趙方忠

加快通州副中心建設(shè)，也是解決北京城市功能過于集中帶來的各種“大城市病”，探索一條解決北京城市發(fā)展矛盾，推動(dòng)北京可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑

日前結(jié)束的北京市第十一次黨代會(huì)，“通州”被黨代會(huì)報(bào)告兩次“點(diǎn)名”：加快通州高端商務(wù)服務(wù)區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)東部發(fā)展帶的帶動(dòng)作用；進(jìn)一步落實(shí)聚焦通州戰(zhàn)略，分類推進(jìn)重點(diǎn)新城建設(shè)，打造功能完備的城市副中心，盡快發(fā)揮新城對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。

城市副中心，是北京市對(duì)通州的一次全新定位，表明了在建設(shè)具有中國特色世界城市的道路上，北京破解“大城市病”等城市發(fā)展矛盾的決心與信心。同時(shí)也將通州推到了一個(gè)更高的位置，要求通州相比其它新城要承擔(dān)更多的城市功能、具有更快的發(fā)展速度。由此，通州也迎來了全新的發(fā)展機(jī)遇。

發(fā)展之必然

實(shí)際上，北京市委十屆七次全會(huì)明確提出，“集中力量、聚焦通州，借助國際國內(nèi)資源，盡快形成與首都發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代化國際新城”，就已經(jīng)初步體現(xiàn)了把通州作為城市副中心的思想，而通過黨代會(huì)的形式向外界明確傳遞通州城市副中心的定位，在北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)趙弘看來，這是北京市圍繞中國特色世界城市目標(biāo)，推動(dòng)首都科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重大戰(zhàn)略決策。

眾所周知，“單中心”的發(fā)展格局正嚴(yán)重制約著首都的城市功能充分實(shí)現(xiàn)，由于過多的城市功能集中于中心城區(qū)，導(dǎo)致只占全市土地面積8.2%、占平原面積21.3%的城六區(qū)，實(shí)現(xiàn)的地區(qū)增加值、財(cái)政收入、社會(huì)消費(fèi)品零售額等指標(biāo)卻占到了全市的80%以上，這深刻影響著首都的綜合承載力和城市運(yùn)行效率，首都北京要建設(shè)具有中國特色的世界城市，已經(jīng)到了一個(gè)需要在更大空間尺度上來疏解、承載與完善高端城市功能的新階段。

“單中心”產(chǎn)生的源頭，在于速度驚人的城市化，城市空間結(jié)構(gòu)的演變無法跟上城市物理形態(tài)的改變速度，城市的管理者對(duì)于如何依據(jù)未來的發(fā)展更好地配置空間和產(chǎn)業(yè)資源等沒有做好充足的準(zhǔn)備，其實(shí)從國際大都市空間結(jié)構(gòu)演變規(guī)律來看，大多也都經(jīng)歷了由單中心到多中心格局的演變歷程，“衛(wèi)星城”、“新城”、“城市副中心”等概念的相繼出現(xiàn)，也已經(jīng)成為了國際大都市城市空間演變的普遍規(guī)律。

“衛(wèi)星城”是大城市周邊地區(qū)，為分散中心城市（主城）的人口和產(chǎn)業(yè)而建設(shè)起來的具有相對(duì)獨(dú)立性的城鎮(zhèn)。衛(wèi)星城雖然具有一定的獨(dú)立性，但是在經(jīng)濟(jì)、文化以及生活上與中心城市有較密切的聯(lián)系。從北京的衛(wèi)星城發(fā)展實(shí)踐來看，大部分衛(wèi)星城在分散中心城市人口方面發(fā)揮了積極的作用，但是在分散產(chǎn)業(yè)方面卻有很大的局限性，出現(xiàn)了在衛(wèi)星城居住、在中心城區(qū)工作所導(dǎo)致的潮汐式交通現(xiàn)象，因此說這種模式比較適宜人口規(guī)模不大的城市，而且在衛(wèi)星城與主城之間需要有非常便捷的交通聯(lián)系通道。

