焦洪昌

(中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100087)

憲法自1982年修訂通過以來，中國(guó)憲法學(xué)得到了長(zhǎng)足發(fā)展。不論是從憲法知識(shí)，還是從憲法研究隊(duì)伍來看，中國(guó)憲法學(xué)都今非昔比了。30年來，憲法學(xué)研究的重心經(jīng)歷了一個(gè)從國(guó)家機(jī)構(gòu)到基本權(quán)利的轉(zhuǎn)換，而今重新思考國(guó)家機(jī)構(gòu)的獨(dú)立價(jià)值，通過它展現(xiàn)社會(huì)變動(dòng)的軌跡，對(duì)于平衡憲法學(xué)研究意義重大。

從憲法文本看，國(guó)家機(jī)構(gòu)是一個(gè)意象豐富的能動(dòng)體，通過展現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)從內(nèi)到外，從上到下的四個(gè)維度，可以銜接憲法的各種關(guān)系;運(yùn)用這一能動(dòng)體，結(jié)合30年來生動(dòng)的事例，可以概觀過去30年來中國(guó)社會(huì)之變遷，進(jìn)而提煉出豐富的憲法理論。

一、國(guó)家機(jī)構(gòu)橫向之維

(一)以行政為中心回歸到以立法為中心

八二憲法在名義上確立了人民代表大會(huì)制度的中心地位，并確認(rèn)全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，但自一開始，其并未樹立主導(dǎo)全局的權(quán)威，當(dāng)時(shí)起主要作用的反而是國(guó)務(wù)院及其組成部門?！霸?0年代，全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法中扮演的角色完全是被動(dòng)的。當(dāng)全國(guó)人大及其常委會(huì)以立法啟動(dòng)行使職權(quán)的時(shí)候，其工作機(jī)構(gòu)難以承擔(dān)立法起草任務(wù)。因此，除有關(guān)刑事、民事和國(guó)家機(jī)構(gòu)方面的法律以外的法律議案，都是由國(guó)務(wù)院及其部門起草?！雹俨潭▌?《20年人大立法的發(fā)展及歷史性轉(zhuǎn)變》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第5期。我們可以從兩個(gè)方面來看當(dāng)時(shí)的這個(gè)情況。

截止到1998年3月八屆全國(guó)人大任期結(jié)束前，除憲法及其兩個(gè)修正案以外，全國(guó)人大及其常委會(huì)共制定法律233件、有關(guān)法律問題的決定94件;國(guó)務(wù)院發(fā)布和批準(zhǔn)發(fā)布行政法規(guī)795件;國(guó)務(wù)院各部門和地方政府根據(jù)法定權(quán)限制定規(guī)章約26000部。②《中國(guó)法律年鑒 (1987—1997)》，北京:中國(guó)法律年鑒出版社，1998年，第10頁。在數(shù)量上，法規(guī)規(guī)章遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了法律。另外，全國(guó)人大及其常委會(huì)在20世紀(jì)80年代通過的兩個(gè)授權(quán)決定:《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》(1984年9月18日)和《授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》(1985年4月10日)，讓渡了大量的立法事項(xiàng)，賦予了國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)立法方面的廣泛權(quán)力。最為突出的是1994年的分稅制改革，竟然也由國(guó)務(wù)院決定，這一度使得全國(guó)人大及其常委喪失了在經(jīng)濟(jì)立法中的話語權(quán)。

國(guó)務(wù)院何以具有如此大的權(quán)力，而全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)依據(jù)又是什么?這兩個(gè)問題實(shí)則隱含在《憲法》第62條、第67條和第89條對(duì)全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)及國(guó)務(wù)院不明確的職權(quán)中。關(guān)于這三個(gè)機(jī)關(guān)的職權(quán)，過去30年來產(chǎn)生了諸多爭(zhēng)議。例如全國(guó)人大的職權(quán)是固有的還是來自于憲法授權(quán)?國(guó)務(wù)院的職權(quán)全部是來自權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)還是部分固有、部分授權(quán)?授權(quán)的權(quán)限、原則和程序是什么?這些問題至今也無定論。但是不可否認(rèn)，國(guó)務(wù)院廣泛的立法權(quán)力不是法治國(guó)家的常態(tài)，而迎來這一重大轉(zhuǎn)折的是2001年《立法法》的頒布。

《立法法》的重要意義在于，它第一次明確了法律保留的事項(xiàng)，同時(shí)通過規(guī)定授權(quán)的內(nèi)容、目的和期限來約束授權(quán)立法。與此同時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法能力也在逐步增強(qiáng)，通過制定各個(gè)部門法中的支架法律，從而壓縮了國(guó)務(wù)院及其部門的立法空間。在《立法法》之后，2006年通過的《監(jiān)督法》則進(jìn)一步細(xì)化了權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的能力，通過制度性的監(jiān)督機(jī)制加大了對(duì)其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督。遺憾的是，雖然《憲法》和《立法法》、《監(jiān)督法》等多部法律規(guī)定了人大及其常委會(huì)對(duì)法規(guī)規(guī)章的備案審查，但實(shí)踐中這項(xiàng)制度卻并未發(fā)揮實(shí)效。

