張寶華

（上海交通大學(xué)，上海200240）

行政訴訟法上的法律上利害關(guān)系

張寶華

（上海交通大學(xué)，上海200240）

法律上利害關(guān)系確定了行政訴訟原告資格的新標(biāo)準(zhǔn)。然而這個標(biāo)準(zhǔn)也帶來了新的問題，即什么是法律上利害關(guān)系，法律上利害關(guān)系應(yīng)如何認定。在實踐中，針對同一個案件事實，法官在認定中仍存在較大的分歧與差異。因此，在現(xiàn)有的法律規(guī)范和法理基礎(chǔ)上討論法律上利害關(guān)系具有重要意義。

法律上利害關(guān)系；原告資格；具體行政行為；充分合法利益

一、法律上利害關(guān)系的概念

（一）法律上利害關(guān)系的轉(zhuǎn)變

《行政訴訟法》第41條規(guī)定：“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織?！边@是有關(guān)原告資格的最初規(guī)定。利害關(guān)系一詞在行政立法中源于《行政訴訟法》第27條：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”最高人民法院隨后又出臺了《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱“司法解釋”），其中第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！痹撘?guī)定與《行政訴訟法》41條相對，理論和實務(wù)界普遍認為這是關(guān)于原告資格的新規(guī)定，即原告必須是與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的人。有學(xué)者認為，我國行政訴訟理論和實踐中的原告資格從相對人資格到法律上利害關(guān)系人資格論的的轉(zhuǎn)變，不但是我國行政訴訟在某一環(huán)節(jié)上的變化，更體現(xiàn)了一種觀念的飛躍和發(fā)展[1]。

（二）法律上利害關(guān)系的定義

有學(xué)者認為，法律上利害關(guān)系是公民、法人或其他組織的合法權(quán)益與行政行為之間存在的一種因果關(guān)系[2]。司法解釋釋義里面認為，“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系”是指行政機關(guān)的具體行政行為對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)a(chǎn)生實際影響[3]。時任最高法院行政庭庭長的江必新指出，新的司法解釋“取消了對原告資格的不當(dāng)限制”，“只要個人或者組織受到行政行為的實際的不利影響”，只要這種影響通過民事訴訟得不到救濟，就應(yīng)該考慮通過行政訴訟來解決[4]。因此，“法律上的利害關(guān)系”可以作以下理解：個人或者組織是否具有原告資格，關(guān)鍵在于其權(quán)利義務(wù)是否受到某一具體行政行為的實際影響。所以，“影響”標(biāo)準(zhǔn)就是對“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的另一個表達，“法律上利害關(guān)系”的內(nèi)容也就是“影響”的內(nèi)容。不同的只是一個指行為，另一個指行為主體的利益關(guān)系罷了[5]。在對“法律上利害關(guān)系”進行理解時還要把握好兩點。

1.對法律的理解。法律有狹義和廣義兩種含義。狹義的法律上利害關(guān)系或者法律上的權(quán)利義務(wù)僅指實定法上明確規(guī)定的權(quán)利義務(wù)；廣義的則不僅僅指實定法上明確規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，只要其在法律保護的范圍之內(nèi)即可。廣義的法律上利害關(guān)系或者法律上的權(quán)利義務(wù)具有內(nèi)容上的總括性和范圍上的不確定性。

2.利害關(guān)系的內(nèi)涵?！芭c具體行政行為有法律上利害關(guān)系”，是指行政機關(guān)的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)a(chǎn)生實際影響。這種利害關(guān)系包括不利的關(guān)系和有利的關(guān)系，但必須是一種已經(jīng)或者必將形成的關(guān)系[6]?？梢?，它不能僅是事實上、不確實的，而必須是法律上、已經(jīng)確定或者必將形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

二、是否具有法律上利害關(guān)系所要綜合考慮的因素

（一）起訴人請求保護的必須是其自身擁有的受法律保護的合法權(quán)益，而非違法的或者他人的權(quán)益

這里的“權(quán)益”，可以是法律明確規(guī)定的權(quán)利，也可以是法律沒有明確規(guī)定，但卻隱含于針對其他當(dāng)事人的義務(wù)性規(guī)定中的利益。另外，“合法權(quán)益”也不以人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)為限，還包括諸如勞動權(quán)、受教育權(quán)等其他權(quán)利[7]。

法律上利害關(guān)系要求這種利益必須是特定人的利益，而非反射利益。行政法上的反射利益，通常是指國家為保護和增進公益而進行的法律規(guī)制或行政執(zhí)行，在事實上給特定的私人所帶來的一定利益。這種利益是維護公共利益的副產(chǎn)品，并非立法和行政行為所追求的目的。因此，特定私人不能向國家主張該利益，并尋求法律救濟[8]。

