對(duì)于弱小、無能的前提,尋回將要迷失的受救助者主體,必須得到科學(xué)理論的指引。在今天每個(gè)社會(huì)成員的主體性都必須尊重、確認(rèn)與促進(jìn)的時(shí)代,我國提出了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,要求建立以人為本的社會(huì)主義市場(chǎng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)新機(jī)制,這為建構(gòu)包括受救助者在內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體理論提供了良好的契機(jī)。
在以人為本的科學(xué)發(fā)展中,社會(huì)救助制度中的受救助者主體理論停留在弱者的關(guān)懷階段,而必須秉持社會(huì)本位觀,從社會(huì)全面進(jìn)步的大局出發(fā),始終把握滿足全體社會(huì)成員基本的生活和發(fā)展需求的宗旨,在保護(hù)受救助者權(quán)益的基礎(chǔ)上,尊重、確認(rèn)與促進(jìn)受救助者的主體性。簡(jiǎn)言之,受救助者主體理論應(yīng)當(dāng)走向發(fā)展主義的人本建構(gòu)。發(fā)展主義的受救助者主體理論必須圍繞受救助者的確立與張揚(yáng),對(duì)原有的弱者關(guān)懷理論作必要的修正和補(bǔ)充:
第一,必須修正對(duì)受救助者“弱而愚”的理論假設(shè),承認(rèn)社會(huì)成員內(nèi)部的差異性,避免將“強(qiáng)而慧”的社會(huì)成員錯(cuò)誤地排除出去而導(dǎo)致社會(huì)認(rèn)同危機(jī)的出現(xiàn)。
第二,以社會(huì)本位觀完善受救助者的權(quán)利根源機(jī)制,創(chuàng)立義務(wù)理論,突出社會(huì)成員在社會(huì)中的角色及其社會(huì)責(zé)任。人的全面發(fā)展,應(yīng)當(dāng)是權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一的發(fā)展,偏廢任何一方面都不健全。與此相比,受救助者的主體理論應(yīng)當(dāng)是以權(quán)利理論為經(jīng),義務(wù)理論為緯,經(jīng)緯交織的統(tǒng)一體。這樣也可以避免在受救助者領(lǐng)域出現(xiàn)主體理論的自洽性問題。
第三,引入發(fā)展權(quán)的理念,使受救助者主體理論既關(guān)注弱者生存權(quán)的層面,也應(yīng)該關(guān)注弱者發(fā)展權(quán)的層面。社會(huì)救助的最終目的還是為了社會(huì)成員都能夠充分、平等、可持續(xù)地參與到社會(huì)的發(fā)展,并分享發(fā)展所帶來的收益。隨著時(shí)代的變遷,受救助者的地位在不斷地變化。受救助者已經(jīng)從對(duì)基本生活資料的需求擴(kuò)大到對(duì)于發(fā)展機(jī)會(huì)和條件的需求,它將可能涉及從與人類生命本身的關(guān)系到高度文化關(guān)系等一切的生活關(guān)系。從現(xiàn)階段社會(huì)救助范圍逐步從生活救助到發(fā)展型的救助可以印證這種趨勢(shì)。
三、受救助者主體地位的制度重塑:從弱勢(shì)群體到權(quán)利主體
以發(fā)展主義的受救助者主體理論為指導(dǎo),受救助者主體地位的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以生存為基礎(chǔ),同時(shí)考慮發(fā)展的需要,在制度上確立受救助者權(quán)利主體的地位,對(duì)受救助者的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行重新配置,并落實(shí)政府的相關(guān)制度措施,使受救助者實(shí)現(xiàn)從弱勢(shì)群體向權(quán)利主體的轉(zhuǎn)變。
(一)受救助者權(quán)利主體地位的確立