(二)從集中走向民主

民主集中制，憲法學(xué)界一直存在各種認(rèn)識(shí)。例如它是憲法原則還是國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則?它真實(shí)的內(nèi)涵是什么?它強(qiáng)調(diào)的是集中還是民主?歷史上，它經(jīng)歷了兩層意義的變化:(1)民主集中制最早是在國(guó)家制度的意義上使用的，民主是指政府的產(chǎn)生、國(guó)家的權(quán)力以人民的支持為基礎(chǔ);集中是指行政權(quán)力要集中統(tǒng)一行使，去執(zhí)行民意機(jī)關(guān)制定的法律、政策。(2)后來民主集中制普遍化為國(guó)家政治生活的一般準(zhǔn)則，被用作處理人民內(nèi)部矛盾中個(gè)人與組織關(guān)系的準(zhǔn)則，被作為加強(qiáng)紀(jì)律的一種手段。①蔡定劍:《中國(guó)人民代表大會(huì)制度 (第四版)》，北京:法律出版社，2003年，第83－84頁。在我國(guó)的政治生活中，即八二憲法產(chǎn)生之前及以后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，片面地理解民主集中制、突出集中的一面長(zhǎng)期存在，但是后來實(shí)踐中，人們的認(rèn)識(shí)不斷深化，出現(xiàn)了從集中走向民主的趨勢(shì)。

八二憲法既規(guī)定“國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”，又規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。于是民主集中制與首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系也出現(xiàn)了諸多爭(zhēng)議。②吳懷友:《首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與民主集中制關(guān)系論析》，《理論探討》2005年第5期。過去理解行政機(jī)關(guān)為何要實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是從行政效率的角度來認(rèn)識(shí)的，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)經(jīng)常要面對(duì)各種突如其來的社會(huì)情勢(shì)，如果采用集體負(fù)責(zé)制，容易貽誤時(shí)機(jī)?？墒?0年來的實(shí)踐表明，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制容易導(dǎo)致權(quán)力過分集中，滋生腐敗。

首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是否就是有效率的，集體負(fù)責(zé)制是否就是沒有效率的?這種簡(jiǎn)單的思維模式往往遮蔽了精細(xì)化的理論思考。以法國(guó)為例，歷史上實(shí)行中央集權(quán)制，行政權(quán)力強(qiáng)大。在1958年憲法創(chuàng)制之時(shí)，在保證總統(tǒng)權(quán)力的同時(shí)，也采用副署等形式限制總統(tǒng)權(quán)力。一般而言，常態(tài)政治居于歷史的大部分。因?yàn)槌B(tài)政治要處理的事項(xiàng)多有規(guī)律可循，通過程序的控制，而不是權(quán)力的集中來實(shí)現(xiàn)效率是可行的。因?yàn)樾什粌H僅與決策有關(guān)，它還與執(zhí)行、監(jiān)督等各種環(huán)節(jié)緊密相關(guān)。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制只是把目標(biāo)聚焦于決策環(huán)節(jié)，而忽視了執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

出于對(duì)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的反思，民主的功能重新得到了認(rèn)識(shí)。簡(jiǎn)單地理解，民主就是多數(shù)決定。但是民主有多種表現(xiàn)形式，確立行政執(zhí)法責(zé)任制即是其表現(xiàn)形式之一。從1994年起，河北省石家莊市政府、內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海市政府、陜西省富平縣政府、甘肅省敦煌市政府相繼嘗試建立行政執(zhí)法責(zé)任制。到2002年6月，全國(guó)有29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市通過發(fā)布規(guī)則、文件等形式，制定了各級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政責(zé)任制的制度。③張金才:《新時(shí)期法制建設(shè)進(jìn)程》，北京:中共黨史出版社，2009年，第253頁。行政責(zé)任制明確了執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權(quán)限，架構(gòu)了責(zé)任考評(píng)體系，初步解決了行政機(jī)關(guān)職責(zé)不清的問題，但是卻沒有在根本上解決行政首長(zhǎng)權(quán)力過大的問題。

2004年《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》(國(guó)發(fā) ［2004］10號(hào))提出今后10年，建設(shè)法治政府的目標(biāo)之一即是科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度的基本形成。民主決策的行政機(jī)制顯然是要打破首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的獨(dú)斷局面。在不否定首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的情形下，應(yīng)該規(guī)定首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的具體內(nèi)容，不能再?gòu)?qiáng)調(diào)“行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)整體責(zé)任”這種是是而非的觀點(diǎn)。對(duì)于關(guān)系公民基本權(quán)利的重大問題，應(yīng)該逐步采用集體決策或者其他負(fù)責(zé)人副署等形式，同時(shí)加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。

(三)從分工合作到加強(qiáng)制約

雖然三權(quán)分立不是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力分配原則，但是國(guó)家機(jī)構(gòu)之間權(quán)力的相互劃分卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。以法律解釋為例，1981年，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第19次會(huì)議通過了《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，初步確立了全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其主管部門、“兩高”三者共同解釋法律的體制。另外，我國(guó)遵循的若干指導(dǎo)思想也促成了這種辦事風(fēng)格。①王貴松:《從協(xié)調(diào)走向“協(xié)調(diào)+制約”——中國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)探討》，《南京社會(huì)科學(xué)》2005年第9期。30年來的實(shí)踐表明，國(guó)家機(jī)構(gòu)之間不僅要分工合作，更要加強(qiáng)制約，而這是通過一點(diǎn)一滴的制度演變而來的。

1989年，《行政訴訟法》順利通過，是加強(qiáng)國(guó)家機(jī)構(gòu)相互制約的重大事件。正如羅豪才先生所說:“過去，中國(guó)歷史上沒有真正有效的‘民告官’制度傳統(tǒng)。行政訴訟法的頒布實(shí)施，正式確立了一種嶄新的司法制度。為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)與維護(hù)公民合法權(quán)益提供了嶄新的機(jī)制。這在中國(guó)法制史上具有重要地位?！弊?989年行政訴訟法制定時(shí)起到2009年止的20多年里，全國(guó)各級(jí)人民法院一共受理各類一審行政案件152萬余件，②張維:《150萬民告官案件推動(dòng)中國(guó)法治進(jìn)程——寫在行政訴訟法實(shí)施20周年之際》，《法制日?qǐng)?bào)》2010年9月30日第6版。對(duì)于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政起到了良好的制約效果。可是受制于這項(xiàng)制度的先天不足，行政訴訟在當(dāng)下仍然是曲折前行。對(duì)此我們沒必要悲觀，因?yàn)橹贫鹊拈l門一經(jīng)打開，要想回復(fù)從前斷不可能。

