王宏雷

內(nèi)河水運(yùn)市場準(zhǔn)入門檻的外延內(nèi)涵、合理設(shè)置及其可操作性，包括行政許可的程序規(guī)范與法律監(jiān)督，是水運(yùn)行業(yè)有待深入研討的課題。

內(nèi)河水路運(yùn)輸市場準(zhǔn)入是一種行政許可行為，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，認(rèn)定其享有特定權(quán)利或自由所應(yīng)具備的條件或標(biāo)準(zhǔn)的行政程序行為。國家對(duì)內(nèi)河水路運(yùn)輸市場設(shè)立準(zhǔn)入制度是政府對(duì)市場進(jìn)行管制的一種方式，其目的是通過對(duì)內(nèi)河水路運(yùn)輸市場的干涉，提高整個(gè)水路運(yùn)輸市場的效率，保護(hù)行業(yè)的整體利益。管制是政府利用“看得見的手”調(diào)控市場最常見的手段之一。

按政府對(duì)市場管制的強(qiáng)弱，內(nèi)河水路運(yùn)輸市場準(zhǔn)入管理模式大致分為“審批制” 和“登記制” 兩種。

“審批制”是指進(jìn)入航運(yùn)市場經(jīng)營需先報(bào)國家行政主管部門審批，許可后才能到有關(guān)部門登記注冊(cè)，取得營業(yè)資格；不經(jīng)國家行政主管部門許可，不得進(jìn)入航運(yùn)市場經(jīng)營。“登記制”是指進(jìn)入航運(yùn)市場經(jīng)營不需要事先在政府主管部門辦理許可，只需到有關(guān)行政部門辦理注冊(cè)登記，便可取得營業(yè)資格。當(dāng)前，我國航運(yùn)市場準(zhǔn)入管理采用的是“審批制”模式。

準(zhǔn)入制度的有關(guān)規(guī)定

自2008年8月1日起施行的《國內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）對(duì)內(nèi)河水路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)作了明確的規(guī)定。該規(guī)定作為對(duì)從事內(nèi)河水路運(yùn)輸主體的特定權(quán)利或自由進(jìn)行調(diào)控的規(guī)則體系，包括內(nèi)河水路運(yùn)輸行政許可設(shè)定、實(shí)施、監(jiān)督檢查等一整套的規(guī)范。其內(nèi)容大致體現(xiàn)在二個(gè)方面：實(shí)體方面和程序方面。

1、實(shí)體方面

《規(guī)定》對(duì)內(nèi)河水路運(yùn)輸經(jīng)營者市場準(zhǔn)入條件作出明確規(guī)定。該規(guī)定主要從資金、規(guī)模、企業(yè)形式、經(jīng)營范圍、從業(yè)人員資質(zhì)和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)等諸多方面來設(shè)定經(jīng)營國內(nèi)水路運(yùn)輸主體的資質(zhì)條件。

提高航運(yùn)企業(yè)公司化水平。如張乃根教授所言：“只要是市場經(jīng)濟(jì)，其主體就必須走向現(xiàn)代企業(yè)制度之路?！保局剖鞘袌鼋?jīng)濟(jì)的最主要的組織形式，公司制也是市場效益最好的方式，《規(guī)定》對(duì)內(nèi)河航運(yùn)企業(yè)的要求，正符合經(jīng)營主體的發(fā)展趨勢。例如《規(guī)定》第6條規(guī)定：“除單船600總噸以下的內(nèi)河普通貨船運(yùn)輸外，經(jīng)營國內(nèi)水路運(yùn)輸應(yīng)當(dāng)取得企業(yè)法人資格”。這一強(qiáng)制性規(guī)定將引導(dǎo)內(nèi)河個(gè)體船東向法人化、公司化方向發(fā)展，推進(jìn)內(nèi)河航運(yùn)業(yè)公司化程度及經(jīng)濟(jì)效益，從而提高整個(gè)行業(yè)的發(fā)展水平。