“新城”是基于衛(wèi)星城發(fā)展模式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)而提出的。經(jīng)過實(shí)踐，人們發(fā)現(xiàn)衛(wèi)星城建設(shè)帶來了一些問題，主要原因就在于對(duì)母城的過度依賴，居住功能和產(chǎn)業(yè)功能嚴(yán)重不均衡，因此開始強(qiáng)調(diào)衛(wèi)星城的獨(dú)立性，提出了“新城”的概念。新城是一個(gè)職能健全的獨(dú)立性城市，居住與產(chǎn)業(yè)功能相對(duì)協(xié)調(diào)，城市的各類型服務(wù)設(shè)施健全，可以滿足當(dāng)?shù)鼐用竦木偷毓ぷ骱蜕钚枰?。因此，新城也被看作是疏解中心城區(qū)功能重要途徑。

北京市在2004版城市總體規(guī)劃中提出了建設(shè)11個(gè)新城的思路，盡管之后在11個(gè)新城的基礎(chǔ)上又提出了率先建設(shè)通州、亦莊、順義三個(gè)重點(diǎn)新城，但是新城數(shù)量眾多，而且新城目前在發(fā)展水平、對(duì)高端資源的吸引能力等方面，都與中心城區(qū)的差距過大，所以在促進(jìn)中心城區(qū)人口和職能疏解方面的作用尚未得到充分體現(xiàn)。

“城市副中心”則是一個(gè)相對(duì)于城市主中心的區(qū)域概念?！俺鞘懈敝行摹迸c“新城”一樣，也是一個(gè)城市功能比較完善、相對(duì)獨(dú)立的區(qū)域，但是與“新城”相比，“城市副中心”明確了該區(qū)域在城市中的地位與作用，是僅次于主中心的區(qū)域，地位層級(jí)比新城要高，承擔(dān)了城市的諸多高端職能，對(duì)于產(chǎn)業(yè)和要素的吸引力也更強(qiáng)，在疏解主中心人口和產(chǎn)業(yè)方面的作用也更突出。

北京方迪經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)趙燕霞博士指出，綜觀東京、倫敦、巴黎等國際大城市，都通過建設(shè)“城市副中心”來解決城市發(fā)展中的空間矛盾。比如東京，為緩解單中心格局帶來的交通擁堵、環(huán)境惡化等問題，分三個(gè)階段規(guī)劃建設(shè)城市副中心，1958年啟動(dòng)建設(shè)“新宿、池袋、澀谷”三個(gè)副都心；24年之后的1982年，又規(guī)劃建設(shè)“大崎、上野-淺草、錦絲町-龜戶”三個(gè)副都心；1987年又規(guī)劃建設(shè)臨海副都心，形成“一主七副”的多中心格局，對(duì)于支撐東京國際城市建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

之所以會(huì)經(jīng)歷類似的演變過程，趙弘認(rèn)為是因?yàn)楣J(rèn)的世界城市發(fā)展，除具有一般性的城市功能外，都具有強(qiáng)大的全球資源配置能力，這主要體現(xiàn)在國際組織聚集、高端企業(yè)總部聚集、金融中心、文化中心、創(chuàng)新中心等等具有全球影響力的高端功能之上，而這些功能不僅僅依靠城市中心城區(qū)承擔(dān)，更多的是依靠分散在城市周邊的不同區(qū)域來實(shí)現(xiàn)。

而在借鑒國際大都市空間格局演變經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為什么選擇通州作為城市副中心加快建設(shè)，在趙燕霞看來，首先，通州的區(qū)位優(yōu)勢(shì)獨(dú)特，通州處于北京東西發(fā)展軸和東部發(fā)展帶的節(jié)點(diǎn)位置，是京濱（濱海新區(qū)）發(fā)展帶上的重要節(jié)點(diǎn)，也是北京參與京津冀、環(huán)渤海區(qū)域合作的重要樞紐，在通州建設(shè)城市副中心，不僅能夠拓展北京城市發(fā)展空間，對(duì)于帶動(dòng)京津冀區(qū)域的發(fā)展也將有積極的影響。其次，通州有較充足的空間資源，通州新城規(guī)劃城市建設(shè)用地規(guī)模為60平方公里，此外，通州擁有深厚的運(yùn)河文化底蘊(yùn)，生態(tài)環(huán)境良好，近年來交通基礎(chǔ)設(shè)施也有了極大的改善，這些都為通州建設(shè)城市副中心提供了良好的支撐條件。