長(zhǎng)期以來，人民法院的地位一直比較尷尬，面對(duì)強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)，它顯得很疲憊。現(xiàn)實(shí)中，人民法院經(jīng)常受制于人民檢察院和公安機(jī)關(guān)的擠壓。因而有學(xué)者大聲疾呼，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從“公檢法”到“法檢公”的轉(zhuǎn)變。③韓大元、于文豪:《法院、檢察院與公安機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系》，《法學(xué)研究》2011年第3期?？墒敲鎸?duì)與它一樣不夠強(qiáng)勢(shì)的人大機(jī)關(guān)，它卻通過司法解釋的方式“搶占地盤”，于是加強(qiáng)對(duì)司法解釋的監(jiān)督也被學(xué)者經(jīng)常言及，并體現(xiàn)于《立法法》、《監(jiān)督法》等法律中。問題在于:人大及其常委會(huì)的監(jiān)督如果操作不好，極容易過度?！皞€(gè)案監(jiān)督”曾經(jīng)一度被認(rèn)為是減少司法腐敗的有效監(jiān)督方式，可是實(shí)證研究表明，個(gè)案監(jiān)督的效果并不明顯，而且容易干預(yù)司法，并會(huì)被某些掌握關(guān)系的人利用。④蔡定劍主編:《監(jiān)督與司法公正——研究與案例報(bào)告》，北京:法律出版社，2005年版。在現(xiàn)有的制度框架下，人民法院制約人大及其常委會(huì)很難，主動(dòng)接受對(duì)方的監(jiān)督卻是生存之策，例如《最高人民法院關(guān)于人民法院接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督的若干意見》(法發(fā) ［1998］26號(hào))、 《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)與人大代表聯(lián)絡(luò)工作的決定》、《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理全國(guó)人大代表來信暫行規(guī)定》(法發(fā) ［2000］第32號(hào))等文件顯示了人民法院接受監(jiān)督的誠(chéng)心。目前人民法院除了享有一定的法律解釋權(quán)外，并沒有實(shí)質(zhì)的權(quán)力來制約人大機(jī)關(guān)。改變這種局面的有效方式是賦予人民法院違憲審查權(quán)，但是這種主張?jiān)谥袊?guó)短期內(nèi)還很難實(shí)現(xiàn)。

二、國(guó)家機(jī)構(gòu)縱向之維

30年來，中央和地方的關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的調(diào)整過程，至今尚未結(jié)束。中央國(guó)家機(jī)構(gòu)與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)系作為央地關(guān)系的橫斷面，清晰地反映了其間的各種變化。

(一)從中央授權(quán)到合理分權(quán)

《憲法》第三條規(guī)定，中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。此條奠定了縱向國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的基本原則:中央授權(quán)。在中國(guó)曾經(jīng)無序發(fā)展的“駐京辦”深刻地揭示了這一原則，它被人形象地稱作“跑部進(jìn)錢”，也被人稱作“地方第二行政中心”。⑤李松:《駐京辦:“地方第二行政中心”》，《瞭望新聞周刊》2005年第30期。2010年《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見》(國(guó)辦發(fā)［2010］8號(hào))決定整頓和清理各種“駐京辦”，但從中也凸顯了地方國(guó)家機(jī)構(gòu)生存的困窘。

地方人大常委會(huì)的設(shè)立是地方國(guó)家機(jī)構(gòu)獲得實(shí)質(zhì)性權(quán)力的開始。1979年6月，第五屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過了《關(guān)于修正〈中華人民共和國(guó)憲法〉若干規(guī)定的決議》，規(guī)定縣和縣以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員。地方人大常委會(huì)的設(shè)立不僅從根本上改變了革命委員會(huì)那種極不適當(dāng)?shù)臓顟B(tài)，而且使地方人大成為更有權(quán)威的人民權(quán)力機(jī)關(guān)。①許崇德:《地方人大常委會(huì)的設(shè)立及其變遷》，《政法論壇》2004年第6期。為了順應(yīng)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)發(fā)展的趨勢(shì)，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》先后在1982年、1986年、1995年、2004年經(jīng)歷了四次修改，逐步明確了地方人大和地方政府享有的職權(quán)，但是囿于觀念的滯后，仍然存在諸多問題:(1)地方人大與地方政府的職權(quán)在很大程度上和全國(guó)人大與國(guó)務(wù)院的職權(quán)重疊，以至于地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)經(jīng)常容易受到上級(jí)機(jī)關(guān)的侵犯。(2) “較大的市”是憲法上一個(gè)獨(dú)特的詞匯，而批準(zhǔn)權(quán)限又由國(guó)務(wù)院掌控，但是缺乏清晰的引入和退出機(jī)制。(3)20世紀(jì)90年代以來，“行政主體”風(fēng)行于中國(guó)行政法學(xué)研究中。一種占據(jù)優(yōu)勢(shì)的觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)該成為有獨(dú)立自主權(quán)的公法人。②薛剛凌:《我國(guó)行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性》，《政法論壇》1998年第6期。但肯定行政主體的合理性，將之引入政治實(shí)踐，目前還很難實(shí)現(xiàn)。(4)最高人民法院壟斷了司法解釋權(quán)，地方法院法律解釋的空間狹小，如何保障地方人民法院法官的司法權(quán)仍是一個(gè)難題。