專業(yè)、專職人員與經(jīng)營船舶“一體化”?！兑?guī)定》第9條將企業(yè)配備的海務(wù)、機(jī)務(wù)等專職管理人員的數(shù)量與企業(yè)所經(jīng)營的船舶運(yùn)力規(guī)模掛鉤。并規(guī)定專職管理人員應(yīng)當(dāng)與企業(yè)簽訂一年以上全日制用工勞動(dòng)合同，在合同期限內(nèi)不得在船上或者其他企業(yè)兼職，這使專職管理人員在海務(wù)、機(jī)務(wù)的時(shí)間上、工作專注程度上得以保證。

從業(yè)人員專業(yè)化?！兑?guī)定》第9條規(guī)定，經(jīng)營普通貨船運(yùn)輸企業(yè)的海務(wù)、機(jī)務(wù)專職管理人員應(yīng)當(dāng)具有與所經(jīng)營船舶種類和航區(qū)相對(duì)應(yīng)的不低于大副、大管輪任職的從業(yè)資歷。經(jīng)營客船、散裝液體危險(xiǎn)品船運(yùn)輸企業(yè)的最高管理層中至少有1人專職負(fù)責(zé)安全管理工作并具有與所經(jīng)營船舶種類和航區(qū)相對(duì)應(yīng)的船長或者輪機(jī)長任職的從業(yè)資歷；其海務(wù)、機(jī)務(wù)專職管理人員應(yīng)當(dāng)具有與其所經(jīng)營船舶種類和航區(qū)相對(duì)應(yīng)的船長、輪機(jī)長任職的從業(yè)資歷。

2、程序方面

《規(guī)定》從程序方面確保對(duì)內(nèi)河水路運(yùn)輸市場進(jìn)行有效的監(jiān)管。具體包括：

入口的監(jiān)督管理。市場準(zhǔn)入是規(guī)范航運(yùn)市場秩序的第一道關(guān)口，也是保障水上運(yùn)輸安全和保護(hù)環(huán)境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)也是最簡便、最有效的監(jiān)督方式。

過程持續(xù)監(jiān)管。《規(guī)定》第27條規(guī)定了“經(jīng)營資質(zhì)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理制度”，“資質(zhì)達(dá)標(biāo)預(yù)警制度”，以解決經(jīng)營者在取得經(jīng)營資質(zhì)后不能保持其經(jīng)營資質(zhì)的問題。對(duì)取得經(jīng)營資質(zhì)后不能保持，經(jīng)整改仍然達(dá)不到要求的國內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營者，負(fù)責(zé)審批的交通主管部門撤銷原批準(zhǔn)。對(duì)于其他違反經(jīng)營資質(zhì)管理的行為也設(shè)定了相應(yīng)的處罰措施。

法定監(jiān)督方式?！兑?guī)定》第27條規(guī)定經(jīng)營資質(zhì)監(jiān)督的方式包括定期核查和不定期抽查，該規(guī)定使行政監(jiān)督更具有可操作性。

行政許可的規(guī)范程序與法律監(jiān)督

內(nèi)河水路運(yùn)輸行政許可是政府調(diào)節(jié)市場、管理社會(huì)公共事務(wù)的一種行政手段。在法治社會(huì)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和對(duì)社會(huì)管理規(guī)范化的愿望必然會(huì)在程序上固定化，這種結(jié)果就是設(shè)立行政許可制度，因此，許可制度規(guī)范更多的是程序性規(guī)定。內(nèi)河水路運(yùn)輸行政許可并不是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的“施恩”行為，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。有陽光的地方必有陰影，正如美國人米爾頓·弗里德曼所說：“每一項(xiàng)政府措施都背著一個(gè)大煙囪”。必須對(duì)內(nèi)河水路運(yùn)輸?shù)脑S可行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