趙弘指出，作為承載世界城市高端功能的重要空間載體，通州副中心的建設(shè)，不僅要完善通州自身的一般性城市功能，更要著眼于承載北京世界城市的高端功能，一方面要積極承載中心城區(qū)向外疏解的部分高端功能，比如說金融、文化等；另一方面則要主動(dòng)培育形成新的城市功能，比如國際性組織聚集等等，這將有助于推動(dòng)北京的世界城市建設(shè)進(jìn)程。

為建設(shè)世界城市探路

事實(shí)上，加快通州副中心建設(shè)，也是解決北京城市功能過于集中帶來的各種“大城市病”，探索一條解決北京城市發(fā)展矛盾，推動(dòng)北京可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑。

“通州副中心是北京城市副中心建設(shè)的起步。”通州區(qū)委書記王云峰表示，北京未來肯定不是一個(gè)副中心，這是世界城市建設(shè)的迫切需要。

如何做好全市的表率，通州區(qū)區(qū)長(zhǎng)岳鵬強(qiáng)調(diào)，未來將把通州新城的功能按照城市副中心的要求進(jìn)一步明確，為建設(shè)世界城市增加新的承載力。

從重點(diǎn)新城，到聚焦通州，再到城市副中心，持續(xù)關(guān)注并見證了通州定位演變發(fā)展的北京方迪經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院研究總監(jiān)陳智國表示，其實(shí)，在方迪經(jīng)濟(jì)研究院參與編制的通州區(qū)“十二五”規(guī)劃綱要中，雖然沒有明確提出“城市副中心”的提法，但規(guī)劃的方向、重點(diǎn)、內(nèi)容事實(shí)上已經(jīng)體現(xiàn)了城市副中心的內(nèi)涵。這主要體現(xiàn)在：一是定位上，提出“北京發(fā)展新磁極、首都功能新載體”，“新磁極”體現(xiàn)了通州是全北京相對(duì)于城市中心區(qū)之外，最重要的要素集聚地；“功能新載體”指出既要注重中心城區(qū)功能疏解，又要建設(shè)和完善體現(xiàn)世界城市水平的新城市功能。二是在目標(biāo)上，明確了“建設(shè)北京現(xiàn)代化國際新城”這一核心任務(wù)，旨在打造能夠體現(xiàn)北京國際化大都市水平的新城。三是在戰(zhàn)略上，提出了“新城中心區(qū)引擎戰(zhàn)略、高端要素集聚戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)一體化加速戰(zhàn)略、國際化發(fā)展戰(zhàn)略”，體現(xiàn)了新城中心區(qū)率先啟動(dòng)、引領(lǐng)通州新城建設(shè)的意圖，又體現(xiàn)了集聚高端要素、提升城市服務(wù)功能、打造國際水準(zhǔn)新城的理念。四是在空間上，提出打造“一核三區(qū)、三帶四組團(tuán)”的新城空間架構(gòu)，注重新城產(chǎn)業(yè)功能、城市功能、宜居功能的融合，“一核”是指新城中心區(qū)，是北京現(xiàn)代國際新城建設(shè)和發(fā)展的戰(zhàn)略引擎區(qū)，是承載和體現(xiàn)新城商務(wù)功能、消費(fèi)功能、國際功能、文化功能的核心載體；“三區(qū)”是指主題休閑旅游度假區(qū)、宋莊文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、環(huán)渤海高端總部基地，在產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)功能、產(chǎn)業(yè)形態(tài)上注重經(jīng)濟(jì)功能、城市功能的聯(lián)動(dòng)升級(jí)；“三帶”是指北運(yùn)河水岸經(jīng)濟(jì)帶、京哈高速產(chǎn)業(yè)帶、京滬高速產(chǎn)業(yè)帶，是通州新城重要的經(jīng)濟(jì)支撐區(qū)，依托交通條件、串聯(lián)起整個(gè)新城的經(jīng)濟(jì)架構(gòu)；“四組團(tuán)”是指臺(tái)湖、西集、縣、永樂店四個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)為中心形成的發(fā)展組團(tuán)，體現(xiàn)了新城范圍內(nèi)統(tǒng)籌布局、全面發(fā)展，以四個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)帶動(dòng)周邊區(qū)域城市化的發(fā)展意圖。

