劉風(fēng)景

(南開大學(xué)法學(xué)院,天津 300071)

關(guān)于我國包裹立法的思考
——以《關(guān)于修改部分法律的決定》為例

劉風(fēng)景

(南開大學(xué)法學(xué)院,天津 300071)

2009年8月27日,十一屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議通過了關(guān)于修改部分法律的決定,共修改了59件法律中的141條規(guī)定,這是我國首例成功的包裹立法,但其中也存在著“繁”、“空”、“盲”、“亂”、“窮”及“遲”等問題。以此為鏡,立法機(jī)關(guān)應(yīng)考慮確定包裹立法的名稱,規(guī)定直接的立法目的,及時(shí)清理法律文本,選擇包裹立法的標(biāo)題,調(diào)整專門委員會(huì)的分工,配備優(yōu)秀的立法人才,以及修改完善立法法的相關(guān)內(nèi)容。

包裹立法；法律修改；法律體系；立法目的

包裹立法作為一種法律修改機(jī)制,無論是在德國、奧地利、瑞士、臺(tái)灣地區(qū)等大陸法系,還是在英國、美國等普通法系,都被普遍采用。從立法學(xué)的角度看,包裹立法包含著獨(dú)有的法學(xué)原理、操作技術(shù)和運(yùn)用規(guī)則。2009年6月22日,第十一屆全國人大常委會(huì)召開第九次會(huì)議,對關(guān)于廢止部分法律的決定(草案)和關(guān)于修改部分法律的決定(草案)以及其他處理意見進(jìn)行了審議,提出了修改和審議意見。6月27日,常委會(huì)第九次會(huì)議一審?fù)ㄟ^了關(guān)于廢止部分法律的決定,并決定對關(guān)于修改部分法律的決定(草案)繼續(xù)進(jìn)行審議。會(huì)后,根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見,法律委、法工委就該決定草案的有關(guān)問題與有關(guān)部門再次交換意見,共同研究,提出了修改建議。2009年8月24日,十一屆全國人大常委會(huì)召開第十次會(huì)議,對關(guān)于修改部分法律的決定(草案)進(jìn)行第二次審議,提出了修改和審議意見,經(jīng)對草案進(jìn)一步修改后,8月27日常委會(huì)第十次會(huì)議審議通過了《關(guān)于修改部分法律的決定》(以下簡稱《決定》)。

《決定》共修改了59件法律中的141條規(guī)定,這些法律規(guī)定存在不適應(yīng)、不一致或者不銜接的問題,已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,損害法律體系的和諧統(tǒng)一,也在相當(dāng)程度上影響到法律的正確適用,對它們進(jìn)行修改實(shí)屬必要。總的看來,《決定》主要有以下幾種情況:

——對已明顯不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的法律規(guī)定進(jìn)行修改,是對“不適應(yīng)”的規(guī)定進(jìn)行修改。包括刪除民法通則中有關(guān)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的規(guī)定(第七條、第五十八條第一款第六項(xiàng))、全民所有制工業(yè)企業(yè)法中有關(guān)指令性計(jì)劃的規(guī)定(第二條第四款、第二十三條、第三十五第第一款、第五十五條)、體育法中有關(guān)指定審定機(jī)構(gòu)的規(guī)定(第四十七條)、教育法中有關(guān)教育費(fèi)附加和集資辦學(xué)的規(guī)定(第五十七條第三款、第五十九條)和防洪法中有關(guān)農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工的規(guī)定(第五十二條)等。

——對與憲法修正案有關(guān)征收、征用規(guī)定不一致的法律規(guī)定進(jìn)行修改,概括地說,就是對“不一致”的規(guī)定進(jìn)行修改。2004年憲法修正案將憲法第十條第三款有關(guān)“征用”的規(guī)定修改為“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地或者公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”,區(qū)分了“征收”和“征用”兩種不同情形。此前制定的16件法律和法律解釋中有關(guān)“征用”的規(guī)定與憲法規(guī)定不一致,需要作出相應(yīng)修改。根據(jù)上述法律和法律解釋中的有關(guān)“征用”規(guī)定的實(shí)際含義,將其中9件法律和法律解釋中有關(guān)“征用”的規(guī)定修改為“征收、征用”；7件法律中有關(guān)“征用”的規(guī)定修改為“征收”。

——對有些法律中與現(xiàn)行刑法規(guī)定不銜接的刑事責(zé)任條款進(jìn)行修改。為了保證單行法中刑事責(zé)任的規(guī)定與刑事(修訂)相統(tǒng)一,對不銜接的規(guī)定,根據(jù)不同情況分別進(jìn)行了銜接性修改:對法律中規(guī)定的“依照”或者“比照”刑法具體條文追究刑事責(zé)任,修改為“依照刑法有關(guān)規(guī)定”追究刑事責(zé)任；將法律中規(guī)定的有關(guān)懲治犯罪的決定名稱修改為“刑法”；對法律中出現(xiàn)的已被取消的罪名予以刪除,并根據(jù)刑法有關(guān)規(guī)定作出相應(yīng)修改；另外,還對其他有關(guān)條款作了技術(shù)性、銜接性修改。

——對有些法律中與治安管理處罰法規(guī)定不銜接的治安責(zé)任條款進(jìn)行修改。2005年8月全國人大常委會(huì)審議通過了治安管理處罰法,同時(shí)廢止治安管理處罰條例。為了保證法律之間的銜接,對存在不銜接問題的上述32件法律區(qū)分不同情況作出修改:對與治安管理處罰法名稱不對應(yīng)的,將原使用的“治安管理處罰條例”統(tǒng)一以“治安管理處罰法”替換；對治安管理處罰法沒有規(guī)定但仍有必要規(guī)定處罰的,按照治安管理處罰法逐一作出修改。

——對法律中引用的與其他法律名稱或條文不對應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行修改。包括:兵役法和氣象法有關(guān)規(guī)定中引用了其他法律名稱,被引用的法律名稱發(fā)生了變化,出現(xiàn)不銜接問題；人民警察警銜條例和仲裁法引用了其他法律的具體條文,被引用的法律修改后,條文序號(hào)發(fā)生變化,出現(xiàn)不銜接問題。對上述不銜接規(guī)定作出相應(yīng)修改。①趙惜兵:《開展法律清理工作確保立法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)》,http：//www.npc.gov.cn,訪問日期為2010年3月20日。

由于《決定》是我國首例包裹立法的實(shí)踐,涉及的法律文本較多、內(nèi)容豐富,其“包裹”的屬性非常明顯,對法學(xué)研究而言,是非常好的理論分析“樣本”。