程序化是對(duì)行政行為監(jiān)督最有效的方式之一。行政許可程序是規(guī)范行政許可行為、保證權(quán)力正確行使的重要環(huán)節(jié)。 “程序化”意味著行政許可機(jī)關(guān)及公務(wù)人員行使許可權(quán)的每一步驟和形式都有嚴(yán)格的法律約束，任何違反程序的行為都將受到制裁。應(yīng)松年教授在其著作《行政程序立法研究》指出：“法治的實(shí)現(xiàn)離不開程序。沒有程序，法治的理念和要求無法轉(zhuǎn)化為法治規(guī)范；沒有程序，法治的規(guī)范和限制無法轉(zhuǎn)化為法治現(xiàn)實(shí)?！?/p>

內(nèi)河水路運(yùn)輸許可是一種行政權(quán)力運(yùn)用行為，因而應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督。權(quán)力必須受到監(jiān)督，而行政權(quán)又是一種“最易導(dǎo)致腐敗”權(quán)力，因此有必要對(duì)內(nèi)河水路運(yùn)輸許可進(jìn)行監(jiān)督。良好的法律程序是對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的最好的方式，《規(guī)定》對(duì)內(nèi)河水路運(yùn)輸許可的運(yùn)作程序作了非常詳細(xì)、謹(jǐn)慎的規(guī)定?！兑?guī)定》第13至第22條對(duì)內(nèi)河水路運(yùn)輸企業(yè)準(zhǔn)許的當(dāng)事人申請(qǐng)制度、公開行政許可制度、受理制度、法定期限制度、危險(xiǎn)品運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)條件評(píng)估制度作了一般性規(guī)定。其它程序性制度，如陳述、申辯制度、說明理由制度、行政許可決定公開查閱制度、聽證制度等，據(jù)《規(guī)定》第21條的規(guī)定按照《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則、《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》等規(guī)定進(jìn)行。

內(nèi)河水路運(yùn)輸許可是一種為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，按法律程序進(jìn)行的行為。法律程序表現(xiàn)為法律主體運(yùn)用法律活動(dòng)中的操作規(guī)程，它由步驟、時(shí)序、方式三個(gè)要素構(gòu)成。內(nèi)河水路運(yùn)輸許可的程序性規(guī)定排除了內(nèi)河運(yùn)輸主管機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)河水路運(yùn)輸管理的偶然性、任意性模式，有助于實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。行政程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，限制恣意、專斷和自由量裁。

內(nèi)河水路運(yùn)輸許可制度有助于實(shí)現(xiàn)法律正義。正義要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格地一視同仁地依法辦事。英國有句法律格言：“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)。”法律程序是法治建設(shè)的重要基石。著名法學(xué)教授季衛(wèi)東先生認(rèn)為：公正合理的程序是中國法律現(xiàn)代化的基石。羅爾斯在《正義論》里將正義分為實(shí)質(zhì)正義、形式正義和程序正義。程序不但有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)實(shí)質(zhì)正義，而且程序本身也具有正義價(jià)值，它要求規(guī)則在制定和適用中的程序具有正當(dāng)性。

內(nèi)河水路運(yùn)輸許可程序是一種良好的法律監(jiān)督機(jī)制?！兑?guī)定》將依程序行政的理念轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)，以程序公正保障行政機(jī)關(guān)行政的合法與公正，從而達(dá)到制約行政許可權(quán)，保障當(dāng)事人合法權(quán)益的目的。規(guī)范內(nèi)河水路運(yùn)輸行政許可的實(shí)施，加強(qiáng)內(nèi)河水路運(yùn)輸行政許可監(jiān)管，這樣才能提高行政許可的效率，建立公正透明、內(nèi)容科學(xué)、程序規(guī)范、廉潔高效、權(quán)責(zé)一致、監(jiān)督有力的內(nèi)河行政管理體系。

（作者單位：山東交通學(xué)院）