宋林霖，代紅凱

（1.黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150080；2.武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072）

公共政策制定過(guò)程中的公民參與理論述評(píng)

宋林霖1，代紅凱2

（1.黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150080；2.武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072）

憲政是以憲法的形式將民主的原則制度化、法律化，是文明制度發(fā)展的最優(yōu)選擇。建立有限政府是憲政的基本精神，這一基本精神具體表現(xiàn)為，公共權(quán)力是憲法授予人民的，不得行使憲法沒有授予和禁止行使的權(quán)力，公共權(quán)力不得侵犯憲法所規(guī)定的公民權(quán)利，而且有義務(wù)保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。公共政策制定作為政府決策的核心步驟，公民參與是促進(jìn)其公正、平等的價(jià)值取向?qū)崿F(xiàn)的有效途徑，所以公民參與不僅能夠達(dá)成公共政策制定的科學(xué)化和民主化，更是實(shí)現(xiàn)憲政的必由之路。

公共政策制定；公民參與；強(qiáng)勢(shì)民主理論

二、公共政策制定過(guò)程中公民參與的邏輯起點(diǎn)

促使公民參與的動(dòng)機(jī)可以說(shuō)是公民參與最基本的一個(gè)問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者以公民的立場(chǎng)從不同的角度予以了多樣的探討，歸納起來(lái)主要有出于對(duì)人性進(jìn)行假設(shè)的本性說(shuō)、理性人假設(shè)、功利說(shuō)以及利益說(shuō)。

本性說(shuō)這種觀點(diǎn)認(rèn)為，人們之所以要參與政治和公共事務(wù)的管理，乃是處于人們的本性或曰一種自然傾向。其經(jīng)典的表述就是亞里士多德的“人是天生的政治動(dòng)物”的命題，這完全是出于人的一種需求本能或“天性”。

理性人假設(shè)對(duì)本性說(shuō)進(jìn)行了批判。理性人假設(shè)認(rèn)為本性說(shuō)是建立在這樣一個(gè)基礎(chǔ)之上的，即絕大部分人是沒有理性的，他們只能聽從本能和欲念的驅(qū)使，因而，為了把人類引上正途，活著為了使人類免遭毀滅，必須用“神”或“圣人”的意志來(lái)加以引導(dǎo)，這是古代人類政治生活的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。這一基礎(chǔ)在近代社會(huì)開始以后不久就被打破了。而資產(chǎn)階級(jí)啟蒙學(xué)者大膽論證：人都是有理性的，每一個(gè)人都是在自己理性的指引下來(lái)安排自己的生活。這種理性的選擇，才是人性之所在。這種“理性人”觀念的提出，是人類政治生活的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)發(fā)生了根本改變，建立在“理性”基礎(chǔ)之上的人類政治生活，就不再是一種出自本能的驅(qū)使和追隨了，而是一種在理性指導(dǎo)下的合理選擇。這種認(rèn)識(shí)使人在政治生活中的位置發(fā)生了變化，如果說(shuō)以前人們參與政治完全是被動(dòng)的和身不由己的話，那么，現(xiàn)在人們開始有了自覺性和主動(dòng)性了。其中最典型的理論便是社會(huì)契約論。[4]（p107-125）

功利選擇說(shuō)又對(duì)“理性人”這一判斷表示懷疑，而主張人在一定程度上是聽從本能的驅(qū)使，特別是利益原則所推動(dòng)的。但是，功利選擇說(shuō)并沒有回到“本能說(shuō)”的老路上去，而是承認(rèn)，人雖完全是理性的，但卻有一種衡量自己利弊得失和趨利避害的選擇能力。功利選擇說(shuō)的核心是：人不可能實(shí)現(xiàn)至善的事務(wù)。人充其量只能夠做到的就是 “兩害相權(quán)取其輕”。在這里，“選擇”成為功利選擇說(shuō)的關(guān)鍵字眼。我國(guó)學(xué)者王建軍，唐娟支持這一觀點(diǎn)。持此類觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為無(wú)論是在功利選擇說(shuō)還是在公共選擇說(shuō)那里，公民參與的實(shí)質(zhì)都是“為了私人利益而從事公共事務(wù)”，[5]這種公民參與由于難以協(xié)調(diào)客觀存在的個(gè)人利益和公共利益之間的矛盾，因而往往無(wú)法使公民形成持久的參與動(dòng)機(jī)，并且還常常導(dǎo)致社會(huì)失范等諸多病態(tài)出現(xiàn)。

馬克思以歷史唯物主義的方法論考察公民參與，在公民參與的動(dòng)機(jī)方面注入了兩個(gè)實(shí)質(zhì)性的、根本性的血液，馬克思認(rèn)為：（1）人們之所以參與政治，是建立在切實(shí)的物質(zhì)利益基礎(chǔ)之上的，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”，[6](p82)而不是出自“本能”、“理性”、“理智”這些虛無(wú)縹緲的精神原因。（2）實(shí)際上在任何社會(huì)都存在著兩種性質(zhì)的公民參與：一種是統(tǒng)治階級(jí)的公民參與；一種是被統(tǒng)治階級(jí)的公民參與。前者的目的是通過(guò)運(yùn)用和控制公共權(quán)威，維護(hù)既存的生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系；后者的目的是通過(guò)奪取和控制公共權(quán)威，改變既存的生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系。馬克思贊同人民參與政治管理，提倡社會(huì)主義人民自治，并最早提出了“人民自治”一詞，主張?jiān)诠伯a(chǎn)主義社會(huì)第一階段，管理職能是為了人民和由人民自己來(lái)實(shí)行的管理，是通過(guò)人民自己實(shí)行的人民管理制；列寧也曾指出：對(duì)我們來(lái)說(shuō)，重要的就是普遍吸引所有的勞動(dòng)者來(lái)管理國(guó)家。馬克思主義是徹底的民主主義者，他們對(duì)公民的政治參與持一種完全肯定的態(tài)度，并認(rèn)為參與政治和公共事務(wù)是廣大公民自身的需要。