和地方人大及其常委會(huì)不同，制定于1984年，并經(jīng)由2001年修訂的《民族區(qū)域自治法》讓民族自治地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)獲得了更大的權(quán)力，例如制定自治條例和單行條例，變通執(zhí)行等?！白灾螜?quán)”作為一個(gè)正式的術(shù)語也出現(xiàn)于章節(jié)之中，雖然自治權(quán)不是完全不受中央控制的權(quán)力，要受到若干限制，比如制定自治條例，要得到全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn);變通執(zhí)行要得到上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。但從總體上看，《民族區(qū)域自治法》在局部改變了中央國(guó)家機(jī)構(gòu)與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系，分權(quán)的特色愈加明顯。

而兩部《基本法》的通過和實(shí)施，則對(duì)縱向國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)系產(chǎn)生了巨大挑戰(zhàn)。以《香港基本法》為例，自從它1997年生效實(shí)施以來，全國(guó)人大常委會(huì)5次解釋基本法，不僅掀開了憲法解釋研究的熱潮，而且也豐富了中國(guó)的憲政實(shí)踐?！断愀刍痉ā肥窃凇耙粐?guó)兩制”的原則下產(chǎn)生的，它規(guī)定香港特區(qū)可以實(shí)行資本主義制度，香港享有除國(guó)防和外交以外的高度自治權(quán)，香港法院享有司法終審權(quán)，而且香港立法會(huì)和行政會(huì)將在2017年以后實(shí)行“雙普選”。香港特區(qū)的政治實(shí)踐，無疑會(huì)間接地促進(jìn)大陸的政治轉(zhuǎn)型。但是香港國(guó)家機(jī)構(gòu)的過快發(fā)展，可能刺激中央與特區(qū)的緊張關(guān)系。具體表現(xiàn)在:(1)如何維護(hù)中央的權(quán)威?(2)如何保證憲法秩序不出現(xiàn)較大的變動(dòng)?(3)如何保證特區(qū)能在“一國(guó)”的前提下發(fā)展，而不出現(xiàn)分離的趨勢(shì)?

分權(quán)也許能解決中央國(guó)家機(jī)構(gòu)與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職責(zé)不明的問題，但是過度分權(quán)則會(huì)有損于單一制國(guó)家的穩(wěn)定。一種合理的選擇是采取《德國(guó)基本法》的做法，明確中央與地方分權(quán)的內(nèi)容，什么事項(xiàng)是中央管，什么事項(xiàng)是地方管，什么事項(xiàng)是中央與地方共管。有學(xué)者提出了矩陣的模式:打破傳統(tǒng)的科層制，建立以公共事務(wù)為依據(jù)劃分中央、地方職能的“矩陣式”思路。③董克用:《重塑央地關(guān)系優(yōu)化公共治理》，《中國(guó)行政管理》2010年第1期。既保持中央的權(quán)威，又實(shí)現(xiàn)地方的活力，依然是衡量今后行政體制改革的重要原則。

(二)從行政調(diào)整到法律調(diào)控

從聯(lián)邦制國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，采用司法手段調(diào)整縱向國(guó)家機(jī)構(gòu)關(guān)系是主要的方式。④郭殊:《論中央與地方關(guān)系中的司法調(diào)節(jié)功能——以美國(guó)聯(lián)邦司法判例為線索》，《法商研究》2008年第5期。但這是以強(qiáng)有力的司法權(quán)力作為后盾的，我國(guó)現(xiàn)階段還無法采用這種方式。在中央與地方權(quán)力劃分還未細(xì)化的前提下，處理縱向國(guó)家機(jī)構(gòu)關(guān)系過去更多的是采用行政調(diào)整的方式，而這已經(jīng)不適應(yīng)民主政治發(fā)展的趨勢(shì)了。

行政區(qū)劃的調(diào)整是觀察這層變化的良好切入點(diǎn)。行政區(qū)劃作為政權(quán)建設(shè)和政府管理的重要手段，是國(guó)家權(quán)力再分配的基本形式之一，在政治生活中占有十分重要的地位。①趙聚軍:《行政區(qū)劃手段的適度運(yùn)用與縱向府際關(guān)系的平衡》，《湛江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第2期?！稇椃ā返?0、31條規(guī)定了我國(guó)行政區(qū)劃的體系結(jié)構(gòu)，第62條第12、13項(xiàng)，第89條第15項(xiàng)，第107條第3款規(guī)定了行政區(qū)劃的設(shè)置權(quán)限。30年來，除了設(shè)置海南省、重慶市和建立兩個(gè)特區(qū)外，省一級(jí)的建制是十分穩(wěn)定的，不過省以下地方行政區(qū)劃的調(diào)整則要頻繁得多，而調(diào)整行政區(qū)劃設(shè)置的權(quán)力大部分被行政機(jī)關(guān) (國(guó)務(wù)院和省、直轄市)占據(jù)了。

由行政機(jī)關(guān)控制行政區(qū)劃的結(jié)果就是，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的名義，行政區(qū)劃的經(jīng)常變動(dòng)引發(fā)了大量的法律問題。以開發(fā)區(qū)為例，從2003年起，開展了以清理開發(fā)區(qū)為重點(diǎn)的土地市場(chǎng)治理整頓行動(dòng)，到目前為止，清理取得了重大成果。全國(guó)清理整頓之前，各類開發(fā)區(qū)有6866個(gè)，規(guī)劃面積3.86萬平方公里。經(jīng)過清理整頓，到2006年，開發(fā)區(qū)數(shù)量壓到1568個(gè)，規(guī)劃面積減到9949平方公里，壓縮的比例分別達(dá)到了77.2%和74.2%。②夏珺:《全國(guó)開發(fā)區(qū)數(shù)量和面積減少七成多》，《人民日?qǐng)?bào)》2007年9月18日第6版。開發(fā)區(qū)的設(shè)置首先導(dǎo)致的問題是，開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的法律性質(zhì)是什么。其次，開發(fā)區(qū)中國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置是與《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》不協(xié)調(diào)的。在我國(guó)216個(gè) (國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)128個(gè)和國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)88個(gè))國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)中，已經(jīng)建立人大制度的開發(fā)區(qū)剛剛達(dá)到開發(fā)區(qū)總數(shù)的10%。③胡弘弘、張磊:《國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置概況考察》，《人大研究》2012年第4期。最后，開發(fā)區(qū)設(shè)置的國(guó)家機(jī)構(gòu)與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)如何協(xié)調(diào)發(fā)展，也是問題重重。與開發(fā)區(qū)一樣，城市內(nèi)部區(qū)劃調(diào)整，如北京市原東城區(qū)和崇文區(qū)合并，也面臨著類似的法律困境。

