耿國彪

從今年5月14日開始，繼去年南非德班全球氣候變化大會后，新一輪的全球磋商在德國波恩舉行。來自世界各地的會議代表們，將就應對氣候變化的責任和義務展開馬拉松式的談判，為年底的卡塔爾多哈第十八屆聯(lián)合國氣候變化締約方大會做準備。楊富強博士連續(xù)多年作為NGO代表參與全球氣候變化大會，每次會議都以自己的親身感受充當媒體的前方“眼線”，從國際和專家的視角解讀會議進程。這次波恩會議，楊富強博士再次到會，并與記者取得聯(lián)系，訴說了自己在波恩的所思所想。

波恩的期待

今年波恩的天氣比前幾年要冷得多。楊富強博士為此多帶了幾件衣服，但沒想到波恩的天氣比預計的還冷，半夜的溫度甚至低至3℃。然而比天氣還冷的就是會議。往屆會議人來人往、摩肩接踵的情景不見了。注冊、領文件、安檢、吃飯都不用排隊。會場的座位和耳機也不用爭著擠著搶。

這次參會人員少的重要原因是，人們對波恩會議不再存有任何不切實際的幻象。與天氣冷、會議冷的情況相反，今年波恩會議的議題卻很熱?；仡櫋毒┒甲h定書》的談判，是緊緊圍繞附件一國家的減排目標問題進行的。2007年巴厘島會議以后，談判從單軌變成了雙軌，除了討論《京都議定書》第二承諾期，還增加了《長期合作行動》談判，討論議題也增加到10個，涵蓋了氣候變化涉及到的方方面面。去年的德班會議達成“加強行動德班平臺”的大會決議。今年波恩會議成立了《德班平臺》工作組，簡稱為ADP。波恩會議開始三軌談判。

德班會議上，發(fā)展中國家認為會議取得的成果是保存了《京都議定書》和氣候援助資金。歐盟和其他80多個國家，主要是小島嶼國家和貧窮發(fā)展中國家組成聯(lián)盟，在歐盟與印度最后時刻關于《德班平臺》的對決中，取得了進展。歐盟和附件一中的一些國家在《京都議定書》第二承諾期上作出妥協(xié)。德班會議后，加拿大在2011年底正式退出《京都議定書》，以美國馬首是瞻。日本、俄羅斯不做第二承諾期的承諾。歐盟和其余的傘型國家，包括瑞士、挪威、澳大利亞和新西蘭等，在5月1日截止日期前向聯(lián)合國氣候變化談判秘書處提交了《京都議定書》第二承諾期的報告。但澳大利亞說明這不是他們的最終報告，還沒有正式做出有法律約束力的承諾。新西蘭將其在報告的承諾與《德班平臺》相關聯(lián)，也就是說主要經(jīng)濟實體都要有法律約束力的承諾為條件。

歐盟的報告了無新意，仍然只承諾了減排20%的目標。在歐盟的27個成員國中，只有波蘭對歐盟將減排目標從20%提高到30%存有疑義。但歐盟卻以此為借口，強調承諾30%的目標要全體成員國一致同意才行。在氣候援助資金的問題上，今年是三年快速啟動資金的最后一年。2012年以后的資金安排仍無著落。在哥本哈根大會上，發(fā)達國家允諾三年快速啟動資金300億美元，到2020年達到1000億美元。但是現(xiàn)在發(fā)達國家不是三緘其口，就是能拖則拖。

《京都議定書》第二承諾期的目標應是多少？對不做第二承諾期的附件一國家有何懲罰措施？退出的國家怎么處理對待？第一承諾期沒達到目標怎么辦？《京都議定書》是聯(lián)合國氣候變化談判上的一個里程碑式的重要成果。第一承諾期后，《京都議定書》的附件一國家就開始分崩離析。第二承諾期的期望值是什么？還有第三承諾期嗎？前期談判的過程常把《京都議定書》視為典范，供談判作為參照物?！毒┒甲h定書》的命運尚且如此短促，必然會對今后的談判蒙上陰影。在波恩會議之前，5月1日是歐盟和其余傘型國家提高《京都議定書》第二承諾期目標的最后機會，但目前提交的減排方案都很低，期限已過，在波恩會議上要怎么討論減排目標都成了問題。