馬克思對(duì)公共政策制定過(guò)程中公民參與的動(dòng)機(jī)的論斷無(wú)疑是最具本質(zhì)意義的。就中國(guó)而言，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下市場(chǎng)化道路的選擇打破了傳統(tǒng)的利益格局，因而導(dǎo)致了市場(chǎng)主體間多樣化的利益需求。也正是由于物質(zhì)利益的驅(qū)動(dòng)，人們才會(huì)自覺地參與到政治生活中來(lái)，要求過(guò)問(wèn)和參與與自己利益關(guān)系密切的公共政策過(guò)程，甚至就某些利益關(guān)系重大的問(wèn)題同政府談判，施加壓力，以求在公共政策中體現(xiàn)自己的利益需求。從這個(gè)意義上講，公民參與的邏輯起點(diǎn)就是公民的利益表達(dá)需求。

三、公共政策制定過(guò)程中公民參與的理論基礎(chǔ)

圍繞著怎樣實(shí)現(xiàn)公民參與，有著各種各樣的理論。尤其是當(dāng)代西方國(guó)家乃至全世界范圍內(nèi)興起的公共行政改革，促使新公共管理模式的出現(xiàn)，一些學(xué)者就公共政策制定問(wèn)題提出了新的理論設(shè)想，為公共政策制定的科學(xué)化、民主化奠定了理論基礎(chǔ)。其中主要有強(qiáng)勢(shì)民主理論、公民社會(huì)理論以及新公共行政理論。李圖強(qiáng)將公民參與的理論基礎(chǔ)歸納為：

（一）強(qiáng)勢(shì)民主理論。

強(qiáng)勢(shì)民主的實(shí)質(zhì)是擴(kuò)大人民對(duì)政治的直接參與，它是由公民自己來(lái)決定自己的命運(yùn)與公共事務(wù)。這種民主既可以孕育社群，又不至于摧毀個(gè)人的自主；既可以克服自由主義的消極與空虛，又可以保衛(wèi)個(gè)人免遭輿論、多數(shù)或人民意見的暴政；既可以使公共決策與行動(dòng)、關(guān)于真理的主張以及對(duì)確定性的追求分開，又不至墮入相對(duì)主義、專斷論或主觀的偏見。這種民主可以導(dǎo)致這樣一種社群，它不以集權(quán)為原則，它既可以將公民集合在一起，又不至于泯滅他們的獨(dú)特性；它既允許實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，又不至于扭曲個(gè)人的自主意志；它既展現(xiàn)了人與人之間的互相依賴與互動(dòng)，又沒有犧牲個(gè)人的特征與自由。這種民主的結(jié)果是，既是意志社群，又不壓抑個(gè)人；既有共識(shí)，又尊重不同意見；既承認(rèn)沖突，但又不崇拜永久的派別，它是一種強(qiáng)勢(shì)民主。

（二）公民社會(huì)理論。

所謂“公民社會(huì)”是指這樣一個(gè)社會(huì)共同體的公民，明確地認(rèn)知自己所處社會(huì)中的地位，以及因此而產(chǎn)生的權(quán)利與義務(wù)，這種公民身份要求所有人擁有平等的權(quán)利和承擔(dān)平等的義務(wù)?；诖朔N認(rèn)知而產(chǎn)生出個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與整體的共同體意識(shí)，這個(gè)共同體的連接紐帶是互惠與合作的橫向關(guān)系，而不是權(quán)威與依附的垂直關(guān)系。公民之間是作為平等的人，而不是庇護(hù)和附庸，也不是作為統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者來(lái)發(fā)生浮動(dòng)。公民社會(huì)具有權(quán)利與義務(wù)的平等性、認(rèn)知的共識(shí)性、行動(dòng)的動(dòng)態(tài)性、行為的自主性、利用的公共性及參與的實(shí)踐性等特征。亞里士多德認(rèn)為，公民社會(huì)是最能發(fā)展人的能力的社會(huì)，這里所謂的“發(fā)展人的能力”，指的就是參與公共政策決定的能力，也是實(shí)踐和說(shuō)話能力在其中共同形成的領(lǐng)域。公民通過(guò)說(shuō)話和行動(dòng)，不僅表現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)他們的集體性和互相依賴性，還通過(guò)與地位相等的人的交流，使自己個(gè)體化，為了他們自己而說(shuō)話和行動(dòng)，因此，只有在公民社會(huì)的環(huán)境下才能充分提供這樣的機(jī)會(huì)和空間。