通過行政調(diào)整來處理縱向國(guó)家機(jī)構(gòu)關(guān)系已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代法治國(guó)家建設(shè)的需要了，它脫離了民意機(jī)關(guān)的民主決策，缺少了公民參與。一種可行的方式是通過法律來調(diào)整。只是調(diào)整行政區(qū)劃的法律體系還不完善，除了憲法以外，法規(guī)規(guī)章主要有:1985年《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，1986年《地名管理?xiàng)l例》，1989年《行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》，1996年《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，2002年《行政區(qū)域界限管理?xiàng)l例》，2006年國(guó)務(wù)院《地方工作志條例》等等。④潘小青:《我國(guó)行政區(qū)劃法律制度研究:問題、缺陷及完善》，華東政法大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文，第16頁。制定一部完整的《行政區(qū)劃法》，將行政區(qū)劃納入人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督之中，是今后行政區(qū)劃的改革方向，這也是保障地方國(guó)家機(jī)構(gòu)有效行使憲法和法律職權(quán)的重要舉措。⑤莫紀(jì)宏:《行政區(qū)域變更工作應(yīng)當(dāng)納入法治的軌道》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社會(huì)科學(xué)版)》2010年第3期。

三、國(guó)家機(jī)構(gòu)與公民之維

(一)從國(guó)家權(quán)力到公民權(quán)利

國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系是憲法學(xué)研究的核心范疇，獲得了憲法學(xué)人的持續(xù)關(guān)注。30年來，公民權(quán)利本位的憲政價(jià)值逐步確立，權(quán)利話語取代義務(wù)話語成為了各個(gè)層面的共識(shí)。從國(guó)家機(jī)構(gòu)的角度看，限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，擴(kuò)大公民權(quán)利的內(nèi)容，并完善公民的訴權(quán)，也是這一時(shí)期的發(fā)展面向。

八二憲法和過去三個(gè)憲法相比，在章節(jié)設(shè)置上有一個(gè)重大變化，即將“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章置于“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章之前，在《關(guān)于修改中華人民共和國(guó)一九七八年憲法的報(bào)告》中，彭真同志對(duì)這個(gè)修改事項(xiàng)沒有解釋，但憲法學(xué)人普遍認(rèn)為這是實(shí)現(xiàn)了個(gè)人與國(guó)家的憲法原理的重大事件。⑥鄧聯(lián)繁:《我國(guó)憲法中“章”的設(shè)置研究》，《政治與法律》2009年第12期。但是從修憲當(dāng)時(shí)來看，象征意義更加明顯，章節(jié)的調(diào)整主要來自文革的慘痛經(jīng)歷。若文革沒有發(fā)生，是否有這一調(diào)整尚難預(yù)料。例如，美國(guó)制憲時(shí)并沒有人權(quán)法案。即使八二憲法的章節(jié)調(diào)整只是帶有象征意味，但也滿足了人們的權(quán)利期待，這為以后的公民權(quán)利時(shí)代的到來埋下了伏筆。

公民權(quán)利的到來，是從黨和中央政府對(duì)“人權(quán)”的認(rèn)識(shí)展開的?；仡櫲珖?guó)人大及其常委會(huì)30年來的立法進(jìn)程，大體經(jīng)歷了一個(gè)經(jīng)濟(jì)立法到權(quán)利立法的過程。20世紀(jì)80年代，公民權(quán)利立法偏少，而且權(quán)利限制較嚴(yán)，如《集會(huì)游行示威法》。1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了人權(quán)白皮書，正式認(rèn)可了人權(quán)的提法，并表明了我國(guó)的人權(quán)觀。其時(shí)人權(quán)研究開始熱門，人權(quán)話語逐步進(jìn)入報(bào)章雜志。人權(quán)的社會(huì)化刺激著公民權(quán)利，人權(quán)的國(guó)家化又改變了中央高層的認(rèn)識(shí)。在相互碰撞中，終于在2004年開花結(jié)果。2004年憲法修正案將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫進(jìn)了憲法，憲法學(xué)界多將之比肩為《德國(guó)基本法》中的人性尊嚴(yán)條款，雖然有過度解釋之嫌，但是人權(quán)入憲，確為黨執(zhí)政觀念的重大更新。

人權(quán)入憲以來，我國(guó)加快了人權(quán)保護(hù)進(jìn)程，國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃逐步展開，同時(shí)設(shè)置人權(quán)保護(hù)機(jī)構(gòu)也在議事日程之中。2009年4月，國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃 (2009—2010年)》，2011年 7月，《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009—2010年)評(píng)估報(bào)告》發(fā)布。在此基礎(chǔ)上，2012年6月，《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃 (2012—2015年)》則進(jìn)一步深化了前期的工作。