作為通州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“智囊”，趙弘指出，通州城市副中心的建設(shè)，關(guān)鍵是要做好以下幾個(gè)方面：

首先，要做好頂層設(shè)計(jì)。按照世界城市副中心的新定位來進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，站在一個(gè)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度，圍繞副中心建設(shè)對(duì)通州新城現(xiàn)有的規(guī)劃再做進(jìn)一步提升，然后再轉(zhuǎn)化為具體的、逐步實(shí)施的行動(dòng)計(jì)劃。

其次，應(yīng)完善建設(shè)機(jī)制。建設(shè)通州副中心是市委市政府的決策，應(yīng)該引起全市方方面面的高度重視，要舉全市之力來推進(jìn)通州副中心建設(shè)。應(yīng)該借鑒中關(guān)村的模式，對(duì)體制機(jī)制進(jìn)行新的設(shè)計(jì)，形成一個(gè)能夠整合北京市各種資源的平臺(tái)，能夠把資源集中配置在通州。

要者，要高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行城市規(guī)劃。通州城市副中心規(guī)劃要有前瞻性，要充分把握特大型城市發(fā)展規(guī)律，在交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面進(jìn)行超前、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)。比如交通問題，應(yīng)該學(xué)習(xí)東京通過網(wǎng)絡(luò)狀、大容量的軌道交通建設(shè)解決交通擁堵問題的經(jīng)驗(yàn)，超強(qiáng)謀劃，不僅要考慮到通州副中心與中心城區(qū)的聯(lián)系問題，而且要考慮通州副中心自身內(nèi)部的地鐵系統(tǒng)，這樣新建成的城市就不會(huì)再次出現(xiàn)交通擁堵現(xiàn)象。還有公共服務(wù)方面，現(xiàn)在北京優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源主要集中在中心城區(qū)，很多醫(yī)院、學(xué)校都不想出來，要采取各種方式方法把一些名校和知名醫(yī)院吸引過來，這對(duì)于完善通州城市副中心功能將起到很大的促進(jìn)作用。

最后，應(yīng)把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在首要位置。通州現(xiàn)在最大的問題就是經(jīng)濟(jì)支撐能力不強(qiáng)，很多人在通州居住，在中心城區(qū)就業(yè)。但是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，吸引產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目難度很大，它和住宅不一樣，住宅比較容易，建完賣掉就可以了，而且定位比較容易，價(jià)位高就吸引高素質(zhì)人才，價(jià)位低可能就吸引素質(zhì)相對(duì)不是很高的人。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個(gè)企業(yè)選擇落戶有很多因素考慮，因此要發(fā)揮北京的資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，比如說可以考慮發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)在外地愿意來北京發(fā)展的總部數(shù)量還是比較多的，因?yàn)槠髽I(yè)要是想實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨國發(fā)展必須要依靠北京的人才和服務(wù)，北京的會(huì)計(jì)、法律、服務(wù)、咨詢這都是他們走向國際必須要的一種支撐和保障，所以通州應(yīng)該利用這樣的條件來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

“城市副中心定位的提出，無疑將會(huì)為通州新城建設(shè)注入新的強(qiáng)大動(dòng)力，開啟現(xiàn)代化國際新城建設(shè)新一輪建設(shè)、發(fā)展大序幕?！壁w弘認(rèn)為，北京也可能在未來建設(shè)其他城市副中心，但目前應(yīng)重點(diǎn)考慮通州副中心，如果搞多個(gè)副中心，將分散財(cái)力、物力和人力，要素也不能實(shí)現(xiàn)有效聚集。在政策上，要允許通州進(jìn)行先行先試，為今后其他城市副中心建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。