（三）新公共行政理論。

新公共行政理論的出現(xiàn)是建立在對(duì)傳統(tǒng)政治行政二分的公共行政學(xué)的批判基礎(chǔ)之上的。1968年，行政學(xué)者沃爾多召集了30多位行政學(xué)者，在美國(guó)紐約州的雪城大學(xué)舉行研討會(huì)，他們反觀傳統(tǒng)公共行政，開始用全新的視角、全新的理性價(jià)值審視和研究公共行政的未來(lái)和發(fā)展，從而引發(fā)了新公共行政運(yùn)動(dòng)，并于會(huì)后將研討成果出版，命名為《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點(diǎn)》。新公共行政的主要觀點(diǎn)可以歸納如下：

1.突破政治與行政二分法，主張“務(wù)實(shí)”的公共行政；

2.建立民主行政的模型；

3.主張“后邏輯實(shí)證論”；

4.促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步；

5.建構(gòu)新的應(yīng)變靈活的組織形式；

6.形成以公民為導(dǎo)向的組織形態(tài)。[7](p95-128)

魏娜認(rèn)為民主行政理論是公民參與的理論基礎(chǔ)，而民主行政理論的主要觀點(diǎn)有：一、“代議民主和強(qiáng)勢(shì)民主理論”；二、民主行政理論，包括以沃爾多為代表的新公共行政學(xué)派，奧斯特羅姆的民主行政觀以及以瓦姆斯為代表的五位教授的黑堡宣言的觀點(diǎn)；三、羅森布洛姆關(guān)于權(quán)威行政與民主行政的比較。羅森布洛姆認(rèn)為，民主行政是建立在平等、自由、多元主義的基礎(chǔ)之上，社區(qū)意識(shí)的建立和提高以及公民的參與是民主行政的基本特征，這有別于建立在等級(jí)、權(quán)威基礎(chǔ)上的權(quán)威行政，命令、專家主義、一元中心等是權(quán)威行政的突出表現(xiàn)。[8]此外，公共政策制定過(guò)程中公民參與的理論基礎(chǔ)還有民主協(xié)商理論以及公共選擇理論等。

四、公民參與公共政策制定的途徑

大多數(shù)學(xué)者對(duì)公民參與途徑的分類都比較零散、分散，沒有系統(tǒng)化，筆者試圖從公民參與動(dòng)機(jī)、參與制度、參與組織、參與時(shí)間等多個(gè)角度對(duì)紛繁復(fù)雜的公民參與途徑進(jìn)行以下系統(tǒng)的整理。

（一）公民態(tài)度/動(dòng)機(jī)角度。

1.主動(dòng)型：選舉、信訪、登錄政府門戶網(wǎng)站提議（網(wǎng)絡(luò)）等合法途徑；罷工、游行、靜坐、鬧事等不合法途徑；

2.被動(dòng)型途徑：民意調(diào)查（Polls）；

3.互動(dòng)型：公開聽證（Public Hearing）（立法聽證會(huì)、行政聽證會(huì)、政策研討會(huì)）、“賽博”(cyber)、咨詢委員會(huì)(Advisory Committees)、公私合作生產(chǎn)(Public/Private Coproduction)——這是政府與民間共同合作產(chǎn)出公共服務(wù)的模式，是公民參與政策過(guò)程的一種具體的途徑。在公私合作生產(chǎn)的這種模式中，民眾由單純的消費(fèi)者轉(zhuǎn)而成為服務(wù)的生產(chǎn)者，促使民眾通過(guò)合作的機(jī)制，而獲得對(duì)公共事務(wù)的“控制”與影響，以實(shí)現(xiàn)公民的參與權(quán)。公私合作生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)在于：使公民有參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)，并能有效地進(jìn)行資源的分配與整合。

（二）制度角度。

孫永怡從制度的角度對(duì)公民參與的途徑進(jìn)行了分類：

1.制度型參與：制度型間接參與——通過(guò)人民代表大會(huì)間接參與政策過(guò)程、通過(guò)人民政治協(xié)商會(huì)議間接參與政策過(guò)程、通過(guò)參加社團(tuán)活動(dòng)參與政策過(guò)程、通過(guò)官方、半官方政策咨詢機(jī)構(gòu)參與政策過(guò)程；制度型直接參與——公開聽證、登錄政府門戶網(wǎng)站、借助政策公示、信訪。

2.非制度型參與：輿論擴(kuò)散（大眾傳播媒介、網(wǎng)絡(luò)、私下傳播）、民間咨詢機(jī)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)（官民私下接觸）、靜坐、鬧事、上訪等極端途徑。[9]

（三）組織角度。

1.正式組織參與：人民代表大會(huì)、人民政治協(xié)商會(huì)議、政策咨詢機(jī)構(gòu)（官方、半官方）。

2.非正式組織參與：第三部門、民間政策咨詢機(jī)構(gòu)、利益團(tuán)體（InterestGroups）——利益團(tuán)體是增強(qiáng)公民參與公共行政的另一途徑。任何社會(huì)中，不同程度地存在著各種形式的利益團(tuán)體。作為非官方組織，利益團(tuán)體是實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)、公民互動(dòng)的橋梁。雖然利益團(tuán)體并不一定完全代表公共利益，但在一定程度上有能力將成員的愿望轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡枰?；它可以通過(guò)有組織的游說(shuō)或輿論，促使政府有關(guān)政策或法規(guī)的制定或修正；同時(shí)它還可以起到監(jiān)督政府的作用。在西方國(guó)家，沒有利益團(tuán)體的協(xié)助，政府的很多業(yè)務(wù)很難進(jìn)行。

