王慧軍

(中共天津市委黨校公共管理教研部，天津301799)

在政策實踐中，政策效果不僅帶來正面的即時效應(yīng)，還可能產(chǎn)生負(fù)面的時滯效應(yīng)。這是因為，公共政策除了產(chǎn)生直接效果外，還會產(chǎn)生附帶效果、潛在效果和象征性效果，這些非直接的效果并不是政策執(zhí)行后的即時效果，因此其效應(yīng)發(fā)生作用與政策直接效果發(fā)生作用的時間有一定的差別，往往是滯后于政策直接效果而發(fā)生作用，本文把那些滯后于直接效果發(fā)生負(fù)作用的效應(yīng)稱為負(fù)面時滯效應(yīng)。

一、公共政策特性產(chǎn)生的時滯效應(yīng)

在政策系統(tǒng)運行的過程中，議程設(shè)定、政策制定、政策執(zhí)行等每個環(huán)節(jié)都有一定的不確定性，不確定性意味著在“特定情景下各種情況都可能發(fā)生”［1］。為了減少其不確定性，政策制定者極力尋求更詳盡的關(guān)于某一政策問題、政策議題、政策制定、政策執(zhí)行等方面的信息。相關(guān)信息越豐富、越翔實，意味著某一政策系統(tǒng)的合理性、科學(xué)性可能就越強。但客觀上，我們永遠(yuǎn)不可能掌握“全部”相關(guān)信息，因此，也使得政策議程等永遠(yuǎn)建立在“不確定”的基礎(chǔ)上。不確定性使政策有可能產(chǎn)生各種效果，各種效果在與客觀情境發(fā)生作用時其效應(yīng)并不是及時表現(xiàn)出來，這也構(gòu)成了政策效果的負(fù)面時滯效應(yīng)。政策過程是不同團體之間相互爭斗、相互妥協(xié)、解決沖突的過程，是一個利益表達(dá)、聚合、妥協(xié)的過程。不同團體之間利益差異越大越難以形成一致的政策需求。政策形成必須通過集體行動，考慮每個人的意愿，通過“一致同意”達(dá)成決策。但是，“一致同意的過程是一個代價很高的過程”［2］，以至于自從階級社會以來，還不存在通過“一致同意”達(dá)成的規(guī)則或者政策。既然存在不同意的現(xiàn)象，政策效果的效應(yīng)也就不可能是即時的全部體現(xiàn)或者一目了然的，因此，負(fù)面時滯效應(yīng)在某種意義上說遲早都要發(fā)生。

公共政策選擇的過程就是人們圍繞特定政策訴求所進(jìn)行的一系列政治活動，這種政治過程也是政治變量之間不斷進(jìn)行互動的過程，是政策主體、影響政策制定的各個利益群體之間的博弈過程，這一過程可能會由于各種利益群體的力量不均衡，出現(xiàn)過程或者結(jié)果上的不合理，結(jié)果上的不合理也就暗含著負(fù)面時滯效應(yīng)的出現(xiàn)。公共政策的本質(zhì)是分配利益，每一項政策都存在利益分配給了誰的問題，即每一項政策實施之后就存在一部分人獲得利益，另一部分人不能獲得利益，甚至失去原來利益的情況?！耙虼耍叩倪_(dá)成過程必須在不同利益的社會成員、集團之間權(quán)衡、比較或者討價還價，甚至出現(xiàn)流血沖突、暴力革命。尤其是如果新政策不能實現(xiàn)全社會意義上的帕雷托改進(jìn)時情況更是如此?！保?］對政策需求的非均質(zhì)、非同一性，以及政策達(dá)成的集體行動的性質(zhì)以及潛藏于其后復(fù)雜的政治性，決定了政策和政策效果只能是一種利益動態(tài)均衡的產(chǎn)物，而這種利益動態(tài)均衡是隨時有可能被打破的，一旦被打破，其效果的負(fù)面時滯效應(yīng)將凸顯出來。

