姚源鋒

（廣西壯族自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001）

本期繼續(xù)就《動(dòng)物防疫法》第十二條、第十三條、第十四條、第十五條規(guī)定在實(shí)踐中的應(yīng)用進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹。其中僅為獨(dú)家之見，無法實(shí)現(xiàn)面面俱到，難免存在表述偏差，僅供參考。

一、關(guān)于動(dòng)物疫病狀況風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)定的實(shí)踐應(yīng)用

《動(dòng)物防疫法》第十二條對(duì)動(dòng)物疫病狀況風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及制定并公布動(dòng)物疫病預(yù)防、控制措施或技術(shù)規(guī)范作了規(guī)定，其執(zhí)行的主體是“國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門”。對(duì)此，在一些基層獸醫(yī)部門中產(chǎn)生了“既然是國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門的職責(zé)，那么風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就與己無關(guān)”的片面認(rèn)識(shí)。在貫徹執(zhí)行此條法律規(guī)定的實(shí)踐中，要注意以下問題：

（一）各地動(dòng)物疫病狀況的及時(shí)報(bào)告問題 國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門要及時(shí)、準(zhǔn)確、全面、科學(xué)地作出動(dòng)物疫病狀況風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，前提是必須要掌握全國(guó)各地的動(dòng)物疫病狀況。途徑主要有二條：一是組建自己的專門隊(duì)伍定期或不定期開展動(dòng)物疫病狀況調(diào)查；二是建立制度體系，由全國(guó)各地定期或不定期報(bào)告當(dāng)?shù)氐膭?dòng)物疫病狀況。在此，建立制度體系，確保全國(guó)各地動(dòng)物疫病狀況能夠及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地報(bào)告，應(yīng)當(dāng)是“國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門”貫徹執(zhí)行此條法律規(guī)定的重要工作之一。

（二）動(dòng)物疫病狀況風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的公布問題 照理，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果是制定相應(yīng)的動(dòng)物疫病預(yù)防、控制措施的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)獸醫(yī)系統(tǒng)內(nèi)部公布，讓獸醫(yī)工作人員知曉。但實(shí)踐中，地方獸醫(yī)部門尚未見到過動(dòng)物疫病狀況風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，是根本沒有開展“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”還是不宜公布，不得而知。如何引導(dǎo)、培訓(xùn)地方獸醫(yī)部門科學(xué)開展當(dāng)?shù)氐膭?dòng)物疫病狀況風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，應(yīng)當(dāng)是“國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門”要考慮的問題。

（三）國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定公布動(dòng)物疫病預(yù)防控制技術(shù)規(guī)范的效力問題 近幾年來，農(nóng)業(yè)部先后頒布了《高致病性禽流感防治技術(shù)規(guī)范》等幾十個(gè)動(dòng)物疫病防治技術(shù)規(guī)范，有基層獸醫(yī)人員問：國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)也頒布有一些相應(yīng)的動(dòng)物疫病防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，例如《豬瘟診斷技術(shù)》（GB/T 16551-2008）等，當(dāng)兩個(gè)部門頒布的動(dòng)物疫病預(yù)防控制技術(shù)規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)，適用應(yīng)以哪一個(gè)為準(zhǔn)？筆者的意見是應(yīng)當(dāng)適用國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定公布動(dòng)物疫病預(yù)防控制技術(shù)規(guī)范。因?yàn)?，《?dòng)物防疫法》授權(quán)國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門“根據(jù)國(guó)內(nèi)外動(dòng)物疫情和保護(hù)養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)及人體健康的需要，及時(shí)制定并公布動(dòng)物疫病預(yù)防、控制技術(shù)規(guī)范”，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

二、關(guān)于動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫規(guī)定的實(shí)踐應(yīng)用