（四）公民參與的時(shí)間角度：公共政策制定前的公民參與、公共政策制定過(guò)程中的公民參與、公共政策執(zhí)行中的公民參與。

（五）其他分類。朱德米指出，從中國(guó)目前的實(shí)踐來(lái)看，參與的主要形式可以概括為三種方式：告知、咨詢和積極參與。告知即政府發(fā)布信息給公民，政府與公民之間是單向關(guān)系。咨詢是政府與公民之間的一種雙向關(guān)系，公民要提供反饋信息給政府。積極參與是建立在公民與政府伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，在政策制定過(guò)程中，公民與公民之間以及公民與政府之間都能夠形成一種公開的對(duì)話。[10]

（六）公民參與的新形式。

1.申訴專員和行動(dòng)中心（ombudspersons and action centers）；2.共同生產(chǎn)（coproduction）；3.志愿主義（volunteerism）；4.決策中制度化的公民角色（institutionalized citizen roles in decision making）；5.保護(hù)公共利益的結(jié)構(gòu)（structures for protecting the public interest）。前三種形式表現(xiàn)了公共服務(wù)提供中先進(jìn)的公民角色；后兩種形式代表了決策制定中先進(jìn)的參與手段。實(shí)踐已經(jīng)證明，這五種形式對(duì)于政府和公共管理者以及公民和公民團(tuán)體都是十分有價(jià)值的。

五、公共政策制定過(guò)程中公民參與的價(jià)值目標(biāo)

公民參與是民主政治的核心問(wèn)題之一，其實(shí)，所有民主的價(jià)值和意義，只有通過(guò)公民參與才能真正實(shí)現(xiàn)。換言之，只有通過(guò)公民參與，民主政治才能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。在公共政策制定過(guò)程中保證公民參與無(wú)論對(duì)于公民、公共政策制定還是對(duì)于政府、社會(huì)，意義都是極為重大的。

對(duì)公民而言，公民參與公共政策的制定價(jià)值有二，一是公民實(shí)現(xiàn)公民法定權(quán)利的基本途徑。在現(xiàn)代民主國(guó)家，雖然公民的權(quán)利都得到了憲法的確認(rèn)和保障，但這些法定權(quán)利并不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。公民權(quán)利并不是與生俱來(lái)的，它是社會(huì)過(guò)程的產(chǎn)物，是人們奮斗爭(zhēng)取的結(jié)果。只有積極地參與公共政策的制定才能保證公民法定權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。二是實(shí)現(xiàn)公民合法利益的保證。公民廣泛地參與公共政策的制定可抵制我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)對(duì)公共政策的不法干預(yù)，使公民合法的多元利益需求能夠在公共政策中得以體現(xiàn)和保證，以便在政策執(zhí)行過(guò)程中予以實(shí)現(xiàn)。因此，公民參與是公民利益實(shí)現(xiàn)的重要保證。[3](p82)

公民參與公共政策制定能夠強(qiáng)化政府官員的責(zé)任感。隨著公眾政策參與面的不斷擴(kuò)大，公民越來(lái)越要求自己的意見和建議能夠被政府采納，在政策制定過(guò)程中實(shí)實(shí)在在地發(fā)揮作用，這將促使政府官員責(zé)任感進(jìn)一步增強(qiáng)，促使他們以更加積極的姿態(tài)，不斷地了解社會(huì)的發(fā)展變化和公眾的要求，洞察可能出現(xiàn)的問(wèn)題，制定出準(zhǔn)確、及時(shí)、合理和有效的公共政策，真正體現(xiàn)公共政策關(guān)懷公共利益的本質(zhì)。此外，公民參與公共政策制定也是對(duì)政府工作人員行使公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的有效機(jī)制。對(duì)公共權(quán)力的有效制約，一方面需要權(quán)力體系自身內(nèi)部的相互制衡，如國(guó)家的立法、行政、司法權(quán)力之間的相互制約；另一方面，也需要權(quán)力體系之外的制約，即公民和公民社會(huì)的制約。公民在公共政策制定過(guò)程中的積極參與，是實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力有效制約的基本條件。行政管理的民主化及公共權(quán)力使用的合法化會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)政府的合法性及合理性基礎(chǔ)。[11]

對(duì)于社會(huì)而言，公民參與公共政策制定能夠?qū)崿F(xiàn)利益分配的一種相對(duì)和諧，進(jìn)而有利于各利益主體之間、各利益主體與政府之間關(guān)系的融洽，有利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。[7](p37)公民參與公共政策制定的最大價(jià)值就是體現(xiàn)在對(duì)公共政策制定的影響上：一是促進(jìn)公共政策的民主性。公民參與是民主政治制度下公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是民主政治的重要標(biāo)志之一。正如科恩所言，“民主決定于參與——即受政策影響的社會(huì)成員的參與決策”。[12]二是增進(jìn)公共政策的公共性。何謂公共性？蓋伊·彼得斯認(rèn)為：“公共性主要是指政府的政策為公眾服務(wù)的程度或者說(shuō)是政府的政策符合公眾利益的程度。”[13](p48)三是提高公共政策的科學(xué)性。學(xué)者們普遍認(rèn)為，一項(xiàng)科學(xué)的公共政策至少要符合三個(gè)方面的要求：第一，目標(biāo)導(dǎo)向性，即公共政策必須以解決公共政策問(wèn)題，維護(hù)或增進(jìn)公共利益為目標(biāo)。第二，社會(huì)可行性，指公共政策在執(zhí)行中能夠得到社會(huì)較為廣泛的支持和認(rèn)同。第三，政策有效性，即盡可能以最小的成本投入獲得最大的收益產(chǎn)出，包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。而要達(dá)到上述要求，則取決于政策制定所需的信息和知識(shí)是否充分；政策制定的程序是否科學(xué)；是否具有直接、及時(shí)、多方位的信息溝通渠道等。公民參與政策制定則有利于提供實(shí)現(xiàn)政策科學(xué)性所要求的諸項(xiàng)條件。四是擴(kuò)大公共政策的合法性。正如蓋伊·彼得斯所言：“在這樣一個(gè)時(shí)代里，如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動(dòng)合法化?！盵14](p59)五是增強(qiáng)公共政策執(zhí)行的有效性，公民參與可加深公眾對(duì)政策的了解，增進(jìn)政府與公眾的相互信任，而且公共政策也反映了公民的利益和呼聲，這無(wú)疑有利于公共政策的執(zhí)行。