《長期合作行動》是巴厘島會議的產物，是雙軌中重要的一條新軌。其核心是美國要承諾與其他發(fā)達國家可比較的減排和努力；主要的發(fā)展中國家要做出國家適當?shù)臏p排行動。許多重要的議題，例如資金、適應、技術轉讓、能力建設等等，都是發(fā)展中國家極其關注的。現(xiàn)在《長期合作行動》處于一個十分尷尬的不確定的地位。原先設想的是2007年的巴厘路線圖制定以后，經(jīng)過五年的時間，《京都議定書》開始執(zhí)行第二承諾期，《長期合作行動》達成協(xié)議后也開始實施。五年過去了，仍沒有形成一個新的《長期合作行動》的條約。由于《長期合作行動》包含了十個主要議題，需要達成共識需要很長的時間，在2020年前能實施的時間也所剩不多。對《長期合作行動》的命運眾說紛紜?！兜掳嗥脚_》要涉及的內容估計與《長期合作行動》有許多交叉和重復。有一種可能是將《長期合作行動》與《德班平臺》融合起來，合并一軌。但《德班平臺》討論的是2020年以后的事情，2020年前實施的減排目標和援助資金是發(fā)達國家在哥本哈根會議上所作出的允諾，應在《長期合作行動》的框架之內，合軌不能解決這些關鍵問題。

《德班平臺》的談判是這次關注的焦點。2020年后實施《德班平臺》制定出的新的條約?！毒┒甲h定書》將“壽終正寢”，《長期合作行動》也會無疾而終?！兜掳嗥脚_》是這兩軌的終結者?，F(xiàn)在《德班平臺》究竟包含什么原則、內容和執(zhí)行方案，都是一場極有爭議的談判?！兜掳嗥脚_》的決議是2011年德班大會拖了19個小時后匆匆作出的決定。對《德班平臺》最終的法律形式是議定書、條約或法律文件，還是有約束力的協(xié)議等等，目前都沒有講清楚，所以容易產生歧義。不同的締約方有不同的理解和詮釋，在談判中就容易產生爭論不下的局面。

波恩會議開始了一個三軌談判，顯然這些談判的內容相互關聯(lián)，相互交叉，使談判顯得更為復雜費時。不同的國家對不同的談判內容有不同的訴求和詮釋，這也增加了談判的強度。今年談判的會議很少，因此年底的卡塔爾多哈會議（COP18）的成果是什么，應是今年談判中區(qū)分輕重緩急的指導方針。

公平與可持續(xù)發(fā)展權

德班會議以后，如果搜索最頻繁使用的詞匯，那就是“公平”。在波恩會議上，討論最多的也是公平問題。

印度首先挑起大旗，呼吁氣候談判中要繼續(xù)堅持公平的原則，得到基礎四國和大部分發(fā)展中國家的響應和支持。發(fā)達國家也紛紛對公平做出回應和解答。在波恩會議的《德班平臺》新軌談判中，公平是繞不開的門檻。基礎四國，尤其是印度和中國，會團結有共識的國家（發(fā)達和發(fā)展中國家），堅持在新的條約中清楚地闡明公平的原則。在波恩，有一系列關于公平的座談會和邊會。這種分析研究的討論形式，有利于正確的解讀“公平”的概念和應用范圍，對今后的談判，起了積極的建設性的推動作用。

公平具有普適性。凡是由個體組成的任何團體，都有差別性存在。公平性就必然會提出和運用。在氣候變化談判中，公平是首先用來區(qū)別發(fā)展中國家和發(fā)達國家的減排責任和其他義務的不同，公平同時也適用于發(fā)達國家和發(fā)展中國家做出差別性對待。例如我們經(jīng)常提到的《京都議定書》談判，對附件一國家的氣候減排責任進行了長時間激烈的爭論，根據(jù)發(fā)達國家之間在經(jīng)濟、技術和能力上的不同，各個發(fā)達國家分擔了不同的絕對減排目標。在發(fā)展中國家中，發(fā)展的狀況和條件也有很多不同。例如，新加坡和南韓現(xiàn)在的發(fā)展水平就基本上接近發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展水平，但與非洲的貧窮國家差別卻很大。這種發(fā)展狀況和階段的不同，在發(fā)展中國家中也應有區(qū)別的對待。因此公平問題不能只是片面的來解釋某種特定問題，而是對差異化的問題上都是普遍適用的。