《動(dòng)物防疫法》第十三條規(guī)定“國(guó)家對(duì)嚴(yán)重危害養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康的動(dòng)物疫病實(shí)施強(qiáng)制免疫”，實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)部每年都會(huì)同財(cái)政部組織制定了《國(guó)家動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫計(jì)劃》，各省級(jí)獸醫(yī)主管部門也都根據(jù)國(guó)家動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫計(jì)劃，制訂了本行政區(qū)域的強(qiáng)制免疫計(jì)劃，在此不贅述。但在第十四條中，其規(guī)定了強(qiáng)制免疫的組織實(shí)施、飼養(yǎng)動(dòng)物的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)履行相關(guān)義務(wù)、建立免疫檔案及實(shí)施畜禽標(biāo)識(shí)可追溯管理制度等，在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中是應(yīng)用得相當(dāng)多的，也引發(fā)過行政訴訟。概括起來，要把握好以下幾個(gè)要點(diǎn)：

（一）強(qiáng)制免疫的組織工作是地方人民政府獸醫(yī)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和城市街道辦事處法定職責(zé) 主要包括：一是建立動(dòng)物強(qiáng)制免疫工作目標(biāo)管理責(zé)任制，層層落實(shí)責(zé)任；二是建立健全村級(jí)動(dòng)物防疫員隊(duì)伍，開展免疫技術(shù)培訓(xùn)，確保免疫注射有人做、做得好。三是定期進(jìn)行檢查督導(dǎo)，確保免疫密度高、免疫抗體合格率達(dá)標(biāo)。四是做好疫苗等防疫物資充足貯備、及時(shí)供應(yīng)以及冷鏈系統(tǒng)完整，確保防疫經(jīng)費(fèi)安排充足到位。五是組織飼養(yǎng)、經(jīng)營(yíng)動(dòng)物的單位和個(gè)人及時(shí)開展動(dòng)物免疫接種工作。只要做到以上幾點(diǎn)，就可以說“基本履行了法定職責(zé)”，但至于“行政作為是否到位”，就需要實(shí)施此項(xiàng)行政作為的主體提供證明，比如，下發(fā)的強(qiáng)制免疫計(jì)劃的文件、簽訂責(zé)任狀文本、人員培訓(xùn)檔案記錄、疫苗采購發(fā)放臺(tái)賬、召集開會(huì)動(dòng)員的通知，等等。倘若遇到行政作為糾紛，不能提供這些證明，那就有可能被裁決為“行政不作為違法”。

（二）具體實(shí)施動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫注射工作，是飼養(yǎng)動(dòng)物的單位和個(gè)人應(yīng)盡的法定義務(wù) 對(duì)飼養(yǎng)動(dòng)物的單位和個(gè)人不履行此項(xiàng)義務(wù)的違法行為，依照《動(dòng)物防疫法》第七十三條規(guī)定，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，給予警告，如在規(guī)定期限內(nèi)，違法行為人仍未按規(guī)定進(jìn)行改正的，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)將依法強(qiáng)制代作處理，所有費(fèi)用由違法人承擔(dān)，可處1 000元以下罰款；對(duì)拒絕、妨礙、阻撓代作處理的，以妨礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)論處。在這里需要明確的是，此處的“代作處理”就是于2012年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》中規(guī)定的“代履行”。因此，必須遵守“代履行”的程序規(guī)定：一是代履行前送達(dá)決定書；二是代履行三日前，催告當(dāng)事人履行，當(dāng)事人履行的，停止代履行；三是代履行時(shí)，作出決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派人員到場(chǎng)監(jiān)督；四是代履行完畢，行政機(jī)關(guān)到場(chǎng)監(jiān)督的工作人員、代履行人和當(dāng)事人或者見證人應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行文書上簽名或者蓋章。另外，“代作處理”并不一定是由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作人員親自處理，可以聘請(qǐng)具備資質(zhì)條件的第三人來實(shí)施，依法“費(fèi)用按照成本合理確定，由當(dāng)事人承擔(dān)”。