六、公共政策制定中公民參與的限制

任何事物都有對(duì)立統(tǒng)一，公民參與公共政策制定并非完美無(wú)缺，也有相應(yīng)的限制，主要體現(xiàn)在參與范圍和程度、對(duì)政策的影響（質(zhì)量、效率）、非法參與等向度上。

公民參與公共政策制定受到參與范圍和程度的限制。由于公民自身素質(zhì)和能力的限制，并非任何公共決策所涉及的領(lǐng)域都應(yīng)該實(shí)行公民參與，在一些專業(yè)知識(shí)要求高的決策領(lǐng)域，如核電站、大型水利設(shè)施、航空航天建設(shè)等領(lǐng)域，公民參與的程度越低在一定程度上是越有利于保證公共政策質(zhì)量的。

約翰·克萊頓·托馬斯認(rèn)為隨著20世紀(jì)70年代至80年代以來(lái)公民參與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的逐漸豐富，對(duì)公民參與運(yùn)動(dòng)的批評(píng)也在不斷增加。公民參與的批評(píng)者們提出了至少三個(gè)層面的問(wèn)題：一是由誰(shuí)來(lái)參與或誰(shuí)不參與；二是公民參與怎樣影響了管理者的日常工作；三是公民參與如何影響了公共政策的質(zhì)量。

（一）公民參與的不完善。

贊同公民參與的一個(gè)重要的理由是，增加公民參與可以將公民的要求更好地體現(xiàn)在行政管理過(guò)程中。但是，參與——無(wú)論是在選舉時(shí)，是在志愿者的組織里，還是在社區(qū)事務(wù)中——常常不具有代表性。不管是在何種場(chǎng)合或條件下，很多有資格參與的人和已經(jīng)參與的人都很難代表那些所有有資格參與的公眾。特別是，參與者通常來(lái)自于較高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)階層，較之那些非參與者，他們受過(guò)良好的教育，有著較好的經(jīng)濟(jì)收入。

（二）與管理績(jī)效相抵觸。

公民參與增加了公共管理者日常工作的難度，因此，影響了公共管理的績(jī)效。對(duì)于管理而言，公民參與過(guò)程的時(shí)間問(wèn)題是一個(gè)主要的威脅來(lái)源。首先，公共管理者要花時(shí)間學(xué)習(xí)如何去應(yīng)付公民參與過(guò)程提出的問(wèn)題，如學(xué)習(xí)如何解決公民參與中不完善的代表性問(wèn)題，這是必不可少的。其次，在公共決策中，公共管理者請(qǐng)公民來(lái)參與需要花費(fèi)更多的時(shí)間。再次，如果公民對(duì)政府制定的政策不滿意，那么，他們也許會(huì)拖延政策實(shí)施的時(shí)間，這又得花上一些時(shí)間才能促使決定得以執(zhí)行。所有這些要求都限制了管理者的時(shí)間，影響了管理績(jī)效。此外，公共管理者還需要面對(duì)公民參與的不可預(yù)期性這個(gè)問(wèn)題，公民參與程度是根據(jù)個(gè)人的興趣和可以支配的時(shí)間而定的，由于公民參與遠(yuǎn)不是那么穩(wěn)定和可靠，公共管理者必須付出一定的代價(jià)來(lái)應(yīng)對(duì)這樣反復(fù)無(wú)常的現(xiàn)象。

（三）對(duì)決策質(zhì)量的威脅。

對(duì)政策質(zhì)量的威脅通過(guò)以下方式表現(xiàn)出來(lái)：公民素質(zhì)影響決策質(zhì)量，公民參與增加公共項(xiàng)目運(yùn)作成本，公民參與阻滯改革、創(chuàng)新，更廣泛公共利益的缺失。[15](p24-26)當(dāng)代公民參與公共政策制定的限制越來(lái)越突出地表現(xiàn)在參與途徑的非法性上。公民利益需求的增長(zhǎng)及參與意識(shí)的覺醒，導(dǎo)致公民參與需求的加大，如果一個(gè)社會(huì)無(wú)法提供合法通暢的參與途徑來(lái)滿足公民強(qiáng)烈的參與需求，即公民正常的政治參與受阻，那么非法的或非正常的公民參與則大量出現(xiàn)，如果政府對(duì)公民的這種不合法參與沒有正確的引導(dǎo)和規(guī)范，而公眾在參與過(guò)程中又缺乏足夠的理性，那么可能使這種公民參與演變?yōu)槠茐纳鐣?huì)秩序的政治事件。另外，這種不合法的公民參與也易形成惡性循環(huán)，即一個(gè)政府如果僅僅只是在公民選擇一種極端的參與途徑之后才會(huì)調(diào)整公共政策以體現(xiàn)公民的利益，那么這就會(huì)給公民形成一種錯(cuò)覺：即在以后尋求解決問(wèn)題的途徑時(shí)，直接跳過(guò)合法參與途徑而選擇非法極端的參與途徑，這對(duì)整個(gè)政府的公信力及社會(huì)的穩(wěn)定都會(huì)產(chǎn)生極大的破壞和影響。