與此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力越來越受到限制。只是制定一部限制公權(quán)力的法律很不容易，每一部法律的出臺(tái)都會(huì)涉及各方面的利益博弈。繼1989年《行政訴訟法》后出臺(tái)的《國(guó)家賠償法》充分說明了這個(gè)問題?！秶?guó)家賠償法》的初稿在1991年4月完成，1994年通過。遺憾的是，《國(guó)家賠償法》實(shí)施14年來，落到實(shí)處的金額僅6.8億元，獲賠的案例僅占申請(qǐng)數(shù)的三分之一。發(fā)生在陜西涇陽縣農(nóng)家少女麻旦旦身上的“處女嫖娼案”即是實(shí)例。①王彥釗:《制定一部限制公權(quán)力的法律很不容易——國(guó)家賠償制度從雛形到立法》，《檢察日?qǐng)?bào)》2009年9月3日第4版。2010年，該法終于得到了全面修改。除了《國(guó)家賠償法》外，《行政處罰法》、 《行政復(fù)議法》、 《行政許可法》、《治安管理處罰法》、 《行政強(qiáng)制法》等法律，《政府信息公開條例》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《拘留所條例》、《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)也極大限縮了行政機(jī)關(guān)恣意行政的空間。但是還有很多歷史遺留問題比如勞動(dòng)教養(yǎng)、監(jiān)所管理、三公經(jīng)費(fèi)公開等亟待解決，而這些都關(guān)系到公民的基本權(quán)利。

(二)從注重政治職能到突出公共服務(wù)職能

憲法中規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)職責(zé)，是由國(guó)家職能來實(shí)現(xiàn)的。國(guó)家職能表現(xiàn)為政治職能和公共服務(wù)職能。通過社會(huì)治安綜合治理30年來的歷程，可以清晰地看到國(guó)家機(jī)構(gòu)在處理和公民的關(guān)系上，經(jīng)歷了從注重政治職能到突出公共服務(wù)職能的變遷。

社會(huì)治安綜合治理是我國(guó)繼文革“運(yùn)動(dòng)式治理”之后提出的一種新的國(guó)家治理方案。20世紀(jì)70年代末，文革剛剛結(jié)束，國(guó)家政權(quán)有待恢復(fù)，出現(xiàn)了權(quán)力真空，社會(huì)上犯罪活動(dòng)猖獗，青少年犯罪形勢(shì)十分嚴(yán)峻。有鑒于此，1979年8月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中央宣傳部等八個(gè)單位《關(guān)于提請(qǐng)全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報(bào)告》的通知中，提出了社會(huì)治安綜合治理的基本思想。在80年代初，初步確立了社會(huì)治安綜合治理的管理模式。

作為社會(huì)治安綜合治理的一部分，“嚴(yán)打”政策也逐步推廣開來。從1979年彭真同志提出對(duì)“六類”案件依法從重從快打擊，到1983年嚴(yán)打政策的形式，短短4年時(shí)間，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過了一系列決定，如1981年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于死刑案件核準(zhǔn)問題的決定》、1983年《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的決定》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于迅速審判嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的程序的決定》。②何立波:《1983:黨中央決策“嚴(yán)打”始末》，《檢察風(fēng)云》2008年第17期。這些決定重在打擊犯罪，嚴(yán)重忽視了刑事被告人的權(quán)利?！皣?yán)打”在短期內(nèi)能遏制犯罪，但是容易陷入一個(gè)怪圈:即:發(fā)案，破案，抓人;發(fā)案多，破案多，抓人多;發(fā)案更多，破案更多，抓人更多。簡(jiǎn)而言之，就是“打不勝打、破不勝破”。③江普生:《嚴(yán)打整治斗爭(zhēng)的回顧與思考》，《公安研究》2003年第7期。在總結(jié)各地“嚴(yán)打”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，“嚴(yán)打”法制化也在推進(jìn)之中。1991年《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》的發(fā)布，標(biāo)志著“嚴(yán)打”朝著法治的方向發(fā)展。也是在這一年，中共中央成立了中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì) (簡(jiǎn)稱中央綜治委)。

在社會(huì)治安綜合治理模式運(yùn)行中，問題日益暴露，例如治理主體不明晰，機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊，過度依賴政策，保障權(quán)利不足。隨著《刑事訴訟法》在1996年、《刑法》在1997年得到全面修訂，這種治理模式悄然發(fā)生變化。2001年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》提出“打防結(jié)合，預(yù)防為主”是做好社會(huì)治安綜合治理工作的指導(dǎo)方針。2004年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出了“打防結(jié)合，預(yù)防為主，專群結(jié)合，依靠群眾”的新方針。2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》從和諧社會(huì)建設(shè)的高度，在社會(huì)治安綜合治理中增加了“實(shí)施寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策”的內(nèi)容，再一次調(diào)整了治理方針。與此同時(shí)，社會(huì)建設(shè)的理念也在不斷發(fā)展，2011年《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》，提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的基本方針政策。與此呼應(yīng)，同年8月21日，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)更名為中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)，其職能也相應(yīng)調(diào)整。從“治安”到“管理”，不只是兩個(gè)字的變化，汪玉凱教授認(rèn)為，中央綜治委更名，意味著其由原來單純的社會(huì)治安管理、打擊犯罪功能，到如今的社會(huì)管理綜合治理功能轉(zhuǎn)變，其內(nèi)涵更加豐富，工作范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理工作，體現(xiàn)了中央對(duì)社會(huì)管理的高度重視。①孫艷敏:《從治安到管理，變的不只是兩個(gè)字》，《檢察日?qǐng)?bào)》2011年9月27日第5版。

綜合治理政策及中央綜治委機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化，反映了國(guó)家職能重心的變遷。這一政策本源于打擊犯罪的需要，而中央綜治委的職責(zé)主要在于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定?；邳h認(rèn)識(shí)的變化和社會(huì)的發(fā)展，政府社會(huì)治安綜合治理工作模式也由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變②王焱:《社會(huì)治安綜合治理模式轉(zhuǎn)型與要素整合》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。。這一轉(zhuǎn)變實(shí)則順應(yīng)了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的歷史進(jìn)程。其間，2012年3月份《刑事訴訟法》修訂后寫入了保障人權(quán)的原則，加強(qiáng)了被告人的權(quán)利保護(hù)，而國(guó)家提高刑事受害人的救助也即將展開。