在實(shí)踐中，筆者指導(dǎo)處理了一起經(jīng)歷5次連環(huán)行政、民事訴訟的案件：某養(yǎng)殖場(chǎng)因拒絕強(qiáng)制免疫而發(fā)生重大動(dòng)物疫病，在其病畜及同群畜被依法強(qiáng)制撲殺后，畜主認(rèn)為畜牧獸醫(yī)主管部門在落實(shí)“強(qiáng)制免疫”這項(xiàng)工作中“行政不作為違法”，向人民法院提起行政訴訟，進(jìn)而提起民事賠償34萬元的民事訴訟，分別經(jīng)過一審、二審、申訴等前后5次的連環(huán)訴訟。畜主的理由是畜牧獸醫(yī)主管部門沒有履行“強(qiáng)制免疫”法定職責(zé)來幫“我”搞免疫注射，屬于典型的“行政不作為違法”。在訴訟答辯中，當(dāng)?shù)匦竽莲F醫(yī)主管部門提供了一整套的證明自己在職責(zé)范圍內(nèi)“已經(jīng)作為”的材料，稱不是不幫其免疫，而是畜主拒絕我們的動(dòng)物防疫員入場(chǎng)進(jìn)行免疫注射，并引用《動(dòng)物防疫法》第十四條規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“免疫注射”本來就是畜主自己的法定義務(wù)。畜主在辯護(hù)中還有一個(gè)主要觀點(diǎn)是：“我拒絕免疫就行了？是你們沒有強(qiáng)制執(zhí)行，也沒有依法代作處理，所以是實(shí)實(shí)在在的行政不作為違法。”這起案件很復(fù)雜，在此不再詳細(xì)敘述。結(jié)果是在5次訴訟中，原告畜主輸了三次、被告當(dāng)?shù)匦竽莲F醫(yī)主管局輸了一次（被人民法院判決支付約12萬元的撲殺補(bǔ)助費(fèi)給畜主），第五次適用了調(diào)解、撤訴，沒有分出輸贏。但在整個(gè)案件中，涉及強(qiáng)制免疫部分，法官均支持“做好強(qiáng)制免疫是畜主自己的法定義務(wù)”的觀點(diǎn)?？梢姡秳?dòng)物防疫法》第十四條第二款的規(guī)定，在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)揮了極其重要的作用。

（三）違反可追溯管理規(guī)定，對(duì)經(jīng)強(qiáng)制免疫的動(dòng)物未按照農(nóng)業(yè)部規(guī)定建立免疫檔案、加施畜禽標(biāo)識(shí)的，依照《畜牧法》的有關(guān)規(guī)定處罰 這是《動(dòng)物防疫法》第七十四條的“指引”規(guī)定，“未建立免疫檔案的”是違反《畜牧法》第四十一條規(guī)定，依據(jù)其第六十六條規(guī)定是責(zé)令改正、可以處一萬元以下罰款；“未加施畜禽標(biāo)識(shí)的”是違反《畜牧法》第四十五條規(guī)定，依據(jù)其第六十八條規(guī)定是責(zé)令改正、可以處2000元以下罰款。對(duì)此，在執(zhí)法實(shí)踐中，需要明確實(shí)施行政處罰的主體是誰的問題?，F(xiàn)實(shí)中有一案例：動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)接到群眾舉報(bào)，稱某定點(diǎn)屠宰場(chǎng)的職工正在給進(jìn)入屠宰場(chǎng)待宰欄的生豬加施畜禽標(biāo)識(shí)，執(zhí)法人員趕到現(xiàn)場(chǎng)抓了現(xiàn)形，意味著原進(jìn)場(chǎng)待宰的生豬是未加施有畜禽標(biāo)識(shí)的，依法應(yīng)當(dāng)受到處罰。這里就出現(xiàn)“處罰誰”、“由誰來處罰”的問題。對(duì)“處罰誰”的問題，有人認(rèn)為應(yīng)處罰屠宰場(chǎng)業(yè)主，因?yàn)槭菆?chǎng)方購進(jìn)了未加施畜禽標(biāo)識(shí)的生豬；有人認(rèn)為應(yīng)處罰屠宰場(chǎng)的那位職工，因?yàn)榻o生豬加施畜禽標(biāo)識(shí)是其個(gè)人違法行為；有人認(rèn)為應(yīng)處罰未加施畜禽標(biāo)識(shí)生豬的原貨主，因?yàn)槠洳攀钦嬲谝贿`法行為人，等等。因這個(gè)問題意見眾多，本文篇幅所限不能一一展開論述，姑且不談。但是對(duì)“由誰來處罰”的問題，意見卻是相對(duì)集中的，有人說是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)來實(shí)施處罰。筆者的意見是，對(duì)此類違法行為，應(yīng)當(dāng)以“畜牧獸醫(yī)主管部門”的名義進(jìn)行處罰，即立案審批表、處罰決定書等所有法律文書均應(yīng)加蓋“畜牧獸醫(yī)主管部門”的公章。理由很簡(jiǎn)單，因?yàn)椤秳?dòng)物防疫法》第七十四條明確規(guī)定“依照《中華人民共和國(guó)畜牧法》的有關(guān)規(guī)定處罰”，而《中華人民共和國(guó)畜牧法》規(guī)定的執(zhí)法主體只能是“畜牧獸醫(yī)主管部門”，即使是委托動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法，也只能是以委托機(jī)關(guān)即“畜牧獸醫(yī)主管部門”的名義實(shí)施行政處罰、對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。如果將來修改《動(dòng)物防疫法》，在第七十四條中加上幾個(gè)字，變成“由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照《中華人民共和國(guó)畜牧法》的有關(guān)規(guī)定處罰”的話，就明確了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施處罰的法定主體，減少了發(fā)現(xiàn)違法行為后要向主管部門報(bào)告、審批、反饋、得到批準(zhǔn)以后才執(zhí)行的諸多環(huán)節(jié)，執(zhí)行起來就會(huì)統(tǒng)一、方便得多。