一、包裹立法之涵義

從語源學(xué)的角度看,包裹立法無疑是個(gè)隱喻式的術(shù)語表達(dá)方法。如果以日常物品的包裹為喻體,可為我們認(rèn)識(shí)這一獨(dú)特的立法形式提供有益的靈感。一般地,包裹是使用某種外包裝物,將分散的東西予以集攏、包扎而成一個(gè)新的物件,其結(jié)構(gòu)是:(1)外包裝物,用以包裹其他東西的物體。(2)被包裹的東西,往往是零散的、不易把持和搬運(yùn)的物件。在法學(xué)界,包裹立法是由“外法”(mantel gesetz)和“里法”(stamm gesetz)構(gòu)成的法律修改技術(shù)。其中“外法”包括了一些修正其他法律“里法”的規(guī)定,或完全由這類規(guī)范組成,即里法的修正本身,就是外法的內(nèi)容。這樣,制定一個(gè)“外法”,就同時(shí)修改或廢止了兩個(gè)以上的“里法”,這種“外法套里法”就被稱為“法律包裹”。制定一個(gè)“外法”就同時(shí)修改或廢止了兩個(gè)以上的“里法”。②楊斐:《法律修改研究:原則·模式·技術(shù)》,法律出版社2008年版,第230頁。作為外包裝物、收藏器具,箱子、袋子等有著相對特定的形狀及容積,而包裹則有所不同,它的外形以及內(nèi)裝物的體積、重量都不是特定的。從包裹的隱喻出發(fā),包裹立法給人的意象是“外法”依傍“里法”,就物賦形、大小隨定；在此基礎(chǔ)上,“里法”與“外法”相結(jié)合,從而構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的新立法文本。

對于包裹立法的內(nèi)涵與外延,法學(xué)家們分別從不同的角度進(jìn)行概括,有不同的理解。其一,“修改”說。鄭淑娜認(rèn)為,所謂“包裹立法”是為了達(dá)到同一個(gè)立法目的，立法機(jī)關(guān)在一個(gè)法律性文件中對多個(gè)法律內(nèi)的有關(guān)規(guī)定一次性地作出“打包”修改。③鄭淑娜等:《包裹立法:解決中國法律體系中的“硬傷”》,《光明日報(bào)》,2009年7月16日。其二,“修改和增訂”說。陳新民認(rèn)為,包裹立法是立法機(jī)關(guān)在審議法案時(shí),為了整體達(dá)到一個(gè)立法目的,將原本分散在各個(gè)法律內(nèi)的有關(guān)規(guī)定,放在一個(gè)法律內(nèi),一次性地修改或增訂的立法方式。④陳新民:《一個(gè)新的立法方法——論“綜合立法”的制度問題》,《法令月刊》(臺(tái)灣)第51卷(2000年)第10期。其三,“修正、制定和廢止”說。陳瑞基認(rèn)為,包裹立法是指為了一個(gè)共同的立法目的,將數(shù)個(gè)要修正或要制定、廢止的橫向的法律,整合在一個(gè)法律案中進(jìn)行處理的立法方式。⑤陳瑞基:《包裹立法技術(shù)之研析》,載林錫山主編:《立法原理與制度》,立法院法制局(臺(tái)灣)2002年版,第393頁。上述幾種觀點(diǎn)有共同之處,它們的主要差別是,對立法的“立”字的理解不同。第二種觀點(diǎn)將“增訂”作為與“修改”相并列的一種立法活動(dòng)。由于“增訂”是一種特殊的法律“修改”活動(dòng),這種表述方式顯得累贅；第三種觀點(diǎn),在“修正”之外,將“制定”、“廢止”也納入定義之中,失之過寬。本文從以上三種觀點(diǎn)中抽象出它們的共因項(xiàng),將包裹立法限定于法律修改,即原則上支持第一種觀點(diǎn),但也吸納其他觀點(diǎn)的合理之處,進(jìn)行重新的理解和界定。

(一)包裹立法是一種法律修改技術(shù)

與立法體制、立法原則不同,立法技術(shù)是立法機(jī)關(guān)在立法過程中采用的使法律規(guī)定達(dá)致完善的技術(shù),或者說是在創(chuàng)制和變動(dòng)法律文件活動(dòng)中所運(yùn)用的方法和技術(shù),它包括法的制定、認(rèn)可和變動(dòng)等的技術(shù)。而包裹立法是一種特殊的立法技術(shù),是立法機(jī)關(guān)對現(xiàn)行法律進(jìn)行變動(dòng)的技術(shù)。根據(jù)我國立法法第五十三條的規(guī)定,法律的“修改”與“廢止”是相并行的兩項(xiàng)法律變動(dòng)機(jī)制。①立法法第五十三條規(guī)定:“法律修改和廢止程序,適用本章的有關(guān)規(guī)定?！薄胺刹糠謼l文被修改或者廢止的,必須公布新的法律文本。”兩者之間不存在包含與被包含的關(guān)系,因而,作為一種法律修改技術(shù)的包裹立法,自然不包括法律廢止。

(二)包裹立法是解決法律文本“硬傷”的法律修改技術(shù)

在審議《決定》過程中,喬曉陽委員提出:包裹立法主要是處理明顯不適應(yīng)、不一致,而“操作性不強(qiáng)”問題不是“硬傷”。不屬“硬傷”的法律該怎么修改就怎么修改,不能都放在“包裹”之中。②《法律清理工作成果顯著建議先通過關(guān)于廢止部分法律的決定草案——分組審議關(guān)于廢止、修改部分法律的決定草案發(fā)言摘登之一》,http：//www.npc.gov.cn,訪問日期為2010年3月20日。吳邦國委員長在十一屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議閉幕會(huì)上的講話明確指出,這次會(huì)議通過的修改部分法律的決定,一攬子對59部法律的l41個(gè)條文進(jìn)行了修改,所解決的是現(xiàn)行法律規(guī)定中存在的與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“明顯”不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題。③吳邦國委員長在十一屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議閉幕會(huì)上的講話,http：//www.npc.gov.cn,訪問日期為2010年3月20日。對于法律中存在著的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題,如果沒有達(dá)到“明顯”的程度,就可以通過法律解釋等方式予以明確化、具體化,沒必要啟動(dòng)修法程序,就不屬于包裹立法的對象。

(三)包裹立法是小改而非大動(dòng)的法律修改技術(shù)