判斷受救助者權(quán)利主體地位是否確立的前提條件是,每一個(gè)公民都有獲得社會(huì)救助的資格,獲得社會(huì)救助對(duì)于社會(huì)成員來說是一項(xiàng)具有普適性的權(quán)利。不能因?yàn)槿魏卧蚨穸ü瘾@得社會(huì)救助的資格,只要低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)就有社會(huì)救助的權(quán)利。“人性中有令人震驚的一面,人處于極端貧困時(shí),一點(diǎn)點(diǎn)東西就能起很大的作用,就能成為一個(gè)翻墻越壁的墊腳石”?!?0 〕既然獲得社會(huì)救助己經(jīng)成為公民享有的法定權(quán)利,那么這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就需依賴社會(huì)救助的實(shí)施主體的積極作為。就權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系而言,既然社會(huì)正義的價(jià)值理念己經(jīng)被普遍尊奉,那么在承認(rèn)權(quán)利為本源的前提下,權(quán)力的行使就必須以保障權(quán)利為目的。因此,國家建立與完善最低生活保障制度,向處于基本生活線下的貧困公民提供必要的社會(huì)救助,就不是對(duì)公民的某種“恩賜”。相反地,這是其應(yīng)當(dāng)自覺履行的義務(wù)和職責(zé)。否則,公民獲得社會(huì)救助權(quán)的要求無法獲得滿足,法定權(quán)利也難以實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)實(shí)權(quán)利的轉(zhuǎn)化??梢姡瑥谋U瞎瘾@得社會(huì)救助的權(quán)利實(shí)現(xiàn)的角度觀之,政府負(fù)有向貧困公民提供最低生活保障的義務(wù)。
進(jìn)入20世紀(jì)以來,獲得社會(huì)救助已成為公民(Citizen)的一種基本權(quán)利,享有權(quán)利的人是沒有排他性的,誰都有這個(gè)資格享受社會(huì)救助,全民都有享受社會(huì)救助的權(quán)利。只是由于社會(huì)救助還有選擇性和針對(duì)性,只有低于貧困標(biāo)準(zhǔn)的公民才真正可以申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)權(quán)利,也就是說獲得社會(huì)救助的權(quán)利在一般情況下是一種標(biāo)志性的權(quán)利,只有在符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候,才是一種實(shí)質(zhì)性的權(quán)利。但從主體上來說,不論什么情況公民都擁有獲得社會(huì)救助的資格。正如德沃金所言“以權(quán)利為基礎(chǔ)的理論關(guān)心個(gè)人獨(dú)立,而不是個(gè)人行為的服從性”,〔11 〕獲得社會(huì)救助的權(quán)利如L.亨金所說一般,已是“始自權(quán)利要求”,而不是仁慈、博愛、友情或愛的要求,它既不需要謀取,也不是獎(jiǎng)賞,而是“根據(jù)一些可適用的規(guī)范按照某種秩序應(yīng)賦予權(quán)利所有人的權(quán)利”?!?2 〕在《社會(huì)救助法》草案中第5條已經(jīng)規(guī)定:“中華人民共和國公民依照本法享有申請(qǐng)和獲得社會(huì)救助的權(quán)利”,從而正式確立了受救助者的權(quán)利主體地位。誠如18世紀(jì)思想家托馬斯·潘恩在其《人權(quán)論》中多次提到的,“這并不是恩賜和優(yōu)待,而是應(yīng)得的權(quán)利”;“不具有施舍的性質(zhì),而是一種權(quán)利”?!?3 〕
(二)受救助者權(quán)利的擴(kuò)張
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步,受救助者權(quán)利處在不斷發(fā)展和擴(kuò)張之中,其內(nèi)容必然更加豐富。
1.落實(shí)與擴(kuò)張受救助者的生存權(quán)
社會(huì)救助的宗旨和目的是為了維護(hù)社會(huì)成員的基本生活需要,這已經(jīng)成為社會(huì)各界基本接受和認(rèn)同的理念。不論是在《憲法》還是各種法律法規(guī)以及相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)中,都逐步體現(xiàn)了對(duì)維護(hù)生存權(quán)的理念。從目前來說,基本上完成了受救助者生存層面的制度構(gòu)造。
