季敏

摘要：中國政策性銀行發(fā)展和監(jiān)管存在六大結(jié)構(gòu)性失衡，究其原因在于對政策性銀行屬性的誤解，沒有處理好財(cái)政與政策性銀行的關(guān)系，造成監(jiān)管政策錯(cuò)位和財(cái)政政策失位。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，今后應(yīng)建立財(cái)政為主、多部門協(xié)調(diào)的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：政策性銀行；結(jié)構(gòu)性失衡；金融監(jiān)管；財(cái)政政策

銀監(jiān)會成立以來，始終堅(jiān)持以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為核心，對政策性銀行實(shí)施審慎監(jiān)管，積極支持政策性銀行在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新，穩(wěn)步拓寬職能范圍，完善政策性金融服務(wù)功能，更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對政策性金融的需求。與此同時(shí)，隨著其服務(wù)職能不斷拓寬并涉足創(chuàng)新領(lǐng)域，累積的政策性風(fēng)險(xiǎn)也不斷增加，結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象日益嚴(yán)重，迫切需要通過加快改革予以解決。

一、中國政策性銀行存在的六大結(jié)構(gòu)性失衡問題

政策性銀行在運(yùn)行管理中存在的一些問題和矛盾也越來越突出。簡而言之，中國政策性銀行發(fā)展和監(jiān)管存在“六大結(jié)構(gòu)性失衡”：

（一）立法滯后、金融立法結(jié)構(gòu)性失衡。政策性銀行是一類特殊的銀行機(jī)構(gòu)，商業(yè)銀行的許多監(jiān)管規(guī)則難以適用于政策性銀行。在現(xiàn)代世界各國完整的金融立法體系中，除了中央銀行法和金融監(jiān)管法等最高層次的金融法外，還包括相互并存的商業(yè)性金融法與政策性金融法。在我國，只有商業(yè)銀行法、保險(xiǎn)法、證券法等相對完善的商業(yè)性金融法律體系，但政策性金融法律體系存在空白和結(jié)構(gòu)性失衡問題。

（二）多頭監(jiān)管、監(jiān)督機(jī)制結(jié)構(gòu)性失衡。目前，對我國政策性銀行的業(yè)務(wù)活動呈現(xiàn)多頭監(jiān)管的特點(diǎn)：財(cái)政部履行社會管理和國有資產(chǎn)管理職能，審計(jì)署對政策性銀行執(zhí)行國家政策、資金運(yùn)用等進(jìn)行定期或不定期審計(jì)，人民銀行進(jìn)行改革規(guī)劃、貸款規(guī)模管理，銀監(jiān)會行使業(yè)務(wù)合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)情況的監(jiān)督管理等。多頭監(jiān)管不僅會影響政策性金融機(jī)構(gòu)規(guī)范有序地開展業(yè)務(wù)，而且加劇相關(guān)問題上的分歧、爭議與部門利益的爭奪；不僅管理部門政出多門使政策性金融機(jī)構(gòu)無所適從，而且有些環(huán)節(jié)又存在管理不嚴(yán)甚至出現(xiàn)管理的真空地。

（三）預(yù)算軟約束、資金運(yùn)營結(jié)構(gòu)性失衡。政策性銀行的資金來源主要有：財(cái)政撥款、向中央銀行借款、向金融市場及國外籌資等。相應(yīng)地，政策性銀行的資金運(yùn)用主要有投資、貸款和擔(dān)保三種方式。從資金來源看，成本低，具有準(zhǔn)財(cái)政資金性質(zhì)；另一方面，對資金運(yùn)用仍局限“保本微利”，導(dǎo)致政策性銀行資金運(yùn)用存在在嚴(yán)重的預(yù)算軟約束，容易引起道德風(fēng)險(xiǎn)。值得指出的是，由于缺乏資本金以及資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模約束機(jī)制，政策性金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)日益積累。