在修改現(xiàn)行法律時(shí),有時(shí)修改的規(guī)模、幅度較大,需要改變較多的條款,或者增加許多新的內(nèi)容,甚至改變法律文本的章節(jié)結(jié)構(gòu)。例如,2007年10月28日通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》,對1991年制定的《民事訴訟法》進(jìn)行了“脫胎換骨”式的修改。而包裹立法是在“里法”的基本原則、結(jié)構(gòu)框架不做變動(dòng)的前提下,只針對法律文本的一個(gè)或幾個(gè)條文進(jìn)行修改,調(diào)整的幅度不大。

(四)包裹立法是處理不同法律文本之間矛盾的法律修改技術(shù)

在法律體系內(nèi)部,各個(gè)法律文本之間存在著多重關(guān)系,既包括效力層次上的“上下”關(guān)系,也包括調(diào)整事項(xiàng)上的“左右”關(guān)系。采用包裹立法“乃為避免規(guī)范各個(gè)不同領(lǐng)域之法律彼此產(chǎn)生沖突,于一個(gè)共同立法政策之基礎(chǔ)上,匯集相關(guān)法律規(guī)范加以檢討,就必要變更(舉凡增定、修正或廢止均屬之)之法律規(guī)范作成一個(gè)法律包裹,以求法律包裹里之各個(gè)法律彼此之協(xié)調(diào)性”。④陳瑞基:《包裹立法技術(shù)之研析》,載林錫山主編:《立法原理與制度》,立法院法制局(臺(tái)灣)2002年版,第398頁。實(shí)際上,包裹立法是消除、解決各法律文本“上下”、“左右”之間相互沖突、矛盾,使它們實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、和諧的法律修改方法。如果是解決一部法律文本內(nèi)部的沖突、矛盾,則不應(yīng)歸屬包裹立法的任務(wù)。

(五)包裹立法系基于一個(gè)共同的立法目的而運(yùn)用的法律修改技術(shù)

立法目的,是立法者希望通過所立之法而達(dá)致的效果。⑤周旺生:《立法論》,北京大學(xué)出版社1994年版,第597頁。立法機(jī)關(guān)在觀念上事先構(gòu)筑的理想的法律秩序,是引起、指導(dǎo)、控制、調(diào)節(jié)立法活動(dòng)的自覺動(dòng)因。法律修改也是一項(xiàng)重要的立法活動(dòng),有無正確的目的直接關(guān)系到立法活動(dòng)的成敗得失。需要修改的多個(gè)法律的有關(guān)規(guī)定,如果被包含于一個(gè)包裹立法之中,必須有一個(gè)共同的立法目的做指導(dǎo)；反之,需要修改的多個(gè)法律文本的有關(guān)規(guī)定,如果追求的立法目的是不相同的,就要被分拆為兩個(gè)以上的法律“包裹”,通過幾個(gè)不同的法案分別處理。

綜上所述,包裹立法是指立法機(jī)關(guān)基于共同的立法目的,將數(shù)個(gè)(或多個(gè))存在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)問題的不同法律文本,整合在一個(gè)法律案中進(jìn)行小幅度變動(dòng)的法律修改技術(shù)。

二、包裹立法之目標(biāo)

立法是一種復(fù)雜的價(jià)值平衡取舍活動(dòng),立法者的價(jià)值觀從根本上決定著立法的總方向,直接影響著立法的質(zhì)量。法律價(jià)值觀是“可能對立法、政策適用和司法判決等行為產(chǎn)生影響的非法律因素。它們在本質(zhì)上是一些體現(xiàn)了對事物之價(jià)值或可取性的評價(jià)的觀念或普通原則,在遇有爭議的情形時(shí),它們可能以這種或那種方式極大地影響人們的判斷?！雹伲塾ⅲ荽骶S·M·沃克:《牛津法律大辭典》,李雙元等譯,法律出版社2003年版,第1152頁。在我國,每一項(xiàng)具體的立法機(jī)制、立法技術(shù),都須選擇科學(xué)的價(jià)值目標(biāo),方能設(shè)置得當(dāng)、運(yùn)用正確、成效明顯。具體而言,包裹立法作為一種法律修改技術(shù),也須有明晰、準(zhǔn)確的功能定位。

(一)提高立法效益

改革開放之初,面對著大面積的立法空白、許多社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域都急迫需要法律調(diào)整的現(xiàn)實(shí),我國立法機(jī)關(guān)順應(yīng)“摸著石頭過河”的改革方略,逐漸形成了一套可行性強(qiáng)的操作方案。例如,“成熟一個(gè),制定一個(gè)”,是指一個(gè)法是否成熟,就要看關(guān)鍵的問題是不是成熟了。主要、關(guān)鍵的問題成熟了,就算成熟了,就可以制定法律。先“零售”后“整批”,是指在立法時(shí)不必在意法律、法規(guī)的完整性,一個(gè)法可以分作若干次制定出來,先一部分一部分零星制定,經(jīng)過一個(gè)積累過程后再制定一個(gè)完整的法律或相對完整的法律。先“制定試行法”再“出臺(tái)正式法”,是指試行法是由立法機(jī)關(guān)原則通過和批準(zhǔn)的,它在全國范圍內(nèi)試行,經(jīng)過一個(gè)階段的實(shí)踐,再總結(jié)經(jīng)驗(yàn),加以修改完善,作為正式法施行。經(jīng)過多年的運(yùn)行,這種務(wù)實(shí)的立法策略,客觀上大大加快了中國特色社會(huì)主義法律體系形成的速度,但是,也使得許多法律文本存在著的各種“先天不足”,與社會(huì)生活之間的不適應(yīng)越發(fā)明顯,勢必漸次予以修改和完善。例如,2004年,按照行政許可法的規(guī)定,全國人大常委會(huì)計(jì)劃對公路法、公司法、證券法等9部法律的相關(guān)條款做集中的修改,但最后通過的卻是9個(gè)獨(dú)立的法律修改的決定。假如2009年這次法律修改,不以《決定》的形式“打包”處理,最后的法律案將多達(dá)59件，勢必增加立法的成本。而包裹立法一次涉及到多部法律,對各個(gè)需要修改的法律文本,做集中的、“打包”式處理,無疑地會(huì)大大降低立法成本,提高立法活動(dòng)的規(guī)模效益。