需要注意的是,根據(jù)目前在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題,僅僅確認(rèn)權(quán)利是不夠的,政府應(yīng)當(dāng)采取具體的措施,保障受救助者依法行使權(quán)利,使受救助者的生存權(quán)益落到實(shí)處。對(duì)于目前在社會(huì)救助具體實(shí)施中出現(xiàn)的受救助者權(quán)利落實(shí)不力的問題,非常緊迫的任務(wù)是建立配套機(jī)制,出臺(tái)有效的支持性措施,包括科學(xué)的家計(jì)調(diào)查制度、合理的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)確立機(jī)制等等。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,對(duì)于生存權(quán)必須有新的認(rèn)識(shí)和理解,在制度設(shè)計(jì)中不應(yīng)當(dāng)將受救助者的生存權(quán)僅僅限定于生活必需品,還要關(guān)注在經(jīng)濟(jì)生活中深層次的生存問題,積極擴(kuò)張受救助者的生存權(quán)。
首先,由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,受救助者內(nèi)部的生存狀況存在很大差異。從社會(huì)安全和公平的角度考慮,應(yīng)該對(duì)農(nóng)村、城市中的低收入、殘疾人、家庭人口眾多等風(fēng)險(xiǎn)抵抗力弱、易受傷害的特定受救助群體給予特別的救助方式和標(biāo)準(zhǔn),〔14 〕必要時(shí)可以進(jìn)行專門的制度構(gòu)建。比如針對(duì)殘疾人的救助,專門制定了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶助貧困殘疾人工作意見的通知》,通過各種特殊的措施來保障殘疾人的生存需要。還要建立城鄉(xiāng)均衡的社會(huì)救助制度,給予城鄉(xiāng)公民相對(duì)公平的受救助地位,這一點(diǎn)目前要做到擴(kuò)大受救助者的范圍,特別是目前農(nóng)村的受救助范圍。在城市方面,目前的法律法規(guī)制度建設(shè)已經(jīng)取得了許多成果,在現(xiàn)有的制度的指導(dǎo)之下,城市社會(huì)救助事業(yè)取得了不少的成果,特別是《城市居民最低生活保障條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)明確規(guī)定:“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民,凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋U蠘?biāo)準(zhǔn)的,均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”,“城市居民最低生活保障所需資金,由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算,納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目,專項(xiàng)管理,專款專用”。該《條例》的出臺(tái),實(shí)際上標(biāo)志著政府開始立法救助貧困人口,確認(rèn)貧困人口享有基本生活保障的權(quán)利。這一規(guī)定意味著政府必須給予貧困城市居民最低生活保障,也為貧困人群獲得最低生活保障提供了制度上的依據(jù),也是“應(yīng)保盡?!钡木戎繕?biāo)的基礎(chǔ)。當(dāng)然城鎮(zhèn)居民中其他社會(huì)救助法律制度的穩(wěn)定規(guī)制也還不完善,尚待以后逐漸健全。同時(shí)需要指出的是,在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份,如上海、廣東、浙江等,其社會(huì)救助法律制度的覆蓋對(duì)象己經(jīng)包括了全部城鄉(xiāng)居民,從而在國家社會(huì)救助法律制度尚未正式實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)制之前,己經(jīng)走到了立法和實(shí)踐的前面,為國家統(tǒng)一社會(huì)救助法律制度的制定積累著立法和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)?!?5 〕而在農(nóng)村方面,雖然目前對(duì)于建立社會(huì)救助的相應(yīng)制度已經(jīng)取得了共識(shí),但到目前為止,成熟完整的社會(huì)救助制度并沒有在廣大農(nóng)村地區(qū)鋪開。這也是今后解決我國農(nóng)村問題的重要目標(biāo)。