四、國(guó)家機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織之維

(一)從限制到自律

社會(huì)組織，即稱民間組織，依據(jù)我國(guó)對(duì)組織的劃分體系，它包含三類主體:社會(huì)團(tuán)體、民辦非事業(yè)單位和基金會(huì)。社會(huì)組織的產(chǎn)生、發(fā)展，首先與憲法中公民的結(jié)社自由權(quán)是否落實(shí)密切相關(guān)，其次與國(guó)家對(duì)社會(huì)問題的重要程度，或者說是與社會(huì)政策的寬松度緊密相連。30年來，隨著公民權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)，公民社會(huì)建設(shè)的大力推進(jìn)，社會(huì)組織經(jīng)歷了一個(gè)較大的發(fā)展過程，而這些變化也是在它與國(guó)家機(jī)構(gòu)的互動(dòng)中發(fā)生的。

八二憲法中規(guī)定了公民的結(jié)社自由，可是20世紀(jì)80年代，結(jié)社自由權(quán)一直被閑置著。從論文數(shù)量來看，當(dāng)時(shí)寫結(jié)社自由的屈指可數(shù)，而且論題的重心在于強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)社自由的限制。王向明教授當(dāng)時(shí)的一篇論文深刻地揭示了這一傾向，文章列出了限制的各種理由，即使到現(xiàn)在，當(dāng)要限制結(jié)社自由時(shí)，也不外乎舉出這些理由。③王向明:《從非法組織“高自聯(lián)”看我國(guó)的社團(tuán)問題——兼論結(jié)社自由的保障和限制》，《中國(guó)電力教育》1989年第9期。數(shù)據(jù)顯示，截止到1989年底，全國(guó)性社團(tuán)已經(jīng)發(fā)展到1600個(gè)，地方性社團(tuán)達(dá)到20多萬家。④畢監(jiān)武:《社團(tuán)革命:中國(guó)社團(tuán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，濟(jì)南:山東人民出版社，2003年，第85－86頁。數(shù)量并不是太多。

如同這一時(shí)期全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法重心在經(jīng)濟(jì)立法一樣，社會(huì)組織立法遲至80年代末才被提出來。早在20世紀(jì)50年代，政務(wù)院和內(nèi)務(wù)部就先后制定了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》以及《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，1988年《基金會(huì)管理辦法》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》出臺(tái)，初步奠定了中國(guó)社會(huì)團(tuán)體管理的“雙重管理體制”。連同1998年的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，這三部行政法規(guī)奠定了我國(guó)社會(huì)組織管理的法律框架。1998年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》修訂，將過去采取備案制的分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)改為登記制，強(qiáng)化了雙重管理體制。這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織采取較為嚴(yán)格的管理，例如從1997年4月到2000年12月，中國(guó)社團(tuán)經(jīng)歷了第三次大規(guī)模的清理整頓。經(jīng)過這次整頓，全國(guó)社會(huì)團(tuán)體總數(shù)由近20萬個(gè)減至13.6萬個(gè)，其中注銷4.7萬個(gè)，撤銷1.2萬個(gè)，全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體由1849個(gè)減為1500多個(gè)。1999年為配合社會(huì)整頓清查工作，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)團(tuán)體設(shè)立專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)暫行規(guī)定》和《關(guān)于民辦非企業(yè)單位復(fù)查登記工作意見》等法規(guī)和行政規(guī)定。①邱莉:《社會(huì)政策視角下的非營(yíng)利組織》，《東岳論叢》2007年第3期。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著國(guó)內(nèi)外社會(huì)環(huán)境的變化，逐漸放寬了對(duì)社會(huì)組織的限制。2006年十六屆六中全會(huì)提出要“發(fā)揮各類民間組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。2007年《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見》對(duì)如何積極拓展行業(yè)協(xié)會(huì)的職能做出了方向性的規(guī)定，并提出“現(xiàn)職公務(wù)員不得在行業(yè)協(xié)會(huì)兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”、“建立政府購(gòu)買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)的制度”。與此同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的新形勢(shì)， 《社會(huì)管理?xiàng)l例》列入修訂計(jì)劃。截至2009年底，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織43.1萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體23.87萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位19.04萬個(gè)，基金會(huì)1843個(gè)。此外，在各級(jí)民政部門備案的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)4萬多個(gè)，城市社區(qū)社會(huì)組織有20萬多個(gè)。從1988年到2009年，我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)了近100倍(1988年我國(guó)僅有社會(huì)團(tuán)體4446個(gè))，近10年以每年10%左右的速度遞增。②孫偉林:《促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展》，《瞭望》2010年第37期。而依據(jù)官方修訂的精神來看，最鮮明之處即在于加強(qiáng)社團(tuán)的組織管理，突出社團(tuán)章程的重要性，讓社團(tuán)依章程開展自律管理。總之，新修訂的《條例》，就是要厘清社團(tuán)的法人治理結(jié)構(gòu)，使社團(tuán)成為自律的自主管理組織。③吳曉鋒:《〈社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例〉修訂工作正在進(jìn)行——訪民政部法制辦吳明處長(zhǎng)》，《法制日?qǐng)?bào)》2008年8月3日第3版。