(二)保證立法統(tǒng)一

我國是統(tǒng)一的、多民族的社會(huì)主義國家。社會(huì)主義法制統(tǒng)一,是維護(hù)國家統(tǒng)一、政治安定、社會(huì)穩(wěn)定,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的法律基礎(chǔ)。立法統(tǒng)一,是社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則的重要組成部分。“在中央集權(quán)的大國,立法者必須使各項(xiàng)法律具有一致性”。②［法］托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務(wù)印書館1988年版,第182頁。我國各種現(xiàn)行法律文本在整體上都應(yīng)當(dāng)是相互聯(lián)系、彼此協(xié)調(diào)、內(nèi)在統(tǒng)一的,現(xiàn)行的全部法律,在形式上和內(nèi)容上都應(yīng)當(dāng)是有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。“只以一部法律為對象之立法或修法技術(shù),如果牽涉到整體法制的同步進(jìn)化,就無可避免會(huì)有掛一漏萬,鋸箭補(bǔ)鍋等現(xiàn)象出現(xiàn),故宜引進(jìn)具有政策性、全局性、同步性及經(jīng)濟(jì)性等功能之包裹立法或綜合立法技術(shù),將數(shù)個(gè)要修、要訂或要廢之法律,在同一政策下置于一個(gè)法案內(nèi)作整合之處理”。③羅傳賢:《立法技術(shù)應(yīng)注意避免之瑕疵》,載林錫山主編:《立法原理與制度》,立法院法制局(臺(tái)灣)2002年版,第385頁。立法不能不考慮法自身的體系邏輯,不能這個(gè)法這么規(guī)定,那個(gè)法那么規(guī)定,互相矛盾。④彭真:《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》,中央文獻(xiàn)出版社1989年版,第137頁。但是,我國各地經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展很不平衡,市場經(jīng)濟(jì)還不完善,整個(gè)國家處在改革轉(zhuǎn)型時(shí)期,法律之間相互沖突、矛盾并不鮮見。在依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的偉大事業(yè)扎實(shí)推進(jìn)的過程中,立法的協(xié)調(diào)一致,是社會(huì)健康發(fā)展的法制基礎(chǔ)和社會(huì)各界的熱切期盼?！胺ú粌H必須適應(yīng)于總的經(jīng)濟(jì)狀況,不僅必須是它的表現(xiàn),而且還必須是不因?yàn)閮?nèi)在矛盾而自相抵觸的一種內(nèi)部和諧一致的表現(xiàn)?！雹荨恶R克思恩格斯選集》(第四卷),人民出版社1995年版,第702頁。實(shí)現(xiàn)立法統(tǒng)一,既需要有正確的立法指導(dǎo)思想和科學(xué)的立法原則,也需要有可行的操作機(jī)制和立法技術(shù)。而“包裹立法”不局限于一個(gè)法律文本,同時(shí)涉及諸多相關(guān)的法律文本,可使立法者在一次立法活動(dòng)中,能夠視野開闊地瞻前顧后、左顧右盼,根據(jù)相同的立法目的,將相關(guān)諸多法律條文一并加以修改,有利于法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(三)關(guān)注法律形式

長期以來,我國的立法實(shí)踐、法學(xué)研究重視法律內(nèi)容,輕視法律形式。但必須看到,“形式?jīng)Q不是內(nèi)容隨手拿來套上的外衣”。①［法］福西永:《形式的生命》,陳平譯,北京大學(xué)出版社2011年版,第40頁。實(shí)際上,相對于法律內(nèi)容,法律結(jié)構(gòu)、立法形式具有相對的獨(dú)立性,也是“良法”的重要標(biāo)準(zhǔn)。包裹立法是由“外法”和“里法”構(gòu)成的。在“外法”與“里法”之間,前者是形式,后者是內(nèi)容；前者是手段,后者是目的。一方面,“外法”依附于、服務(wù)于“里法”,“皮之不存,毛將焉附”,沒有“里法”的“外法”是不存在的；另一方面,有時(shí)拋開“里法”,獨(dú)立自存的“外法”更加清晰可辨。相對于“里法”,“外法”具有相對的獨(dú)立性,它的優(yōu)劣情況也是衡量包裹立法質(zhì)量的重要方面；如果沒有適當(dāng)?shù)摹巴夥ā毙问?“里法”也難以達(dá)到預(yù)期的效果。一般地,“外法”,即裝東西的包裹看起來仍是一個(gè)包裹,但往往被“里法”,即內(nèi)裝物所遮擋、障蔽,以至于為人視而不見。當(dāng)內(nèi)裝物(“里法”)從包裹(“外法”)中被倒出、清空后,作為“外法”的包裹才得以分離出來,并獨(dú)立地存在、顯現(xiàn),才能更真切地為人所觀察、審視。因此,基于對法律形式的重視,人們在研究包裹立法時(shí),可暫時(shí)將“里法”置之不顧,特別關(guān)注“外法”,對它的構(gòu)造、形態(tài)、體例、類型做細(xì)心的觀察、精心的設(shè)計(jì),有助于更好地把握包裹(“外法”)的特質(zhì)、更有效地加以運(yùn)用。

(四)重視修法機(jī)制

穩(wěn)定固然是“良法”的一個(gè)重要品性,但它也不是絕對的。每一國家法律制度都應(yīng)隨著社會(huì)物質(zhì)生活條件的變化而及時(shí)更改,因而須有解決法的保守性的“變更規(guī)則”。②［英］H·L·A哈特:《法律的概念》(第二版),許家馨、李冠宜譯,法律出版社2006年版,第90頁。一個(gè)法律體系,“在很大部分上,它的完善依賴于這樣的機(jī)能,它的各個(gè)組成部分可以變更與修繕、被分解又重新組裝。但是這樣的一個(gè)制度,如果被建立在一個(gè)有序的、并且精心設(shè)計(jì)的規(guī)劃方案上,如同我們曾經(jīng)試圖編制的規(guī)劃方案所表現(xiàn)出來的那樣,不僅具有這樣的優(yōu)勢,即在其他部分保持不變的情況下,而無論什么樣的變更所產(chǎn)生的干擾都可以很少；只要這樣的變更——如同在形式上經(jīng)常進(jìn)行的變更,可以容易地適合于初始根基(originalgroundword)具有的形式?！雹郏塾ⅲ萁芾锩住み吳?《論一般法律》,毛國權(quán)譯,上海三聯(lián)書店2008年版,第300頁。改革開放三十年來,我國立法工作取得了巨大成就。現(xiàn)在,以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。但是,“摸著石頭過河”的漸進(jìn)式改革思路以及“成熟一個(gè)制定一個(gè)”的立法指導(dǎo)思想,無疑對當(dāng)下的法律修改工作留下了繁多的任務(wù)。如何協(xié)調(diào)法律的穩(wěn)定性與變動(dòng)性之間的關(guān)系,是擺在立法機(jī)關(guān)面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。今后一個(gè)時(shí)期我國立法工作的一個(gè)重點(diǎn)是,集中開展法律清理工作,保證中國特色社會(huì)主義法律體系科學(xué)、統(tǒng)一、和諧。當(dāng)下中國的立法要一手抓法律制定,一手抓法律修改,兩手都要硬。同法律制定一樣,高質(zhì)量的法律修改除了有正確的立法指導(dǎo)思想、科學(xué)的立法體制和合理的工作機(jī)制外,也需有一系列諸如包裹立法之類有效的工作方法和操作技術(shù)。在矯枉過正的意義上,學(xué)術(shù)界須對包裹立法等的修法機(jī)制給予更大的關(guān)注。