其次,從滿足受助者的時(shí)代需求出發(fā),在進(jìn)行社會(huì)救助給付中,應(yīng)當(dāng)考慮動(dòng)態(tài)調(diào)整社會(huì)救助的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn),針對(duì)主體的不同以及主體對(duì)救助內(nèi)容的不同調(diào)整救助的標(biāo)準(zhǔn)。由于目前主要的社會(huì)救助制度為最低生活保障制度,在實(shí)際的操作中,生活補(bǔ)助的金額與最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)趨于一致,然而每年低收入者家庭所需要的補(bǔ)助金額隨著自身收入水平的變化以及社會(huì)物價(jià)水平的變化而有所不同。而且目前在我國,整體來看,對(duì)于城市低收入者家庭的給付金額相對(duì)較高,但對(duì)于農(nóng)村低收入家庭的給付金額則非常低。換言之,社會(huì)救助的服務(wù)相對(duì)集中于城市低收入家庭,相形之下,對(duì)于農(nóng)村低收入家庭的救助則顯得較為薄弱。另外,由于給付的措施和內(nèi)容除了現(xiàn)金救助之外,我國有的地區(qū)政府也逐步考慮許多實(shí)物給付以及福利服務(wù),因此其附加效果相當(dāng)客觀(如果能夠完全實(shí)現(xiàn)的話)。因此,需要區(qū)別對(duì)待受救助者,讓誠實(shí)而處于困境中的社會(huì)成員獲得充足而公平的社會(huì)救助,以擺脫社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)所帶來的貧困,從而重新回歸社會(huì)主流。
2.擴(kuò)展與促進(jìn)受救助者的發(fā)展權(quán)
在改革開放之前,我國的貧困主要表現(xiàn)為農(nóng)村貧困,是一種普遍性的絕對(duì)貧困,被稱之為“一個(gè)共同貧窮的時(shí)代”?!?6 〕改革開以來,隨著城市國有企業(yè)改革帶來的失業(yè)、下崗問題和社會(huì)保障制度變革中的缺漏,下崗職工家庭、失業(yè)工人家庭、一部分離退休人員家庭構(gòu)成了城市新貧困群體。它揭示出在制度變革、全球化、信息化、靈活就業(yè)等時(shí)代特征的影響下,“勞動(dòng)者貧困(Working Poor)”階層——即大量有能力的人的貧困現(xiàn)象——的出現(xiàn),社會(huì)救助制度所面臨的任務(wù)已經(jīng)不再是簡(jiǎn)單滿足維持貧困者最基本的生存問題,而是必須考慮貧困者的發(fā)展問題。由此引發(fā)社會(huì)救助制度的政策取向和關(guān)注點(diǎn)的轉(zhuǎn)變,需要從簡(jiǎn)單生計(jì)維持轉(zhuǎn)向生計(jì)維持能力的發(fā)展,社會(huì)救助制度的改革與發(fā)展也必然不再是單個(gè)救助項(xiàng)目(如食物保障)的建設(shè)問題,而是一套完整的社會(huì)救助制度體系的構(gòu)建問題。
社會(huì)救助在歷史上經(jīng)歷了由恩惠到權(quán)利的演變。社會(huì)救助是現(xiàn)代社會(huì)基本的、獨(dú)立的人權(quán),它是人類在社會(huì)化大生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下維持生存發(fā)展和人格尊嚴(yán)的必然要求,體現(xiàn)了社會(huì)正義,促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展,也得到了法律的確認(rèn)。社會(huì)救助還是現(xiàn)代社會(huì)的公民基本權(quán)利。從形式上看,許多國家都以根本大法的形式將社會(huì)救助規(guī)定為公民的基本權(quán)利;從實(shí)質(zhì)上說,社會(huì)救助權(quán)屬于基本權(quán)利范圍。社會(huì)救助權(quán)是生存權(quán)的重要內(nèi)容和手段,社會(huì)救助是生命健康保障的重要條件。所以,人權(quán)語境下的政府不僅要依據(jù)效率的原則,保障社會(huì)生活中的機(jī)會(huì)平等,還要依據(jù)公平的原則,保障社會(huì)成員在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)質(zhì)平等。而政府在對(duì)公民生命健康權(quán)的保障上,最為直接的就是保障其對(duì)醫(yī)療資源的公平享用。