三、關(guān)于動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)規(guī)定的實(shí)踐應(yīng)用

《動(dòng)物防疫法》第十五條，一是規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府在動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)方面的相關(guān)職責(zé)，此處沒有“地方”兩個(gè)字，意味著包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)，都“應(yīng)當(dāng)建立健全動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)”。二是規(guī)定了國(guó)家和省級(jí)獸醫(yī)主管部門制定動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)計(jì)劃，此處容易理解，沒有什么要解釋的。三是規(guī)定了各級(jí)動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)對(duì)動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)的職責(zé)和有關(guān)管理相對(duì)人的義務(wù)。即規(guī)定從事動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營(yíng)、隔離、運(yùn)輸以及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏等活動(dòng)的單位和個(gè)人，必須配合動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)做好有關(guān)監(jiān)測(cè)工作，不得拒絕和阻礙。

事實(shí)上，在實(shí)際工作中，“拒絕”或者“不配合”動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)開展監(jiān)測(cè)工作的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。處理此類問題：一是耐心向管理相對(duì)人做好解釋工作、宣傳法律的規(guī)定；二是向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告，由其查處；三是開展監(jiān)測(cè)工作時(shí)與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)共同參與，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。對(duì)拒絕動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)、檢測(cè)的違法行為人，依據(jù)《動(dòng)物防疫法》第八十三條的規(guī)定，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正；拒不改正的，對(duì)違法行為單位處一千元以上一萬元以下罰款，對(duì)違法行為個(gè)人可以處五百元以下罰款。此處單位和個(gè)人的罰款上限不同，是因?yàn)槎哌`法行為的后果不同，單位的違法行為后果更嚴(yán)重，所以要實(shí)施更嚴(yán)厲的行政處罰，以體現(xiàn)罰過相當(dāng)?shù)男姓幜P原則。另外，此處適用行政處罰的前提是違法行為人“拒不改正”，假如已經(jīng)按動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要求的內(nèi)容和期限改正的，則不得實(shí)施行政處罰。

據(jù)基層反映，《動(dòng)物防疫法》第十五條第三款存在著規(guī)定得不完善的地方，就是動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)因監(jiān)測(cè)工作需要能否無償采集樣品以及如何采集樣品等問題，沒有規(guī)定清楚，造成開展監(jiān)測(cè)工作比較被動(dòng)，具體實(shí)施難度大。這個(gè)問題在將來的《動(dòng)物防疫法》修訂中應(yīng)予以注意，認(rèn)真研究解決。