總之,合理的價(jià)值目標(biāo)是立法活動(dòng)的有效指引,可以保證包裹立法活動(dòng)沿著正確的方向展開；同時(shí),它也是現(xiàn)行包裹立法的評判標(biāo)準(zhǔn),能促使立法者不斷地反思自省,努力提高立法的水準(zhǔn)。

三、包裹立法之評價(jià)

《決定》以打包的方式,一攬子解決多部法律中存在的與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)問題,它對保證中國社會(huì)主義法律體系的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)立法目的,提高立法工作效率,消除立法時(shí)差,都具有重要的意義。但是,從完善立法質(zhì)量、為依法治國奠定良法基礎(chǔ)的高度看,《決定》在一定程度上還存在著一些問題和不足,不應(yīng)為人忽視。通常,“過去的法律即便被證明已經(jīng)過時(shí),仍將保持權(quán)威。事實(shí)推定對它有利,而為了改變?nèi)藗円呀?jīng)接受的解釋就需要給出充分的理由。”④［美］特倫斯·鮑爾、約翰波·考克主編:《概念變遷與美國憲法》,談麗譯,華東師范大學(xué)出版社2010年版,第10頁。只有對《決定》存在的問題進(jìn)行深入的分析,才能就如何改進(jìn)包裹立法技術(shù)提出有說服力的學(xué)術(shù)論證。

(一)“繁”，法律“包裹”內(nèi)容繁雜，負(fù)荷過于沉重

信春鷹委員認(rèn)為,這次審議的關(guān)于廢止和修改部分法律的決定草案,有非常重要的理論意義和實(shí)際意義,在立法理論上是一個(gè)重大的突破。因?yàn)橐赃@種方式對現(xiàn)行法律進(jìn)行清理,在其他國家是很少見的。有些國家用的“包裹立法”方式,通常只限于一個(gè)領(lǐng)域,比如民法、稅法,像我們這樣把所有的法律都包括在內(nèi)的做法在立法理論上是一個(gè)突破。①《法律清理工作成果顯著建議先通過關(guān)于廢止部分法律的決定草案——分組審議關(guān)于廢止、修改部分法律的決定草案發(fā)言摘登之一》,http：//www.npc.gov.cn,訪問日期為2010年3月20日。而《決定》共分五部分,其中第二部分關(guān)于“征用”的規(guī)定作出修改、第三部分關(guān)于刑事責(zé)任的規(guī)定作出修改、第四部分關(guān)于治安管理處罰的規(guī)定作出修改,每一部分都是一個(gè)相當(dāng)大的立法“包裹”。而將這幾部分合并成一個(gè)更大的立法“包裹”時(shí),因其涉及的法律數(shù)量太多,立法負(fù)荷沉重,超出一個(gè)立法“包裹”的可能容量,會(huì)出現(xiàn)“包不住”、“拎不起”的尷尬。

(二)“空”，立法文本標(biāo)題信息稀薄，表述過于空洞

與一般的文章一樣,立法的標(biāo)題也具有多方面功能:(1)稱名。立法標(biāo)題應(yīng)“名副其實(shí)”、“題文一致”,能體現(xiàn)法律文本的內(nèi)容,要突出醒目,明確具體,一目了然。(2)概括。立法標(biāo)題要“言簡意賅”,要濃縮法律文本的內(nèi)容,以盡量簡短的詞語概括法律文本的內(nèi)容。(3)引導(dǎo)。經(jīng)由立法標(biāo)題“循名責(zé)實(shí)”,明確地提示出立法的信息核,以此為由頭,指導(dǎo)人們對法律文本的閱讀、分析、認(rèn)識(shí)和理解。(4)轄制。法律文本標(biāo)題應(yīng)起到“定名制實(shí)”的作用,標(biāo)題對整個(gè)法律文本的結(jié)構(gòu)體例、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容,具有管轄、制約作用,防止立法“離題”,做到問題集中、焦點(diǎn)凸顯。而《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改部分法律的決定》這一標(biāo)題所包含的有效信息過少,如果不聯(lián)系正文的內(nèi)容,幾乎不知所云,很難發(fā)揮標(biāo)題的應(yīng)有功能。

(三)“盲”，立法目的條款欠缺，方向不明確

立法目的條款是立法者通過所立之法意欲達(dá)到的效果的專門法條。通常,它出現(xiàn)在法律文本的第一條,其標(biāo)識(shí)為“為了……,制定本法”、“為……,制定本法”等。立法目的條款是宣示立法精神,指導(dǎo)法律實(shí)踐,作出法律評價(jià)的重要途徑,②羅傳賢:《立法程序與技術(shù)》,五南圖書出版股份有限公司(臺(tái)灣)1997年版,第233頁。是法律文本的必要組成部分。在包裹立法中,正是基于一個(gè)共同的立法目的,需要修改的多個(gè)法律的有關(guān)規(guī)定才被包含于一個(gè)包裹立法之中?！稕Q定》沒有直接的立法目的之規(guī)定,何以將如此眾多的法條整合進(jìn)一個(gè)立法“包裹”之中的理由,無從知曉,勢必會(huì)影響到人們對它的理解和運(yùn)用。

(四)“亂”，條款序號(hào)紊亂，引用時(shí)難免使人困惑

法律條文設(shè)置序號(hào),對將來法律制定、法律實(shí)施過程中準(zhǔn)確地援引法條,限制國家權(quán)力、保障公民權(quán)利,都具有重要的意義?！稕Q定》刪去有關(guān)條款后,法律文本序號(hào)如何重新排列并不明確。例如,《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第二條第四款、第二十三條、第三十五條第一款、第五十五條的規(guī)定明顯不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求,《決定》予以刪去。其中,作為“里法”的《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》之第二十三條、第五十五條被刪去后,相關(guān)的條文序號(hào)是否改變？第三十五條第一款被刪去后,第二款是否仍為第二款,還是變?yōu)榈谝豢睿窟@些問題都不明確。