從總體上看，政府各方面的公共政策構(gòu)成了一個公共政策體系。這個政策體系在縱向上包括總政策、基本政策和具體政策，在橫向上包括政治政策、經(jīng)濟政策、社會政策、文化政策等等。均衡健全的政策體系能夠?qū)崿F(xiàn)自我維持和功能整合，從而超越各單項政策的簡單組合。在公共政策實踐中，往往是選擇一兩個領(lǐng)域或者一兩個內(nèi)容進(jìn)行突破創(chuàng)新?！斑@樣的確是符合政策創(chuàng)新的‘試點—成熟—推廣’的創(chuàng)新推廣模式。但是，這種‘單項冒進(jìn)’的政策創(chuàng)新方法往往會導(dǎo)致政策體系不配套，甚至破壞原有相對健全政策體系從而引發(fā)更嚴(yán)重社會公共問題?！保?］這種種社會問題的出現(xiàn)就是政策效果負(fù)面時滯效應(yīng)的體現(xiàn)。“與宏觀政策一樣，區(qū)域公共政策主要在市場失靈與微觀利益主體行為不規(guī)范的領(lǐng)域發(fā)揮作用?！保?］因此，區(qū)域公共政策目標(biāo)不僅僅包括經(jīng)濟目標(biāo)，還有社會目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)、政治目標(biāo)等。由于經(jīng)濟體制和發(fā)展戰(zhàn)略的影響，中國的區(qū)域公共政策發(fā)展還存在一些問題，比如區(qū)域公共政策目標(biāo)更多的甚至幾乎完全傾斜于經(jīng)濟目標(biāo)，特別是經(jīng)濟的增長;“區(qū)域公共政策無論是從內(nèi)容上還是從地域上講，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配套，沒有形成一個相對成熟的區(qū)域政策體系?！保?］隨著經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化的推進(jìn)，區(qū)域公共政策的單一目標(biāo)傾斜和孤立發(fā)展特征已經(jīng)成為阻礙中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)社會和諧的桎梏，這也是區(qū)域公共政策效果負(fù)面時滯效應(yīng)在現(xiàn)階段的體現(xiàn)。

二、政府作為“經(jīng)濟人”的自利性與功利主義目標(biāo)引發(fā)的政策時滯效應(yīng)

公共政策是對社會利益做有權(quán)威的分配，公共政策通過調(diào)控社會利益關(guān)系來平衡各種利益矛盾，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，每一項公共政策都會涉及社會不同階層和政府主體的利益，“但是公共政策作為一種人的行為的產(chǎn)物，既和政策制定者的認(rèn)識能力密切相關(guān)，也不可避免地、或多或少地滲入了政府決策者的主觀偏好。”［7］從規(guī)范的角度來說，政府應(yīng)該站在公正的立場上，服從政府的整體目標(biāo)需要，用政策來調(diào)整現(xiàn)實的利益關(guān)系，但從實證的角度看，政府在制定政策時往往會因為種種現(xiàn)實的原因違背公正原則，在通過公共政策進(jìn)行的利益分配上表現(xiàn)出極大的不公平，這便產(chǎn)生了公共政策之“公共”原則的缺失現(xiàn)象。公共政策問題、公共目標(biāo)和公共利益是公共政策的三大要素，公共政策的本質(zhì)特征之一是它的“公共性”。但是，“政府的公共政策在決策理念、決策過程等環(huán)節(jié)上均有現(xiàn)實局限，常常偏離甚至違背公共原則，難以公正而有效地促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展?！保?］違背公共原則的公共政策產(chǎn)生的效果是片面的，其負(fù)面效應(yīng)的時滯性必將隨著公共問題的不斷深化而逐漸顯現(xiàn)出來。作為政策主體的政府在維護自身利益上有著得天獨厚的優(yōu)勢，公共政策在對社會利益分配時，總的來說要服從政府對利益的追求。現(xiàn)代西方經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，政府在很大程度上也是一個經(jīng)濟人，也會追求自身利益的最大化，即政府本身存在自利性。對此，公共選擇學(xué)派曾進(jìn)行過詳細(xì)的考量和分析。他們認(rèn)為，政府一旦形成其內(nèi)部的官僚集團就會有自己的利益，就會追求自身利益的最大化，由此導(dǎo)致政府的變異，如滋生大量尋租與腐敗現(xiàn)象。政府變異狀態(tài)下的政策效應(yīng)更多帶有政府主觀意志的色彩，這種主觀意志又是以犧牲社會公共利益為前提的，因此政策效果的負(fù)面時滯效應(yīng)會隨著社會公眾對政府的不滿意引發(fā)出來。