七、公共政策制定過(guò)程中公民參與的改善策略

針對(duì)公民參與的弊端及其在現(xiàn)實(shí)之中的困境，我國(guó)許多學(xué)者都提出了相應(yīng)的解決策略，可以從公民、政府以及國(guó)家這三個(gè)向度上予以歸納。

從參與主體來(lái)說(shuō)，改善公民參與公共政策制定應(yīng)主要從兩方面著手，其一：公民參與精神的塑造。要使公民真正具有當(dāng)家作主的主人翁意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到積極的政治參與是實(shí)現(xiàn)其民主權(quán)利的基本途徑，從而始終保持高漲的參與熱情；同時(shí)，要努力培育公民的法治意識(shí)，使“有序參與”的觀念深入人心，養(yǎng)成自覺遵守國(guó)家法律的習(xí)慣，使自己的公共參與行為符合憲法和法律的規(guī)范。[3]其二：公民參與能力技術(shù)的培養(yǎng)，科技的發(fā)展拓寬了公民參與公共政策制定的途徑，如網(wǎng)絡(luò)參與。為了保證公民參與公共政策制定的效率及公共政策的質(zhì)量，公民也應(yīng)該掌握相應(yīng)的公民參與技術(shù)，提高自己的參與能力。[16]從根本上來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為還是應(yīng)該著手于我國(guó)臣民型參與文化的升級(jí)，只有用公民型參與文化對(duì)公民予以教化，使積極參與的理念內(nèi)化為其心中的理想，公民參與的精神和能力才能得到根本上的改觀。

從政府的角度來(lái)講，改善公民參與公共政策制定的策略主要有三：其一，渠道的提供。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，公民的參與需求與社會(huì)的參與渠道之間經(jīng)常會(huì)構(gòu)成一對(duì)矛盾，出現(xiàn)某種張力。解決這一矛盾的基本出路，就是開辟新的參與途徑，運(yùn)用現(xiàn)代的科技手段提高參與的效率，盡量滿足公民的參與要求。[17]其二，有互動(dòng)的精神。政府與公民在公民參與中要積極合作。公民參與公共政策的進(jìn)程，其最終目的無(wú)非是最大限度地增進(jìn)公共利益。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，公民與政府之間必須進(jìn)行積極的合作。對(duì)于公眾而言，如果沒有政府的妥協(xié)、支持和合作，就無(wú)法達(dá)到改變政府政策，增進(jìn)公共利益的目標(biāo)；而對(duì)于政府而言，如果沒有公民的理解、信任和支持，公眾的參與行動(dòng)就有可能演變?yōu)榉凑恼螌?duì)抗，甚至可能導(dǎo)致政府的下臺(tái)。其三，引導(dǎo)的技能。這主要是強(qiáng)調(diào)政府要正確引導(dǎo)和規(guī)范公民參與。因?yàn)楣駞⑴c是集體行動(dòng)，即使有良好的動(dòng)機(jī)，如果沒有統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)，公眾的行動(dòng)也可能會(huì)失去控制。在公民參與中，也難免個(gè)別人欲利用公眾的行為達(dá)到其個(gè)人的目的，對(duì)此必須有防范的措施。所有這些方面，都需要政府采取有效措施，對(duì)公民參與進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，防止公眾行為的失控，保證公民參與能夠在法律的框架內(nèi)有序地進(jìn)行。[18]此外，從國(guó)家的向度講，國(guó)家應(yīng)該為公民參與公共政策制定出臺(tái)配套的法律法規(guī)，使得公民參與有法可依，將公民參與公共政策制定納入到法制軌道上來(lái)。

小結(jié)

由上面的論述可以看出，公民參與理論是一個(gè)多維度、多層次的理論，對(duì)其進(jìn)行綜述不僅是重視其理論層面的意義，更重要的是落實(shí)在實(shí)踐中，探索出公共政策制定過(guò)程中的公民參與理論在當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)實(shí)意義。針對(duì)公民參與理論的探索，應(yīng)重視以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）公民參與內(nèi)在理念與“以人為本”的一致。