（四）監(jiān)管錯(cuò)位、職能定位結(jié)構(gòu)性失衡。目前對政策性銀行的監(jiān)管多套用商業(yè)銀行監(jiān)管模式，在指導(dǎo)思想、方式方法、監(jiān)管重點(diǎn)和評價(jià)指標(biāo)等諸多方面都與商業(yè)銀行監(jiān)管混為一談，與政策性銀行的運(yùn)行規(guī)律不適應(yīng)，針對性和有效性不強(qiáng)，沒有體現(xiàn)政策性銀行監(jiān)管的特色，進(jìn)而影響了監(jiān)管的有效性，降低了彼此的認(rèn)同度，甚至誤導(dǎo)了政策性銀行，并在一定程度上加劇了政策性銀行業(yè)務(wù)取向市場化、經(jīng)營管理商業(yè)銀行化的傾向。

（五）公司治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制失衡。目前，政策性銀行的公司治理結(jié)構(gòu)仍是傳統(tǒng)意義上的國有企業(yè)模式，實(shí)行行長負(fù)責(zé)制，決策、執(zhí)行合一，缺乏有效的制衡機(jī)制和科學(xué)合理的公司治理架構(gòu)，銀行內(nèi)部還沒有建立有效激勵約束機(jī)制。

（六）忽視社會效益、績效評價(jià)體系結(jié)構(gòu)性失衡。對政策性金融機(jī)構(gòu)的考核必須相應(yīng)地對社會效益和經(jīng)濟(jì)效益分別考核，不可偏廢。目前，我國政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營效果評價(jià)體系有待完善。一方面，監(jiān)管部門沒有針對政策性金融機(jī)構(gòu)建立科學(xué)系統(tǒng)的績效評價(jià)體系，對政策性金融機(jī)構(gòu)的社會效益評價(jià)無標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，也忽視社會效益指標(biāo)。另一方面，監(jiān)管部門往往比照、參照和借用商業(yè)性金融的績效評價(jià)指標(biāo)和同等的標(biāo)準(zhǔn)考評政策性金融機(jī)構(gòu)，造成了政策性金融績效評價(jià)指標(biāo)體系的嚴(yán)重結(jié)構(gòu)性失衡，影響了政策性金融的可持續(xù)發(fā)展。

二、監(jiān)管架構(gòu)的缺陷源于對政策性金融屬性的誤解

從認(rèn)識根源上，中國政策性銀行發(fā)展和監(jiān)管存在的失衡問題源于對政策性自身屬性的誤解。

（一）就其本質(zhì)而言，政策性金融是財(cái)政體系延伸，也是其重要組成部分。政策性銀行是由政府發(fā)起創(chuàng)立或擔(dān)保，以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機(jī)構(gòu)。由國家財(cái)政出資建立起來，運(yùn)營目的必須反映政府的政策意圖，是國家財(cái)政向社會提供公共產(chǎn)品的重要手段之一。政策性銀行執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上就是財(cái)政政策的一種體，因?yàn)檎{(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、鼓勵某些產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展或者援助某些“后進(jìn)”的產(chǎn)業(yè)，既是財(cái)政政策責(zé)無旁貸的義務(wù)，也是財(cái)政政策優(yōu)勢所在。

（二）政府財(cái)政的手段和功能畢竟有其局限性，單純依靠國家財(cái)政的直接資金支持不僅是不夠的，而且也是缺乏效率的。國家財(cái)政也必須借助政策性金融，通過政策性金融向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、進(jìn)出口企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通等領(lǐng)域間接地提供扶持，從而避免財(cái)政過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，影響市場的效率。以農(nóng)業(yè)為例，如果沒有國家財(cái)政的支撐，沒有財(cái)政政策導(dǎo)入資本，農(nóng)業(yè)難以承擔(dān)國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的使命。因此無論是在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政策性金融都是國家財(cái)政向農(nóng)業(yè)提供資金支持的一個(gè)重要手段和重要部分。