由于公共政策受政府決策者的偏好和其注意力的影響，政府決策者的價值觀會影響他對問題的看法和態(tài)度，如果政府決策者偏好經(jīng)濟發(fā)展與財富增加，那么政策安排可能更多關(guān)注經(jīng)濟、效率，而對于公平、正義等方面會出現(xiàn)政策供給不足，或者政策滯后的現(xiàn)象。當(dāng)政府決策者的注意力集中在政策或者某個特定政策區(qū)域時，政策就可能發(fā)生變遷?！皩δ硞€區(qū)域或某時期規(guī)則制定的關(guān)注會影響其他區(qū)域和其它時期的注意力”［9］?，F(xiàn)實的公共政策實踐告訴我們，公共政策經(jīng)常會被功利主義的目標(biāo)取向所困擾，這一困擾使得公共政策在目標(biāo)取向上陷入了誤區(qū)。陷入功利主義目標(biāo)取向的政策效果必將帶有功利的色彩，因此其存在的負(fù)面時滯效應(yīng)是毋庸質(zhì)疑的。首先，效率標(biāo)準(zhǔn)是公共政策的重要目標(biāo)之一，也是政府進(jìn)行決策的主要依據(jù)。但是，從可持續(xù)發(fā)展的視野來看，公共政策的效率標(biāo)準(zhǔn)存在著很大的局限性。一是在實際的政策實踐中，以效率為目標(biāo)的政策價值取向潛伏著浪費成本的現(xiàn)實可能。二是效率標(biāo)準(zhǔn)“所關(guān)注的核心內(nèi)容是一項是否以最小的投入得到最有效的產(chǎn)出，而不是關(guān)心如何有效地執(zhí)行政策，完成政策目標(biāo)”，“一個有效率的政策執(zhí)行途徑，不一定就能獲得更高成就的政策效益;反之，一個效益很高的政策，也未必能達(dá)到效率的高水準(zhǔn)”［10］。而這兩種情況下都會產(chǎn)生政策效果的負(fù)面時滯效應(yīng)。其次，現(xiàn)有公平目標(biāo)的局限。公平是代內(nèi)和代際公平的統(tǒng)一，但功利主義的價值取向使公共政策的公平目標(biāo)存在著嚴(yán)重局限，難以克服代內(nèi)公平的目標(biāo)偏好。在功利主義的驅(qū)使下，當(dāng)政府面對解決代內(nèi)公平的政策問題的現(xiàn)實壓力的情況下，忽視代際公平，偏于代內(nèi)公平，偏離了“人類對自然資源的耗竭速率應(yīng)考慮資源的臨界性”的原則。政府的政策如果不能對超越資源與環(huán)境的承載能力、盲目追求當(dāng)代人效益的要求進(jìn)行有效限制，將斷送未來人發(fā)展的條件，也不可能實現(xiàn)發(fā)展的持續(xù)性，不能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的政策效果的負(fù)面時滯效應(yīng)將對政策過程產(chǎn)生不良影響，中國當(dāng)前發(fā)展中面臨的諸多社會問題就充分說明了這一點。

三、現(xiàn)行政策效果評估中存在的缺陷掩蓋了政策的時滯效應(yīng)

公共政策評估從本質(zhì)上看是一種價值判斷，然而判斷必須建立在客觀事實的基礎(chǔ)上，所以事實判斷是必不可少的。公共政策評估要堅持價值與事實的有機結(jié)合，堅持客觀、公正、全面的評估標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能正確分析和認(rèn)識政策效果的負(fù)面時滯效應(yīng)，采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防和補救措施，但在中國的政策實踐中由于常常出現(xiàn)價值判斷與事實分離的狀況，體現(xiàn)為以價值判斷取代事實分析人為夸大和渲染政策效果，或者以片面地、功利的事實分析忽略價值判斷，所以在政策效果評估過程中存在著一些缺陷，這些缺陷的存在使得政策效果的負(fù)面時滯效應(yīng)常常被人為地掩蓋了。

現(xiàn)行政策效果評估體系主要以上級滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，忽視了政策目標(biāo)群體對于政策效果的滿意程度，這無疑助長了政策主體的造假行為，以評估作為沽名釣譽的手段，對政策評估只是在于證明其正面效果，而對公共政策的負(fù)效應(yīng)和負(fù)面時滯效應(yīng)避而不提也不做應(yīng)有的預(yù)測和分析，主要表現(xiàn)為政策效果的指標(biāo)數(shù)據(jù)缺乏真實性。有些政策效果評估過于依賴定量標(biāo)準(zhǔn)，忽視了更重要的公眾滿意度等定性指標(biāo)，加之評估結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)個人仕途之間的緊密聯(lián)系，導(dǎo)致了大量的“數(shù)字政績”現(xiàn)象。一方面，下級政府受到上級政府下達(dá)任務(wù)的壓力，在無法完成指標(biāo)任務(wù)的狀況下，不得已而虛報政績;或者是政府官員為了個人利益的最大化，追求個人權(quán)力的擴張、職位的升遷、或者僅僅是良好的聲譽，故意夸大政績。另一方面，現(xiàn)有的評估體系存在缺陷，用于評估的數(shù)據(jù)是由各級政府層層上報的，事實上造成了自己匯報自己成績的狀況，這就不可避免地出現(xiàn)夸大其詞的現(xiàn)象，導(dǎo)致政策評估的數(shù)據(jù)缺乏真實性。