法律上利害關(guān)系還要求這種利益是現(xiàn)實的或者伸手可得的，而不是一種期待的、虛無縹緲的利益[9]。在田家樂訴北京市朝陽區(qū)民政局一案中，原告訴稱其父患有法定上禁止結(jié)婚的疾病，被告在為其父辦理結(jié)婚登記的過程中忽略了婚前健康檢查的證明，程序嚴(yán)重違法。被告準(zhǔn)許婚姻登記的行為會令原告將來繼承的財產(chǎn)份額受到損失。法院認為原告田家樂與該行政行為沒有法律上的利害關(guān)系，因此認定原告不具有行政訴訟原告的主體資格。因為原告的繼承權(quán)僅僅是一種期待的將來可能出現(xiàn)的權(quán)益，被告許可原告父親結(jié)婚的行為確實有可能對原告將來繼承的財產(chǎn)份額產(chǎn)生影響，但這是一種以后的關(guān)系，這種將來可能的利益不能作為干涉其父結(jié)婚自由的依據(jù)[10]。

（二）起訴人請求法院保護的利益已經(jīng)或者必將受到行政機關(guān)具體行政行為的影響

這個因素涉及到行政行為效力的復(fù)效性問題。所謂行政行為的復(fù)效性，指的是行政行為的效力并不只是對直接相對人產(chǎn)生影響，還可能包括相關(guān)人。相關(guān)人不是行政行為的直接受領(lǐng)者，但它的合法利益在客觀上受到行政行為的影響。司法解釋第13條規(guī)定的四種特殊情形就涉及到行政行為的復(fù)效性問題。

（三）相對人或者相關(guān)人合法權(quán)益受影響與行政行為之間具有法律上的因果關(guān)系

如何認定法律上利害關(guān)系所指向的因果關(guān)系，國內(nèi)學(xué)者有兩種代表性的觀點：一種是認為法律上因果關(guān)系僅指直接因果關(guān)系[11]；另一種則認為除了直接因果關(guān)系外還包括間接因果關(guān)系[12]。如何判斷是直接還是間接因果關(guān)系？普遍認為，所訴要求保護的合法權(quán)益無需通過其他媒介即受到行政行為的影響是直接因果關(guān)系，通過其他媒介才發(fā)生影響的是間接因果關(guān)系。由于事物處于普遍聯(lián)系之中，間接因果關(guān)系不能無限地往下延伸，否則行政行為的效力就會無限地擴展，處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。有學(xué)者指出，行政行為與合法權(quán)益之間的聯(lián)系只能是一種直接聯(lián)系，間接的聯(lián)系只有在法律、司法解釋明確規(guī)定的情況下，才能視為有法律上的利害關(guān)系[13]。

三、我國法律規(guī)范中的法律上利害關(guān)系

目前涉及法律上利害關(guān)系的規(guī)范集中于司法解釋第12至18條。第12條概括性地規(guī)定了與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的原告資格標(biāo)準(zhǔn)。第13條列舉了可以提起訴訟的四種情形，分別是：被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；與被訴的行政復(fù)議決定有法律上利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的；要求主管行政機關(guān)依法追加加害人法律責(zé)任的；與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關(guān)系的。第14到18條又規(guī)定了合伙企業(yè)、不具備法人資格的其他組織、聯(lián)營、中外合資、中外合作企業(yè)、農(nóng)村土地承包人、非國有企業(yè)、股份制企業(yè)的原告確定情形。這些列舉性的規(guī)定明確了特定情形下的原告資格，而法律上利害關(guān)系要求相對人或相關(guān)人合法權(quán)益受具體行政行為的影響，也表明了可訴利益的擴大。

四、法律上利害關(guān)系規(guī)定的不足及建議

目前，對法律上利害關(guān)系規(guī)定的不足主要在于兩個方面：一個是公益訴訟問題，一個是實踐中的認定問題。有學(xué)者認為，我國目前的行政訴訟原告資格制度范圍過于狹窄，公益訴訟被直接排除在可訴范圍之外。目前大量出現(xiàn)的侵害公共利益的現(xiàn)象，普通公眾都不能通過行政訴訟參與進來，這對于公共利益的保護極其不利。

利害關(guān)系人的種類千差萬別，尤其是目前對于法律上利害關(guān)系的認定缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)，只是一種概括性的規(guī)定，各地各級的法院對于法律上利害關(guān)系的把握相差很大。部分法院采取直接關(guān)系和間接關(guān)系的分類，部分法院則側(cè)重于看原告受損利益的大小。在目前法律和司法解釋沒有明確規(guī)定的情況下，可以“與被訴的行政行為享有充分合法利益”為標(biāo)準(zhǔn)。之所以這么認定，一方面是以合法利益為核心，擴大保護范圍；另一方面又要求是充分利益，起到對原告資格的限制作用?！俺浞趾戏ɡ妗睒?biāo)準(zhǔn)表明了具體行政行為和相對人或者相關(guān)人的合法權(quán)益之間所要達到的影響程度。當(dāng)然，這個標(biāo)準(zhǔn)本身也會帶來一個問題，即如何理解“充分”的程度。這將有賴于司法實踐去豐富發(fā)展它的內(nèi)涵。另外，對公益訴訟作出專門規(guī)定，考慮到我國的司法現(xiàn)狀，可以先采用以列舉方式為限的模式。

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D915.4

A

1673―2391(2012)09―0128―02

2012—05—21

張寶華，男，福建龍巖人，上海交通大學(xué)。

【責(zé)任編校：江 流】