（三）政策性銀行源于國家財(cái)政、依存于國家財(cái)政，但其功能又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國家財(cái)政，其實(shí)質(zhì)是以政府信用來彌補(bǔ)市場信用的缺失、體制不完善、儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的渠道不暢等“市場失靈”的缺陷。政策性金融按照商業(yè)金融的原則實(shí)施政策性金融活動，可最大限度地淡化傳統(tǒng)政策性金融的行政化色彩，避免“政府失靈”。還必須強(qiáng)調(diào)的是，政策性金融具有有償性的特點(diǎn)，是不可能完全取代國家財(cái)政對某個(gè)行業(yè)、某個(gè)部門或者某個(gè)地區(qū)、某個(gè)人群的扶持的。因此，政策性銀行雖然名義上歸于“金融范疇”，但其本質(zhì)卻是財(cái)政支撐的。另外，政策性金融之所以采取銀行信貸資金的運(yùn)作模式，是為了提高財(cái)政投融資的使用效率，并不意味著改變了資金的性質(zhì)與政策性金融的本質(zhì)。

三、政策性銀行監(jiān)管改革的國際經(jīng)驗(yàn)

他山之石，可以攻玉。從各國政策性金融發(fā)展和對其監(jiān)管實(shí)踐來看，有如下經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

（一）世界各國政策性金融業(yè)務(wù)的運(yùn)作和管理沒有統(tǒng)一固定的模式。從比較角度看，各國政策性金融管理有以下主要共同特點(diǎn)：先立法后改革，依法經(jīng)營和管理，是世界主要國家的普遍做法。美、英、日、德、加等國設(shè)立政策性銀行，都有專門的法律，通過量身定制專門的政策性金融法律，來依法辦理政策性金融業(yè)務(wù)。如美國1945年的《進(jìn)出口銀行法》，英國1949年的《出口信貸擔(dān)保法案》，日本有《國際協(xié)力銀行法》以及德國的《德國復(fù)興信貸銀行法》等。同時(shí)，各國都隨著國際國內(nèi)情況的變化，不斷修改、完善有關(guān)法律，以確保政策性金融機(jī)構(gòu)的職能定位和發(fā)展方向始終符合政府意圖和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略需要。

（二）政策性定性定位不變，持續(xù)體現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)政策和戰(zhàn)略意志。即使隨著形勢的變化發(fā)展，政策性金融機(jī)構(gòu)的具體職能和服務(wù)范圍發(fā)生調(diào)整，其政策性仍然保持不變。即使是業(yè)務(wù)調(diào)整幅度很大、結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜的德國復(fù)興信貸銀行（K F W）集團(tuán)也不例外，在1948年成立后，業(yè)務(wù)范圍不斷拓寬，從戰(zhàn)后支持重建和住房開發(fā)，到兩德統(tǒng)一后的中小企業(yè)服務(wù)，直至目前的出口項(xiàng)目和跨境投資服務(wù)等。但業(yè)務(wù)發(fā)展并沒有改變該行作為一家公法機(jī)構(gòu)，即政策性銀行的屬性。

（三）建立完善的內(nèi)部治理和外部風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。日本國際協(xié)力銀行法規(guī)定，只有當(dāng)一般金融機(jī)構(gòu)用一般條件難以從事貸款業(yè)務(wù)時(shí)，日本國際協(xié)力銀行才可以出面承擔(dān)；韓國輸出入銀行法規(guī)定該行在業(yè)務(wù)經(jīng)營活動中不能與其他金融機(jī)構(gòu)競爭；美國《進(jìn)出口銀行法》則規(guī)定任何時(shí)間進(jìn)出口銀行債務(wù)余額不能超過60億美元（國家撥付的股本金為10億美元），且其貸款、擔(dān)保和保險(xiǎn)總余額不能超過750億美元。另外，各國政府都要求政策性銀行參照現(xiàn)代公司治理的標(biāo)準(zhǔn)建立健全內(nèi)部治理架構(gòu)，完善相應(yīng)制衡和內(nèi)控機(jī)制，董事會成員主要來自政府部門和行業(yè)組織，并代表政府的政策意圖，從而確保政策性銀行始終不偏離職能定位和服務(wù)方向，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營可持續(xù)發(fā)展。