(五)“窮”，對于各種復(fù)雜的法律修改現(xiàn)象，因沒有合適的詞語予以指稱而“理屈詞窮”

中國古代法律之中即有多種的法律修改方法,且都有各自不同的名稱。據(jù)梁啟超的考證,明清條例的纂修方法有五種:(1)修改,將原例條文略加正者也。(2)休并,將原例二條以上合為一條者也。(3)移改,將原例條文移易其類屬位置者也。(4)續(xù)纂,原例所無而新增入者也。(5)刪除,原例所有而削去者也。③《梁啟超法學(xué)文集》,中國政法大學(xué)出版社2000年版,第162頁。在我國現(xiàn)行法律中,將諸多不同的法律變動(dòng)方式,都籠統(tǒng)地稱為“修改”?！稕Q定》中,“修改”一詞分別出現(xiàn)在不同層次上,例如,立法標(biāo)題為“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改部分法律的決定”,第一部分的子標(biāo)題為“對下列法律中明顯不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)定作出修改”,而“1.將《中華人民共和國民法通則》第七條修改為:‘民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德,不得損害社會(huì)公共利益,擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序’”、“刪去第五十八條第一款第六項(xiàng)”為其具體規(guī)定之一。根據(jù)形式邏輯上的同一律,在同一思維過程中,必須保持概念自身的同一。由于《決定》在幾個(gè)不同邏輯層次的總標(biāo)題、子標(biāo)題與具體規(guī)定中都使用“修改”一詞,針對意義不同的事項(xiàng)卻使用相同的詞語,顯然違背了基本的邏輯規(guī)則。

(六)“遲”，許多法律規(guī)定之間的沖突原本久已存在，修改的時(shí)間明顯滯后

作為《決定》修改對象的“里法”,許多都屬于陳年舊賬,造成法律規(guī)則之間長期的沖突、抵觸。例如,《決定》將1985年9月6日通過的《中華人民共和國計(jì)量法》第二十九條中的“依照刑法第×條的規(guī)定”、“比照刑法第×條的規(guī)定”修改為“依照刑法有關(guān)規(guī)定”。而現(xiàn)行刑法是1997年3月14日修訂的,這意味著《中華人民共和國計(jì)量法》之中與刑法不協(xié)調(diào)的相關(guān)條款,存在的時(shí)間長達(dá)12年。正如隋明太委員在法案審議時(shí)所言,這次會(huì)議修改的法律當(dāng)中有一些早就應(yīng)該安排修改的法律,現(xiàn)在才安排,太晚了。①《法律清理工作應(yīng)制度化、定期化--分組審議關(guān)于廢止、修改部分法律的決定草案發(fā)言摘登之二》,http：//www.npc.gov.cn,訪問日期為2010年3月20日。這在一定程度上反映了國家立法機(jī)關(guān)沒有及時(shí)履行立法職責(zé),致使歷史欠賬過多,屬于立法不作為之舉。

總之,找準(zhǔn)、找足現(xiàn)行立法的缺陷和失誤,是不斷改進(jìn)立法技術(shù)、提高立法質(zhì)量的前提?！胺傻陌l(fā)展不可能沒有對法律的批評”。②《馬克思恩格斯全集》(第一卷),人民出版社1995年版,第427頁。正是因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)了《決定》之中存在的“繁”、“空”、“盲”、“亂”、“窮”及“遲”等問題,才能在未來的立法時(shí),采取有針對性的解決措施,充分發(fā)揮包裹立法的功效。

四、包裹立法之建言

《決定》是國家立法機(jī)關(guān)運(yùn)用包裹立法技術(shù)的成功實(shí)踐,也得到了多位全國人大常委會(huì)委員和社會(huì)各界的肯定。在該法案審議時(shí),汪紀(jì)戎委員比較贊成這次全國人大常委會(huì)采取包裹立法的方式來廢止一些法律,同時(shí)修改部分法律的部分條款的做法,這樣既可以大幅度提高立法效率,也能夠比較好地保持相關(guān)法律之間的一致性。包裹立法這樣的做法很好,建議人大常委會(huì)能夠繼續(xù)采取這種包裹立法的方式,來解決目前我們立法和修法趕不上變化的情況和客觀存在的不一致、不適應(yīng)、不銜接、不協(xié)調(diào)的問題。③信春鷹、喬曉陽、王萬賓、李連寧、陳斯喜等多位委員,在《決定》法案的審議中都表達(dá)了類似的意見?！斗汕謇砉ぷ鞒晒@著建議先通過關(guān)于廢止部分法律的決定草案--分組審議關(guān)于廢止、修改部分法律的決定草案發(fā)言摘登之一》,http：//www.npc.gov.cn,訪問日期為2010年3月20日。這種觀點(diǎn)頗具代表性,且合于法理。可以預(yù)言,包裹立法將成為一項(xiàng)常規(guī)的法律修改技術(shù),它未來被運(yùn)用的機(jī)會(huì)將越來越多。在這里,我們擬針對首例包裹立法中所顯現(xiàn)、折射出來的問題,基于其價(jià)值定位與基本原理、操作規(guī)則,提出一些建設(shè)性意見。

(一)沿用“包裹立法”的名稱

關(guān)于包裹立法,學(xué)術(shù)界還有幾個(gè)其他的稱謂,如條款立法、大衣立法、公車式立法、綜合立法等。陳新民認(rèn)為,在臺(tái)灣地區(qū)人們對條款立法、大衣立法、公車式立法比較陌生,而“包裹立法”又因“包裹”一詞容易引人有“含混過關(guān)”的誤解,也不應(yīng)采用,而“綜合立法”具有政策性、全面性、同步性、經(jīng)濟(jì)性等涵義,故主張只用之。④陳新民:《一個(gè)新的立法方法——論“綜合立法”的制度問題》,《法令月刊》(臺(tái)灣)第51卷(2000年)第10期。在中國大陸,考慮到“見名知義”、“約定俗成”等的事物命名規(guī)則,我們認(rèn)為繼續(xù)沿用“包裹立法”的名稱并無不妥之處。