(二)從單向管理到相互依存

國(guó)家機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織的這層變化是與政府職能的轉(zhuǎn)變相關(guān)的，隨著政府職能逐漸從經(jīng)濟(jì)管理到公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移，政府會(huì)從某些領(lǐng)域退出來，而一些具備資質(zhì)的社會(huì)組織有能力從事這些工作，于是政府通過授權(quán)和委托使社會(huì)組織享有一定管理權(quán)力。從行政法律關(guān)系的主體角度認(rèn)知，社會(huì)組織的角色正在由行政相對(duì)人向行政主體轉(zhuǎn)換。④金國(guó)坤:《論政府對(duì)社會(huì)組織管理的機(jī)制創(chuàng)新—— “民辦非企業(yè)單位”引發(fā)的行政法思考》，《行政法學(xué)研究》2011年第1期。而一旦社會(huì)組織獲得了類似于行政機(jī)關(guān)的權(quán)利，國(guó)家機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織的關(guān)系不能再簡(jiǎn)單地劃為管理者與被管理者了，二者處于相互依存之中。為了展現(xiàn)這層變化，從廣東省改革社會(huì)組織的實(shí)踐詳加說明。

和其他省份一樣，廣東省啟動(dòng)社會(huì)組織的管理也經(jīng)歷了由慢到快的增量發(fā)展過程。改革從2003年開始醞釀，朝著“建立一個(gè)完善的社會(huì)”的目標(biāo)邁進(jìn)。改革的突破口是行業(yè)協(xié)會(huì)方面的地方立法。2004年開始醞釀，2006年通過的《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》是全國(guó)第一部對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的地方性法規(guī)，突出了三個(gè)方面的創(chuàng)新:一是完善了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定的雙重管理體制。二是明確規(guī)定了“政社分離”、“企社分開”。三是首次在法規(guī)中明確了行業(yè)協(xié)會(huì)的具體職能是提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為，這為行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府轉(zhuǎn)移的職能提供了法律依據(jù)。2006年，《關(guān)于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作用的決定》(粵發(fā) ［2006］2號(hào))和《關(guān)于貫徹中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作用的決定的實(shí)施意見》(粵民民［2006］50號(hào))這兩份文件進(jìn)一步細(xì)化了政府與行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的互動(dòng)合作機(jī)制，比如《關(guān)于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作用的決定》提到政府與行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)之間，是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。政府既要依法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)進(jìn)行登記管理，又要積極扶持和促進(jìn)其發(fā)展，逐步將法律法規(guī)和政策規(guī)定可以向行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)轉(zhuǎn)移的相關(guān)業(yè)務(wù)職能向行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)轉(zhuǎn)移，保障其依法獨(dú)立地開展活動(dòng)。2008年《關(guān)于發(fā)展和規(guī)范我省社會(huì)組織的意見》(粵辦發(fā)［2008］13號(hào))在提到“加大政府職能轉(zhuǎn)移力度”時(shí)，明確強(qiáng)調(diào)政府各部門要根據(jù)本《意見》，對(duì)各自承擔(dān)的職能進(jìn)行全面梳理和分解，提出職能轉(zhuǎn)移具體方案，并結(jié)合地方政府機(jī)構(gòu)改革，在部門“三定”規(guī)定(“職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制”規(guī)定)中明確職能轉(zhuǎn)移事項(xiàng)，將政府各部門不再行使和可交由社會(huì)組織承擔(dān)的職能事項(xiàng)分離出去。

廣東省從2003年來的此輪改革雖然走在全國(guó)的前列，但是不盡如人意處依然存在，85%的社會(huì)組織還未承擔(dān)政府部門轉(zhuǎn)移的職能，91%的社會(huì)組織還未得到政府的購(gòu)買服務(wù)。影響廣東社會(huì)組織發(fā)展的問題主要表現(xiàn)在政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)進(jìn)展緩慢，社會(huì)組織發(fā)展活力沒有充分激發(fā);扶持社會(huì)組織發(fā)展的措施不多，社會(huì)組織發(fā)展受到約束;社會(huì)組織參政議政渠道不順暢，社會(huì)咨詢機(jī)制不完善;社會(huì)組織自身發(fā)展水平不平衡;登記管理機(jī)關(guān)力量不足，與社會(huì)組織發(fā)展不匹配等方面。①鄧新建:《廣東社會(huì)組織“去行政化”放開管理限制》，《法制日?qǐng)?bào)》2011年11月28日第4版。

依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》的精神，2011年廣東省加快了社會(huì)組織管理的進(jìn)度，這一年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定》(粵發(fā) ［2011］17號(hào))、 《印發(fā) 〈關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)體制改革建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)施意見〉等七個(gè)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)文件的通知》(粵辦發(fā)［2011］22號(hào))等八部文件。2012年《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》(粵發(fā) ［2012］7號(hào))、 《政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)暫行辦法》(粵府辦 ［2012］48號(hào))、 《關(guān)于確定具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織目錄的指導(dǎo)意見》(粵民民 ［2012］135號(hào))又相繼印發(fā)。至此，社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的各項(xiàng)配套措施皆已完成。隨著雙重管理體制的改變，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的具體化，社會(huì)組織與國(guó)家機(jī)構(gòu)相互依存的關(guān)系更加突出了。

五、簡(jiǎn)短的結(jié)語

回歸憲法文本，我們重新審視了中國(guó)憲法學(xué)的重要范疇——國(guó)家機(jī)構(gòu)，通過展現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)的四個(gè)維度，回顧了中國(guó)社會(huì)變遷的歷程，其中每一次變遷都不是一蹴而就的，而是增量變化的。在分析四個(gè)維度時(shí)，發(fā)現(xiàn)每一個(gè)維度與其他維度緊密相連，共同促成了社會(huì)變遷的結(jié)果。在社會(huì)變遷中，外圍的改革較為容易，而內(nèi)部的改革則較難。內(nèi)部改革的思路可以遵循循序漸進(jìn)的原則，典型例子即是30年來對(duì)行政權(quán)的逐步限制。今天，社會(huì)改革，政治改革的重要性越來越明顯，但是盲目冒進(jìn)切不可行。一種有益的思路是，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，理出改革的先后順序，查清各自的關(guān)鍵要素，使各項(xiàng)要素齊頭并進(jìn)。若如是，改革方可完成。