（四）突出財(cái)政部門是政策性金融機(jī)構(gòu)管理的首要角色。由于政策性金融機(jī)構(gòu)是政府財(cái)政職能的延伸，在政府各部門中，政策性金融機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門的關(guān)系通常最為密切，而財(cái)政部也對政策性金融機(jī)構(gòu)的管理負(fù)有特殊責(zé)任。從各國實(shí)踐來看，財(cái)政部門通常會直接或間接參與政策性金融機(jī)構(gòu)的管理。如法國對外貿(mào)易銀行由財(cái)政部進(jìn)行管理，該行的董事長、總經(jīng)理及其他董事會成員均由法國財(cái)政部長任命；韓國輸出入銀行則由財(cái)政經(jīng)濟(jì)部長和金融監(jiān)管委員會實(shí)行雙重監(jiān)管，其中財(cái)政經(jīng)濟(jì)部主要負(fù)責(zé)對該行的運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管。

四、政策性銀行金融監(jiān)管的幾點(diǎn)思考

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國政策性銀行監(jiān)管現(xiàn)狀，我國應(yīng)當(dāng)按照“立法為先，差別監(jiān)管，內(nèi)外約束，完善考核，財(cái)政為主、加強(qiáng)合作”的思路，設(shè)計(jì)與創(chuàng)新一套合理的監(jiān)管政策，以促進(jìn)我國現(xiàn)代政策性銀行的穩(wěn)健發(fā)展。

（一）立法為先，建立健全政策性銀行立法。盡快啟動政策性銀行立法程序，修訂銀行章程。國家應(yīng)盡快賦予政策性銀行經(jīng)營管理的上位法，使之納入依法經(jīng)營、依法管理的法制軌道。明確政策性銀行的性質(zhì)、職能和任務(wù)，組織模式，業(yè)務(wù)范圍和基本業(yè)務(wù)規(guī)則，與商業(yè)銀行的關(guān)系，財(cái)務(wù)會計(jì)、監(jiān)督管理和法律責(zé)任，防止政策性銀行商業(yè)化、財(cái)政化。

（二）一行一策，差別化政策性銀行監(jiān)管。一方面是政策性銀行與商業(yè)性銀行金融監(jiān)管要有所不同、區(qū)別對待；另一方面由于三家政策性銀行各自的特殊性，監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)各有不同，要根據(jù)其作用領(lǐng)域、行業(yè)特點(diǎn)、貸款方式等的差異，監(jiān)管的目的要求、指標(biāo)設(shè)計(jì)和考核標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)有所區(qū)別。特別是要根據(jù)兩家政策性銀行改革轉(zhuǎn)型的新形勢細(xì)化“一行一策”的監(jiān)管政策。

（三）建立資本、資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制，明確風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。為有效控制政策性銀行擴(kuò)張沖動，促使政策性銀行心無旁騖地謀政策性業(yè)務(wù)發(fā)展，降低金融風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)全國金融工作會議精神，國家應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)充政策性銀行資本，增強(qiáng)資本實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，并建立相應(yīng)的資本充足率、杠桿率等資本和資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制，將業(yè)務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)控制在國家財(cái)力可承受范圍之內(nèi)。同時(shí)，國家應(yīng)制定相應(yīng)的財(cái)稅扶持政策，明確風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，建立政策性業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金，提高稅前撥備水平等。

（四）建立和完善審慎監(jiān)管制度和風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系。由于政策性業(yè)務(wù)管理涉及多個(gè)部門的職能，國家應(yīng)明確政策性銀行主監(jiān)管制度和相關(guān)部門管理職責(zé)分工。根據(jù)各國經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)明確由國家財(cái)政部門負(fù)責(zé)政策性銀行的總體規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)水平的把控和管理。由監(jiān)管部門根據(jù)上位法研究制訂相應(yīng)的審慎監(jiān)管規(guī)則和業(yè)務(wù)監(jiān)管指標(biāo)體系，以規(guī)范其政策性銀行的業(yè)務(wù)發(fā)展。

（五）建立以財(cái)政為主的政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)建立由財(cái)政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、人民銀行、商務(wù)部、監(jiān)察部等有關(guān)部門并吸收外部專家參加的政策性銀行監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會, 決定政策性銀行的發(fā)展戰(zhàn)略和投融資規(guī)劃、確定重點(diǎn)信貸業(yè)務(wù)領(lǐng)域和各領(lǐng)域的信貸資金比。從長遠(yuǎn)來說, 必須建立政策性金融機(jī)構(gòu)的工作報(bào)告制度, 將政策性金融業(yè)務(wù)納入財(cái)政預(yù)算。