公民參與的理論基礎(chǔ)，不論是強(qiáng)調(diào)公民直接參與的強(qiáng)勢(shì)民主理論還是對(duì)傳統(tǒng)政治行政二分法進(jìn)行批判的新公共行政理論，其內(nèi)在理念無(wú)疑都是重視公民的話語(yǔ)權(quán)，要求公共管理者轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“官本位”的管理理念，將公民納入到公共政策制定的過(guò)程中去，以達(dá)到政府與公眾之間的和諧。公民參與理論的這種內(nèi)在理念是與我國(guó)所倡導(dǎo)的 “科學(xué)發(fā)展觀”的核心理念“以人為本”是一致的。這就要求我國(guó)公共行政者在行政管理時(shí)完全可以做到踐行科學(xué)發(fā)展觀與保證、推進(jìn)、完善我國(guó)公共政策制定過(guò)程中公民參與并舉。從根本上說(shuō)，便是要求我國(guó)的公共管理者要轉(zhuǎn)變其傳統(tǒng)的行政理念，切實(shí)做到以人為本，決策前、決策中都應(yīng)首先考慮公民的意見和呼聲。此外，為更好地保證公共政策制定過(guò)程中公民能夠參與，公共管理者也應(yīng)該掌握相應(yīng)的公民參與技術(shù)：如關(guān)鍵人物接觸法、公民調(diào)查等。探求出適合我國(guó)國(guó)情的公民參與技術(shù)應(yīng)是我國(guó)理論界應(yīng)著重研究的方向之一。

（二）發(fā)展公共政策制定過(guò)程中的公民參與是我國(guó)發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的必然要求。

公民參與是民主政治的核心問(wèn)題之一。人民民主是社會(huì)主義政治的本質(zhì)和核心。馬克思指出：“工人革命的第一步就是使無(wú)產(chǎn)階級(jí)上升為統(tǒng)治階級(jí)，爭(zhēng)得民主。”[6](p293)“民主是國(guó)家行使，是國(guó)家形態(tài)的一種。因此，它同任何國(guó)家一樣，也是有組織有系統(tǒng)地對(duì)人民使用暴力，這是一方面。但另一方面，民主意味著在形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國(guó)家制度和管理國(guó)家的平等權(quán)利。”[6](p293)鄧小平也曾說(shuō)過(guò)，沒有民主就沒有社會(huì)主義，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)是擴(kuò)大我國(guó)人民民主的主要方式，也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的必然要求。

（三）實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)中國(guó)政治文化的現(xiàn)代化。

從對(duì)公民參與的限制性因素的綜述中可以看出，一個(gè)國(guó)家的政治文化對(duì)本國(guó)的公民參與實(shí)現(xiàn)度是有很大影響的。我國(guó)以儒家文化為核心的傳統(tǒng)政治文化，從性質(zhì)上說(shuō)是一種村民型與臣民型綜合的公民文化，而并非參與文化。據(jù)《史記·秦始皇本紀(jì)》，在秦始皇統(tǒng)一中國(guó)的第七年，李斯提出了焚書的主張，“異時(shí)諸侯并爭(zhēng)，厚招游學(xué)。今天下已定，法令出一。百姓當(dāng)家則力農(nóng)工，士則學(xué)習(xí)法令辟禁。……今皇帝并有天下，別黑白而定一尊?！颊?qǐng)史官非秦記皆燒之?！怨欧墙裾咦?。”概括起來(lái)說(shuō)李斯的意思便是：其一，有了統(tǒng)一的政治就應(yīng)該有統(tǒng)一的學(xué)術(shù)；其二，專制主義政治統(tǒng)治不能作為“私學(xué)”議論的對(duì)象。在這一點(diǎn)上，這不僅僅是簡(jiǎn)單的愚民的問(wèn)題，實(shí)際上，這種觀念在理論形態(tài)上把政治認(rèn)定為不允許人們認(rèn)知的客體，從而剝奪了絕大多數(shù)的社會(huì)成員的政治參與權(quán)利，人們?cè)趯Ｖ浦髁x政治統(tǒng)治面前，只能是受體，除去服從以外，不允許有其他選擇。這便是典型的強(qiáng)制性的臣民政治文化。中國(guó)古代君主專制主義政治的一大特點(diǎn)，就是國(guó)家不僅干預(yù)和規(guī)范人們的政治行為和道德行為，而且敢于規(guī)范人們的思想和言論，這一特點(diǎn)始于秦漢之際。這種傳統(tǒng)的政治文化歷經(jīng)兩千多年的積淀，已經(jīng)深刻印在中國(guó)大多數(shù)人的心中，成為一種慣性，中國(guó)人在不自覺中已經(jīng)被閹割掉了政治參與的思想，進(jìn)而也便談不上政治參與的行為了。

對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的改造是伴隨著我國(guó) “四個(gè)現(xiàn)代化”的，其自然不是一蹴而就的，在改造的過(guò)程中需要處理傳統(tǒng)文化的民族個(gè)體與人類文化總體、傳統(tǒng)文化與西方文化的融合以及民族意識(shí)的主體性與現(xiàn)代化的時(shí)代性這三種基本關(guān)系，其復(fù)雜性、艱巨性至少不比實(shí)現(xiàn)“四個(gè)現(xiàn)代化”、建立現(xiàn)代化的物質(zhì)條件低。這里還需要明確的一點(diǎn)，便是我國(guó)文化的現(xiàn)代化是在傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上的現(xiàn)代化，如果全盤拋棄中國(guó)傳統(tǒng)文化而搞文化的現(xiàn)代化，必然會(huì)陷入文化虛無(wú)主義，從根本上也是行不通的。[19]