法制的秩序化是社會(huì)救助權(quán)得以順利實(shí)現(xiàn)的重要條件。良好的法制秩序不僅可以保障公民社會(huì)救助權(quán)的實(shí)現(xiàn),還可以有效地阻止權(quán)利濫用和糾紛的形成。如果沒有良好的法律秩序,社會(huì)救助權(quán)根本無法實(shí)現(xiàn)。所以,從人權(quán)的角度看,單純的社會(huì)救助市場(chǎng)化是不符合人性的,社會(huì)救助制度簡(jiǎn)單地歸入經(jīng)濟(jì)改革的范疇也是對(duì)人極不尊重的。社會(huì)救助制度構(gòu)建的核心不應(yīng)是追求經(jīng)濟(jì)效益,而是要不斷提高社會(huì)救助服務(wù)的公平性,保證公民社會(huì)救助權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。
人類進(jìn)入到了21世紀(jì),世界發(fā)生了巨大變化,經(jīng)濟(jì)全球化浪潮風(fēng)起云涌,全球性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在全世界范圍內(nèi)催生著普遍的人權(quán)觀。而這時(shí)我國接受社會(huì)救助的特殊人群由于歷史的原因成為經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)群體,接受社會(huì)救助者尚不具備獨(dú)立生存的能力,難以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中表現(xiàn)出相應(yīng)的適應(yīng)性,此時(shí)弱勢(shì)群體的人權(quán)突出表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的平等權(quán)利。社會(huì)救助權(quán)不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利的核心,也是基本人權(quán)的核心。我們彰顯社會(huì)救助權(quán)作為接受社會(huì)救助人群在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本人權(quán),意在謀求接受社會(huì)救助人群在社會(huì)中的平等地位,實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。人不是為了單純的生存而生存與活動(dòng),人是有意識(shí)的社會(huì)動(dòng)物,不僅僅要求生存和繼續(xù)生存,而是還要尋求生存的意義和價(jià)值,把單純的生存變?yōu)樨S富的生活?!?7 〕一位法國學(xué)者用其特有的表達(dá)方式作出這樣的描述:“發(fā)展的目的決不是要強(qiáng)迫人們不情愿地像牛一樣被喂養(yǎng),或者永遠(yuǎn)被作為小孩來撫養(yǎng)。” 〔18 〕接受社會(huì)救助者在世界上不僅需要生存,而且需要自由和正當(dāng)權(quán)利被尊重。
四、結(jié)語
時(shí)代在變化,受救助者的主體需要、角色地位和群體結(jié)構(gòu)也在不斷變化、發(fā)展。受救助者具有個(gè)體性和社會(huì)性,原有純粹的對(duì)于弱者的關(guān)懷已經(jīng)不能體現(xiàn)當(dāng)今受救助者在社會(huì)中的角色。受救助者作為社會(huì)中的重要一分子,必須重新回歸到社會(huì)主流,其主體地位的確立如果還僅僅停留在現(xiàn)有弱者關(guān)懷的“范式”中,將不利于受救助者主體性的發(fā)揮,不利于受救助者自力抵御和解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的潮流,重塑受救助者制度形象已經(jīng)成為迫切需要。從現(xiàn)狀來看,在制度設(shè)計(jì)中逐步已經(jīng)接受了受救助者成為權(quán)利主體的轉(zhuǎn)變,但我國受救助者權(quán)益保護(hù)制度的完善還任重而道遠(yuǎn),既需要對(duì)受救助者權(quán)益保護(hù)制度體系的理論基礎(chǔ)做更全面、更深入的研究,并在以人為本、科學(xué)發(fā)展的思想指導(dǎo)下勇于創(chuàng)新,關(guān)注受救助者的發(fā)展差異和主體功能,形成科學(xué)的受救助者主體理論,也需要在實(shí)踐中進(jìn)一步落實(shí)受救助者的權(quán)利主體地位,塑造出新的受救助者形象。