在氣候變化談判中一個最重要的原則是共同但有區(qū)別的責任。在這個問題上，就是以公平為基礎提出的基本原則。人們經(jīng)常把共同但有區(qū)別的責任認為僅僅是發(fā)達國家和發(fā)展中國家所承擔的不同責任，而沒有考慮到公平是普適性的，由此產生的這條原則也是實用的。而這往往被一些發(fā)達國家進行曲解和抵制，認為發(fā)展中國家以此不做減排的借口。這種指責是不公正的。在發(fā)達國家中，也有不同的區(qū)別的責任。例如在援助資金問題上，出資的發(fā)達國家是根據(jù)本國的經(jīng)濟發(fā)展水平和人均收入以及其他因素來進行分擔，并繳納各國認為公平的援助資金的份額。因此公平不僅僅是發(fā)展中國家所強調所重視，即使在發(fā)達國家之間，也是要強調公平的原則，否則很多義務額度的分配就無法進行下去。在氣候談判中，公平與共同但有區(qū)別的責任緊密相連，不可分割。歐盟認為共同但有區(qū)別的責任的原則是可以接受的，但是公平的原則要進一步討論。這種解釋顯然把公平與共同但有區(qū)別的責任的緊密聯(lián)系割裂開來。

公平具體體現(xiàn)在各自能力原則的表述上。在氣候變化談判中，各自能力也是一個原則。根據(jù)各國不同的狀況和能力，對各自承擔的減排責任和義務也有所不同。例如中國和印度都是發(fā)展中大國，人口巨大，發(fā)展不平衡。因此中國和印度在哥本哈根會議上所作的允諾，也有所不同。中國提出在2020年比2015年碳強度減少40%?45%，而印度相應地提出了20%?25%的碳強度下降目標。從人均的狀況來看，中國目前的人均CO2排放約5.5噸/人，而印度比中國的一半還少，遠低于世界排放的人均水平。因此中國的和印度的差別也反映了世界上許多發(fā)展中國家的差別。

公平是責任和權力的平衡。在氣候談判中要對減排的目標、能力建設、資金支持、技術轉讓等重要議題進行談判。如果可持續(xù)發(fā)展公平權做得比較好，發(fā)展中國家就會較好地承擔各自的減排責任，如果公平權沒有做好，談判起來就非常困難。在技術轉讓議題上，發(fā)達國家遲遲不向發(fā)展中國家轉讓技術，其中一個重要原因就是知識產權問題和公司的盈利問題。因此在談判中，如何克服這些障礙也是發(fā)展中國家應該認真思考的，找出一些可實施的辦法克服這些障礙。責任和權力應該是平衡的。

公平首要是可持續(xù)發(fā)展權。發(fā)展中國家現(xiàn)在積極地發(fā)展經(jīng)濟，這是一種趨勢，而且也是發(fā)展中國家的權力。2010年?2035年，中國和印度的能源需求占全世界能源增量50%以上，這些增量也還會持續(xù)增長。很明顯，二氧化碳的排放也會繼續(xù)增長。在這個發(fā)展階段，發(fā)展中國家的排放是增長的，以可持續(xù)發(fā)展的觀點來看，應當用盡量少的合理的能源和碳排放量的增長，而不是粗放型的消耗增長，來保持經(jīng)濟的高速增長。因此公平對發(fā)展中國家來講是可持續(xù)發(fā)展權，這一點在波恩《德班平臺》的討論中會特別強調。發(fā)展權的問題，是硬性的、與生俱來的。對于發(fā)達國家來講，應該認真考慮發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展的公平權問題。