（四）堅(jiān)持中國(guó)特色的政黨制度是推進(jìn)公民參與的必要前提。

在當(dāng)代西方強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)權(quán)的支配下，我們?cè)谠騾⒄瘴鞣降哪承├碚搧?lái)診治我國(guó)社會(huì)弊病的時(shí)候，要結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情，絕對(duì)的否定或肯定都是錯(cuò)誤的。公民參與作為一種“舶來(lái)品”，其建立在對(duì)代議制間接民主理論進(jìn)行的強(qiáng)勢(shì)批判、直接民主理論基礎(chǔ)之上，容易引發(fā)這樣一種疑問(wèn)：西方兩黨制或多黨制下的“公民參與”理論能夠?qū)崿F(xiàn)公民參與，中國(guó)的一黨制下的“公民參與”理論是否能夠?qū)崿F(xiàn)公民的民主、實(shí)現(xiàn)公民參與呢？如果公民參與在中國(guó)難以實(shí)行的話，是否就應(yīng)該歸咎于甚至否定我國(guó)特色的政黨制度呢？中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，就是中國(guó)特色的公民參與制度，人民的呼聲和意見不僅能夠得到反映和滿足，而且可以保持政權(quán)的穩(wěn)定。只有堅(jiān)持中國(guó)特色的政黨制度，才能在公共政策制定的過(guò)程中更好地推行廣泛的公民參與。

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D63

A

1003-8477（2012）01-0031-06

一、公民參與(Citizen Participation)的涵義

宋林霖（1979—），女，吉林大學(xué)行政管理學(xué)院博士，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師。代紅凱（1989—），女，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。

教育部青年基金項(xiàng)目的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：10YJC810040）；黑龍江大學(xué)博士啟動(dòng)基金項(xiàng)目的階段性成果。

責(zé)任編輯 申 華

在當(dāng)代，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民主政治的推進(jìn)和公民文化素質(zhì)的提高，公民的權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)和民主意識(shí)在不斷增強(qiáng)，對(duì)政治生活和社會(huì)生活的參與要求日益增強(qiáng)，社會(huì)大眾已經(jīng)不再滿足于在公共行政領(lǐng)域的被動(dòng)狀態(tài)，即僅是公共政策執(zhí)行過(guò)程中的參與者，他們要求參與公共政策的制定，使自己的利益和呼聲能夠在公共政策中得到反映和滿足。公民參與是推進(jìn)中國(guó)民主政治的重要一步，是適應(yīng)不斷增強(qiáng)的基層人民群眾要求其利益呼聲在公共政策中得以體現(xiàn)的需要。本文將對(duì)中西一些有代表性的學(xué)者關(guān)于公共政策制定過(guò)程中的公民參與的定義、邏輯起點(diǎn)、理論基礎(chǔ)、途徑、價(jià)值目標(biāo)及其限制進(jìn)行梳理。

公民參與(Citizen Participation)源于古希臘雅典的直接民主模式，體現(xiàn)在公共行政領(lǐng)域中則為近代新公共行政學(xué)派所主張的 “公民參與”。公民參與理論產(chǎn)生于21世紀(jì)60年代，現(xiàn)已成為公眾普遍接受的理論。在既有的研究文獻(xiàn)上，公民參與的概念界定形形色色，不盡相同。從廣義上來(lái)說(shuō)，公民參與是一個(gè)比較寬泛的范疇，由于研究公民參與的角度、領(lǐng)域、重心的差異性導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同的角度對(duì)公民參與定義界定的繁多和不一致。公民參與理論的先驅(qū)安斯坦從強(qiáng)調(diào)公民參與中公民權(quán)力角度將公民參與界定為“是一種公民權(quán)力的運(yùn)用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中，無(wú)法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來(lái)能有計(jì)劃地被列入考慮”。[1]賈森與威廉姆斯則對(duì)公民參與從公共政策實(shí)施的角度上予以強(qiáng)調(diào)，認(rèn)為“公民參與是在方案的執(zhí)行和管理方面，政府提供更多施政回饋的渠道以回應(yīng)民意，并使民眾能以更直接的方式參與公共事務(wù)，以及接觸服務(wù)民眾的公務(wù)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。[2]最早提出“公民參與”概念的是第二次世界大戰(zhàn)前后一些研究比較政治的西方學(xué)者，如阿爾蒙德和維巴從政治文化的角度探討了美國(guó)、英國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、意大利、墨西哥5個(gè)國(guó)家之間“公民意識(shí)”、“公民參與”的差異。我國(guó)學(xué)者俞可平對(duì)公民參與的內(nèi)涵進(jìn)行整理歸納，以公民參與的主體、公民參與的領(lǐng)域以及公民參與的途徑三要素為基點(diǎn)將公民參與界定為：公民參與是指擁有參與需求的公民或公共組織在公共領(lǐng)域范圍內(nèi)通過(guò)各種途徑試圖影響公共政策和公共生活以表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自己的利益需求的一切活動(dòng)。[3]另外，從公民參與的領(lǐng)域上講大致可以分為政治上的公民參與（國(guó)家政策制定之前、制定過(guò)程中以及政策實(shí)施中的公民參與）、經(jīng)濟(jì)上的公民參與、文化上的公民參與以及較小范圍內(nèi)社區(qū)中的公民參與；本文對(duì)公民參與涵義的界定僅僅從政治意義上的較小范圍內(nèi)的公民參與即公共政策制定過(guò)程中的公民參與來(lái)說(shuō)的。因此，公共政策制定過(guò)程中的公民參與，就是指在法律上保障公民以及公共組織享有自由參加社會(huì)政治活動(dòng)權(quán)力的同時(shí)，促使公民及公共組織能夠通過(guò)一定的參與渠道，充分參與對(duì)居民自身生活產(chǎn)生各種影響的政策和決策的制訂，并監(jiān)督其執(zhí)行情況的一切活動(dòng)的總和。