現(xiàn)行政策效果評估內(nèi)容泛經(jīng)濟化，扭曲評估方向。片面強調(diào)經(jīng)濟指標(biāo)，將經(jīng)濟發(fā)展等同于社會發(fā)展，政策效果的負(fù)面時滯效應(yīng)影響社會的長期發(fā)展。GDP作為一個地區(qū)在一定時期內(nèi)生產(chǎn)的最終產(chǎn)品和提供勞務(wù)總量的貨幣價值，體現(xiàn)著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的成果。然而，GDP的增加并不完全意味著社會財富和社會福利的增加。過于偏重經(jīng)濟指標(biāo)，不評估社會效益、環(huán)境效益的考核標(biāo)準(zhǔn)與辦法，人為地掩蓋了政策效果的負(fù)面時滯效應(yīng)。

評估信息不完備，政策效果負(fù)面時滯效應(yīng)缺少應(yīng)有的評估和預(yù)測。政策評估有賴于充分的信息和各種數(shù)據(jù)，換言之，公共政策評估若無公共政策信息或者缺乏公共政策信息，公共政策評估就成了無本之木和無源之水。在中國，由于政務(wù)沒有完全公開，信息分割和信息遺漏現(xiàn)象非常嚴(yán)重。要想對政策效果進(jìn)行測評，不獲取必要的信息數(shù)據(jù)是難以實現(xiàn)的。不以完備充分的信息為基礎(chǔ)而得到的測評結(jié)果，其科學(xué)性、可靠性也難以得到充分保證。另外，在政策實踐中，有時會出現(xiàn)人為制造信息障礙的現(xiàn)象。有些機構(gòu)或者個人對評估有時會產(chǎn)生抵觸情緒，常常會故意隱瞞必要的信息，甚至提供虛假信息。當(dāng)發(fā)現(xiàn)評估結(jié)果與其愿望不一致時，或是隱瞞評估結(jié)果不讓公眾知道，或是通過各種形式否定評估結(jié)果。

政府政策評估主體缺失。政府在政策評估中缺乏應(yīng)有的政策評估機構(gòu)，使得政府政策評估主體比較單一，單一的評估機構(gòu)難以反映政策效果的全面結(jié)果。公共政策的評估主體多以官方為主，多是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)進(jìn)行評估，缺乏社會組織和公眾的廣泛參與。而自我評估會形成以下五個弊端:一是撇開政府的相對人公民與社會組織的參與;二是個別領(lǐng)導(dǎo)壟斷評估權(quán)力;三是個人觀點、個人意志左右評估過程和評估結(jié)果;四是上級組織控制評估權(quán)力，其他組織與人員無權(quán)參與評估;五是評估組織暗箱操作，社會成員極少有參與評估的機會。政策評估主體機制不健全還表現(xiàn)在:本來應(yīng)是由內(nèi)部主體與外部主體共同作用的結(jié)果，但內(nèi)部主體考慮到自身的利益，很難作出公正的評定，不公正的評估容易忽略政策效果的時滯效應(yīng)。

四、中國公共政策實踐必須重視政策的時滯效應(yīng)

政策效果負(fù)面時滯效應(yīng)往往是政策主體事先沒有預(yù)料到的，從某種意義上講，對其也缺乏相應(yīng)的預(yù)防和控制措施。因此，在政策實踐中，政策主體必須對其高度重視，采取相關(guān)措施盡量避免或者減少可能帶來的損失。

首先，充分認(rèn)識政策效果負(fù)面時滯效應(yīng)存在的客觀性，對其采取一種高度警覺的態(tài)度。如前所述，公共政策自身的特性使得政策效果負(fù)面時滯效應(yīng)產(chǎn)生在所難免，在政策過程中，政策主體都希望在公共政策行動與實際社會情況的改變之間建立一種因果關(guān)系，即實際社會情況的改變受到公共政策行動的影響，但在兩者之間確切建立一種因果關(guān)系并非易事，社會實際情況的改變，往往受公共政策行動以外其他因素的影響，更何況每項公共政策自身的合理性也只是一種時空范疇的合理性，因此政策主體必須承認(rèn)政策效果的負(fù)面時滯效應(yīng)的客觀存在，只有承認(rèn)它，并且把它看做是一種不可避免的現(xiàn)象，才能在主觀意識中對其充分重視，才能不被政策效果的一時效應(yīng)沖昏頭腦，才能事先制訂一些預(yù)防和控制措施。這是考驗政策主體執(zhí)政能力的一個關(guān)鍵因素，也是對當(dāng)前瞬息萬變的社會的一種有效管理手段。