(二)準(zhǔn)確選用包裹立法法案的標(biāo)題

一般地,包裹立法法案的名稱主要采用兩種處理方式:一是以一部主要修改的法律名稱為主并加附一個(gè)一般性的表述來描述該法案規(guī)定的內(nèi)容,如“xx法及相關(guān)法律修正案”；二是當(dāng)為了一個(gè)主要的立法目的而同時(shí)并列地修正幾件法律時(shí),則以修改的“共同目標(biāo)”為法案名稱,如“加入世界貿(mào)易組織修正部分相關(guān)法律綜合法”等。⑤王洪宇:《看國外的〞包裹立法〞》,《中國人大》2009年第7期。在日本,如果一次立法修改涉及兩部法律時(shí),標(biāo)題為“部分修改A法及B法的法律”,例如“部分修改城市計(jì)劃法及建筑基準(zhǔn)法的法律”；如果涉及三部以上的法律時(shí),標(biāo)題為“部分修改A法等的法律”,例如“部分修改兒童補(bǔ)貼法等的法律”,該法律除兒童補(bǔ)貼法外,還部分修改了兒童扶養(yǎng)補(bǔ)貼法、特別兒童扶養(yǎng)補(bǔ)貼法。①［日］前田正道編:《法制執(zhí)務(wù)》,行政株式會(huì)社(日本)1994年版,第351-352頁。國外的成功做法具有重要的借鑒價(jià)值,我們應(yīng)根據(jù)需要,選擇名副其實(shí)、題文一致的包裹立法標(biāo)題。

(三)確定直接的立法目的

包裹立法是立法機(jī)關(guān)為了達(dá)到同一個(gè)立法目的，在一個(gè)法律性文件中對多個(gè)法律內(nèi)的有關(guān)規(guī)定一次性地作出“打包”的修改方式。在包裹立法實(shí)踐中,對立法目的的理解和把握至關(guān)重要。沒有立法目的條款固為立法瑕疵,即使立法目的過于間接、空泛,將“加強(qiáng)和改進(jìn)最高國家立法機(jī)關(guān)立法工作,保證我國法律體系自身的科學(xué)、統(tǒng)一、和諧,確保到2010年如期形成中國特色社會(huì)主義法律體系的目標(biāo)”之類的抽象話語作為立法目的,也會(huì)將幾乎任何不同的法律文本都可能納入一個(gè)法律“包裹”之中,會(huì)導(dǎo)致立法負(fù)荷過于沉重。因此,包裹立法的目的應(yīng)直接、明確、具體,如此,《決定》之類龐大的法律包裹就應(yīng)被分拆成幾個(gè)相對較小的“包裹”,以增強(qiáng)立法的針對性、可行性。例如, 2008年12月8日,最高人民法院審判委員會(huì)通過的《關(guān)于調(diào)整司法解釋等文件中引用〈中華人民共和國民事訴訟法〉條文序號(hào)的決定》,系“根據(jù)2007年10月28日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》和修改后重新公布的《中華人民共和國民事訴訟法》,決定對司法解釋等文件中涉及的民事訴訟法的相關(guān)條文序號(hào)予以相應(yīng)調(diào)整”,其篇幅雖然較長,但目的明確、主題集中、問題聚攏。該司法解釋難以被稱為包裹立法,但其處理問題的方式和經(jīng)驗(yàn),可為以后有關(guān)的包裹立法學(xué)習(xí)。

(四)及時(shí)清理法律文本

在審議關(guān)于廢止部分法律的決定草案和關(guān)于修改部分法律的決定草案時(shí),多位委員都提出要建立即時(shí)的或定期的法律清理機(jī)制。蔡昉委員指出:實(shí)際上每一部新法的制定和現(xiàn)行法律的修改,在形成的同時(shí),類似這樣的工作就應(yīng)該同時(shí)完成。這應(yīng)該成為立法和修法中的一項(xiàng)常規(guī)性、自動(dòng)化、常態(tài)化的工作,所以我們不一定要隔一陣才下很大的功夫進(jìn)行清理。我覺得常規(guī)化的工作就是要尋找協(xié)調(diào)性、一致性,雖然可能在一段時(shí)間內(nèi)也要進(jìn)行一次集中清理,但是不至于留下這么多的空白。②《法律清理工作應(yīng)制度化、定期化——分組審議關(guān)于廢止、修改部分法律的決定草案發(fā)言摘登之二》,http：//www.npc.gov.cn,訪問日期為2010年3月20日。就是說,與新法制定同時(shí)進(jìn)行相關(guān)法律的清理,將其作為法律起草工作的重要內(nèi)容。劉錫榮委員指出:法律清理要成為一項(xiàng)經(jīng)常性的工作,不要等到30年,太長了只好打包清理,但是也不能每年都修訂和修改、清理和廢止,我認(rèn)為五年時(shí)間回頭清理一次是合適的。③《法律清理工作應(yīng)制度化、定期化——分組審議關(guān)于廢止、修改部分法律的決定草案發(fā)言摘登之二》,http：//www.npc.gov.cn,訪問日期為2010年3月20日。中國特色社會(huì)主義法律體系形成后,“在制定新法時(shí),要同時(shí)研究考慮與新出臺(tái)法律不一致、不協(xié)調(diào)的其他法律或者其他法律中相關(guān)條文的修改、廢止,力爭做到立、改、廢同步進(jìn)行。不能同步進(jìn)行的,在法律出臺(tái)之后,也應(yīng)及時(shí)對相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行修改、廢止,防止出現(xiàn)新的不一致、不協(xié)調(diào)等問題?！雹芾钸m時(shí):《為完善中國特色社會(huì)主義法律體系而不懈努力》,載全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織編寫:《中國特色社會(huì)主義法律體系學(xué)習(xí)讀本》,新華出版社2011年版,第70頁。目前,世界各國的包裹立法主要有兩種類型：第一種類型為古典式包裹立法,即在一種主要法律之后,常以附則的形式規(guī)定其他相關(guān)法律條文所作的修改或廢止。這種立法方式常見于小幅度修改法律,在印制法典時(shí),僅將主法印制完成。從法如以附則方式完成立法的,則其條文均予括號(hào)注明省略,而以注解方式指引修正之法律名稱與條款；第二種類型,單獨(dú)式包裹立法,即基于一個(gè)共同的立法目的,將需要增加、修改或廢止的數(shù)個(gè)法律的部分條文,合并在一個(gè)大的法律包裹依立法程序?qū)徸h討論完成的立法。⑤陳瑞基:《包裹立法技術(shù)之研析》,載林錫山主編:《立法原理與制度》,立法院法制局(臺(tái)灣)2002年版,第393-394頁。包裹立法的第一種類型為古典式包裹立法,第二種類型為單獨(dú)式包裹立法。為了即時(shí)消除法律體系中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題,我們立法工作中應(yīng)即時(shí)運(yùn)用古典式包裹立法,定期運(yùn)用單獨(dú)式包裹立法,力避“積重難返”。