公平是氣候變化排放預算的合理占用權。在國際氣候變化談判中經(jīng)常用到關于二氧化碳排放預算的指標。為了達到將溫度控制在2度以下，全世界的二氧化碳排放必須有一定的限制， 即排放預算。從1850年?2000年，附件一國家的累積排放占全世界的79%，而非附件一國家的累積排放只占21%。因此發(fā)展中國家在發(fā)展中肯定要爭取更多的排放預算份額，而發(fā)達國家應該減少他們在總預算中的份額，這才能充分的體現(xiàn)公平的原則。在氣候談判中講公平就是講氣候變化排放預算權份額的合理分配。2050年以人均累計排放的標準來爭取預算權是比較好的一種方法。因此發(fā)達國家要盡量的減少他們的比例，甚至在某些年度要達到負的排放，也就是要用碳匯的方式來吸收排放。

公平是時間的動態(tài)分配權。發(fā)達國家的人均累積排放水平很高，一般來說，美國是中國的三到四倍，是歐盟的一到兩倍。世界上人均排放最多的國家是澳大利亞和美國，他們承擔的歷史責任也最大。公平是時間的動態(tài)分配權也反映發(fā)展中國家的變化。中國在1990年人均排放只是世界人均排放量的一半左右。2011年，中國排放二氧化碳人均約5.6噸，這比世界平均水平高出了許多。按照中國的經(jīng)濟發(fā)展速度和排放趨勢，中國2035年國別累積排放會高于歐盟，中國的人均排放也與歐盟平均值相當。盡管中國目前的人均累積排放水平還比較低，但是從時間的動態(tài)發(fā)展來看，如果不加以限制，在2050年可能達到一個比較高的人均累積二氧化碳排放的水平。所以公平也要跟時間的變化緊密結合。公平的討論在不同階段、在不同的氣候變化談判中，要隨時根據(jù)各個國家發(fā)展的水平和排放水平來進行調整，因此公平不是固定不變，而這一點往往被忽略。許多發(fā)達國家認為現(xiàn)在談公平是一種固定的概念。實際情況是，公平排放權是隨時間變化而重新分配。有了這種動態(tài)的觀點，對公平的爭論也許會減小。同樣，人們對公平的認識水平也會隨時間變化而提高。

在氣候變化談判中，有許多國家、智囊團和NGO組織提出來各種不同的解決公平問題的方案。這些方案五花八門，差別較大，容易引起人們理解上的困難?，F(xiàn)在應該對這些方案進行統(tǒng)一的評價，找出其共同點和差距，找出這些公平方案中的基本假設和條件，充分了解各種方案的優(yōu)點和缺點，得出公平合理分配的一些指標和變量。在此基礎上，建立一個可供UNFCCC采納的模式。這種模式不僅反映了發(fā)展中國家所關心的問題，也反映了發(fā)達國家關注的問題，能夠被談判各方所接受。

發(fā)達國家和發(fā)展中國家在氣候變化談判中的公平問題，具體的表述就是一種剪刀差。這種剪刀差反映了發(fā)展中國家和發(fā)達國家在二氧化碳排放不公平的程度。剪刀差越小說明在排放問題上不公平性也越小。公平的解決方案就是要使這些剪刀差縮小并盡量重合起來，并且具有可操作性。發(fā)展中國家沒有排放空間，這種剪刀差顯然是不能縮??；但要達到發(fā)達國家人均水平，也不可行。另一個方面，發(fā)達國家通過減排使排放量減少；但要達到發(fā)展中國家目前的人均水平，也不可能。這兩種辦法的結合才能使我們的剪刀差逐漸縮小。可以根據(jù)消除剪刀差的要求，對不同的時間段進行分解和設定公平性指標。目前進行的公平原則的討論，不僅僅是公平的原則應該在條約中體現(xiàn)，而且應該反映在減排目的和過程當中，也應該反映在采用的具體的減排目標和實施方案中。只有這樣才能把公平的問題從單純的理論上的爭論變成一種可實施的方案和措施。

楊富強博士強調，2011年德班會議后，各締約方?jīng)]有充足的時間對德班大會的決議文本進行理解和消化，因此在波恩會議上預期有很多的爭議，短時間內很難達到各方同意的談判議程。如果波恩會議能夠對《德班平臺》的議程作出決定，并對談判的內容進行初步討論確定的話，那么這次波恩第一次討論會議就基本上達到了所預期的目的。