其次，在公共政策過程中，政府要擺脫“經(jīng)濟人”身份的困擾，遵循“公共”原則，樹立“顧客意識”，使政策真正為社會公眾服務(wù)。決策主體必須遵循“公共”原則。在公共政策過程中，受到主觀利益及其他利益團體、精英人物或者文化價值觀的影響，政府作為決策主體，常常不免自覺或者被迫背離“公共性”原則。因此，政府能否滿足政策制定過程中所涉及的經(jīng)濟社會發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)的各因素、各環(huán)境的利益要求，遵循“公共性”原則，不僅會影響其自身的合法性，而且由于資源配置效率的降低，造成人們對資源的種種不合理占用，從而影響協(xié)調(diào)發(fā)展所需要的人與自然關(guān)系的協(xié)調(diào)。因此，政府應(yīng)該不徇私利，力戒價值偏好，不因各種干擾而背離公共原則。政府部門還應(yīng)樹立牢固的“顧客意識”，受傳統(tǒng)官本位思想的影響，中國政府官員更注意自己的“官員”身份而非“公仆”身份。他們正如美國學(xué)者戴維·奧斯本所指出的那樣，“大多數(shù)美國政府都是顧客盲”。不知自己的行政顧客是誰，缺乏現(xiàn)代政府所具備的“顧客意識”，不明白自己的服務(wù)對象，從而也無法主動尋求作為服務(wù)對象的公眾來監(jiān)督自己。在公共政策過程中，政府部門更多的是自上而下地對公眾發(fā)號施令，公眾只能被動地接受，而無法根據(jù)自身利益提出相應(yīng)的要求，更不能對政府的政策提出意見，對政策效果進(jìn)行評估。因此，在政策實踐中必須對此加以改進(jìn)，只有這樣才能盡量避免或者減少公共政策效果的負(fù)面時滯效應(yīng)。

最后，完善政策效果評估制度，對政策效果進(jìn)行全面評估，力爭做到對政策效果的負(fù)面時滯效應(yīng)有良好的預(yù)防和控制措施。必須對現(xiàn)行的政策效果評估制度予以調(diào)整和修正，不僅要考慮政策執(zhí)行的經(jīng)濟效益，更應(yīng)注重政策執(zhí)行的社會效益，尤其在當(dāng)前社會公平嚴(yán)重缺失的社會背景下，必須改變經(jīng)濟效益至上的考核指標(biāo)，將環(huán)境指標(biāo)、社會公平指標(biāo)、政策目標(biāo)群體的滿意度等納入政策效果考評體系，在全面考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上，具體分析政策效果負(fù)面時滯效應(yīng)產(chǎn)生的可能性，以增強政策效果考評指標(biāo)的系統(tǒng)性、完整性和公正性。只有這樣才能在政策評估中對其負(fù)面時滯效應(yīng)有一個良好的預(yù)測，并在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)備相應(yīng)的措施。具體說來要實現(xiàn)以下三個考評方向的轉(zhuǎn)變:一是由片面評估轉(zhuǎn)變?yōu)槿嬖u估。也就是由單純的GDP評估轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟增長績效、社會發(fā)展績效和人的全面發(fā)展績效的全面評估。正確處理經(jīng)濟增長速度、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益的關(guān)系;在強調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展指標(biāo)的同時，綜合考慮與之相應(yīng)的人口承載力、資源支撐力、生態(tài)環(huán)境和社會承受力等指標(biāo)，把兩者結(jié)合起來綜合評估。二是由局部性評估轉(zhuǎn)變?yōu)檎w性評估。整體性評估要求對政策效果評估從單向評估轉(zhuǎn)向多向評估，從線性評估轉(zhuǎn)向非線性評估。整體性評估客觀要求堅持局部性評估服從全局性評估，堅持少數(shù)民眾評估服從多數(shù)民眾評估。三是由靜態(tài)評估轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)評估。要正確處理短期評估與長遠(yuǎn)評估的關(guān)系，把短期績效與長遠(yuǎn)績效統(tǒng)一起來。要建立和健全多元主體評估機制，設(shè)立正式的公共政策評估組織，形成有效的評估機制，采取統(tǒng)一正確的評估標(biāo)準(zhǔn)和評估辦法。改變評估工作的隨意性和領(lǐng)導(dǎo)者憑個人經(jīng)驗決定政策效果評估的現(xiàn)狀，進(jìn)一步加大人民群眾在政策評估中的參與力度，把人民群眾的評估作為政策評估的一個重要組成部分。

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