(五)完善立法法的相關(guān)規(guī)定

2000年出臺(tái)的立法法,雖然對規(guī)范性法律文件的制定、修改和廢止都作出規(guī)定,但該法調(diào)整對象的重點(diǎn)還是規(guī)范性法律文件的創(chuàng)制,對規(guī)范性法律文件修改和廢止的規(guī)定較為簡單。目前,還缺乏有關(guān)包裹立法的具體規(guī)定,即使包裹立法的名稱本身也是一個(gè)法學(xué)名詞,而非法律術(shù)語,需要立法加以確認(rèn)。在包裹立法廣受青睞的背景下,我們應(yīng)通過修改完善立法法或制訂其實(shí)施細(xì)則等方式,盡快填補(bǔ)這一立法盲區(qū),以保障包裹立法活動(dòng)合法、有序、常態(tài)、高效地運(yùn)行。同時(shí),在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等法律文件的修改過程中,也要推廣運(yùn)用包裹立法技術(shù)。待條件成熟后,應(yīng)通過修改立法法,明確“法律修改”的涵義,對法律修改的各種形式做出具體的規(guī)定,并賦予相應(yīng)的名稱；對經(jīng)過修改后的法律文本的序號(hào)等細(xì)節(jié)問題,作出細(xì)致的規(guī)定。

(六)調(diào)整專門委員會(huì)的分工

針對臺(tái)灣地區(qū)的立法實(shí)踐,陳瑞基指出:“立法程序中交付各委員會(huì)審查之最大意義在于加強(qiáng)專業(yè)立法、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、內(nèi)部整合、匯集資訊、提高議事效率等功能,而包裹立法技術(shù)在委員會(huì)階段的立法程序?qū)?huì)是一個(gè)兩難。如果將包裹中之各法律案拆散還原到原來應(yīng)該分配審查的委員會(huì)以落實(shí)專業(yè)立法等上述功能,則包裹立法與單一立法并無差異；設(shè)若如上述所敘,在院會(huì)審查法案交付委員會(huì)時(shí),議事處、程序委員會(huì)即可建議由該主管法案業(yè)務(wù)之委員會(huì)負(fù)責(zé)審查,并與相關(guān)之法律提案作成法律包裹一并審查,則就專家立法、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、內(nèi)部整合、匯集資訊及提高議事效率等功能之角度言,應(yīng)會(huì)有若干功能之喪失?！雹訇惾鸹?《包裹立法技術(shù)之研析》,載林錫山主編:《立法原理與制度》,立法院法制局(臺(tái)灣)2002年版,第403頁。上述問題在中國大陸的立法中,也會(huì)遭遇到。我國立法法第三十條第一款規(guī)定:“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案,由有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審議,提出審議意見,印發(fā)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議?！比绻粋€(gè)包裹立法涉及廣泛的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域,各個(gè)專門委員會(huì)的職能難以充分發(fā)揮,各專門委員會(huì)間的關(guān)系也難以協(xié)調(diào),因此,建立與包裹立法性質(zhì)相適應(yīng)的專門委員會(huì)職責(zé)分工體系、工作機(jī)制,已提到議事日程。

(七)合理配置優(yōu)秀的立法人才

包裹立法對立法工作提出了很高的要求,其法案的提出須由法律專業(yè)人才事先替立法者就所有涉及的法律條文進(jìn)行整理,再進(jìn)行認(rèn)真審議。如果沒有優(yōu)秀立法人才的參與和襄助,技術(shù)含量很高的包裹立法是無法發(fā)揮其預(yù)期的作用的。所以,全國人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)延攬、集合一批立法專家,以保證包裹立法的質(zhì)量。另一方面,為了防止立法權(quán)力旁落、運(yùn)行扭曲,避免工作機(jī)構(gòu)立法專家職能的不當(dāng)擴(kuò)張,消除常委會(huì)委員、人大代表作用下降之虞,②在日本,此類問題早已顯現(xiàn),我國也應(yīng)引以為戒。劉清音:《日本國會(huì)法制局之組織及其功能》,載林錫山主編:《立法原理與制度》, (臺(tái)灣)立法院法制局2002年版,第176頁。也應(yīng)明確全國人大專門委員會(huì)、常委會(huì)委員和工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍,完善工作程序,規(guī)范活動(dòng)方式,以保證他們各司其職、各負(fù)其責(zé)。

五、余論

到2010年底中國特色社會(huì)主義法律體系業(yè)已形成,法律基本框架搭建完成,立法機(jī)關(guān)擬“把更多的精力放到法律的修改完善上來”；③吳邦國:《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——二零一一年三月十日在第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議上》,《光明日報(bào)》2011年3月13日第2版。還由于我國正處于快速的社會(huì)轉(zhuǎn)型期,因而社會(huì)主義法律體系具有明顯的階段性和前瞻性,法律修改被人們寄予很高的期待。包裹立法這一法律修改技術(shù)從國外移植而來的,需要經(jīng)過本土化的改造與調(diào)適,需要法學(xué)界做更深入的研究,揭示其基本原理、運(yùn)作機(jī)制、操作技術(shù),努力提升法律修改的科學(xué)化水平。

A Speculation on the Package Legislation in China——with a reflective study of Decision of the Standing Committee of the National People's Congress on Amending Some Laws

LIU Feng-jing
(Law School,Nankai University,Tianjin 300071,China)

On August 27th，2009，the Decision of the Standing Committee of the National People's Congress on Amending Some Laws was adopted at the 10thmeeting of the Standing Committee of the 11th National People's Congress.The Decision is the first package legislation experience of China.The legislation is a success in revising 141 articles in 59 Laws；however，it is alsowith problems of miscellaneity，vagueness，aimlessness，disorder，wording inadequacy and delay.In taking the lessons obtained in the legislation，it is imperative that the Legislator adopt proper name for this kind of legislation，state direct legislative purposes，timely review Law texts，select accurate titles for package legislation，restructure the works of the Special Committees，employ excellent legislation talents，and amend and improve relevant contents in the Law on Legislation.

package legislation；law amending；legal system；legislative purpose

DF01

A

10.3969/j.issn.1674-8107.2012.01.020

1674-8107(2012)01-0120-10

(責(zé)任編輯：曾瓊芳)

2011-10-12

天津社科規(guī)劃重點(diǎn)研究項(xiàng)目“法律擬制的原理與立法技術(shù)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：TJFX11-033)。

劉風(fēng)景(1965-),男,遼寧大連人,教授,博士生導(dǎo)師,法學(xué)博士,主要從事立法技術(shù)、裁判方法研究。