李松玉 曲延春

(山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南 250014)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的行為邏輯及其治理

李松玉 曲延春

(山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南 250014)

農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為依然突出，招商引資仍為大部分農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的行為邏輯在于上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作考核和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財(cái)政壓力。雙重壓力不僅決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的行為邏輯，而且決定了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資行為的治理路徑，即，一方面要改變上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核內(nèi)容和考核方式，另一方面要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力與事權(quán)的均衡，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。只有改革現(xiàn)行的行政管理體制和財(cái)政管理體制，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;招商引資;治理

一、問題的提出

長(zhǎng)期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利問題一直受到學(xué)者的批評(píng)。如楊善華認(rèn)為，從20世紀(jì)80年代初的財(cái)政體制改革開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)變?yōu)榱恕爸\利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，即作為政府的最低一個(gè)層級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是將自己應(yīng)該擔(dān)負(fù)的行政管理事務(wù)看做自己的主業(yè)，而是將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)看做是自己的主業(yè)。①楊善華、蘇紅:《從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”——向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第1期。陳盛偉則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稱為“謀利型政權(quán)代理人”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)既是國(guó)家利益的代理人，又是謀求自身利益的行動(dòng)者。②陳盛偉、岳書銘:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“謀利型政權(quán)代理人”行為分析》，《中國(guó)行政管理》2006年第3期。趙樹凱以“基層政府公司化”的概念來概括基層政權(quán)的運(yùn)行邏輯。“基層政府公司化”集中表現(xiàn)為政府以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是以財(cái)政收入為主要目標(biāo)。在某種意義上，GDP是這個(gè)公司的營(yíng)業(yè)額，財(cái)政收入則是這個(gè)公司的利潤(rùn)，在“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”的綱領(lǐng)下，政府的公共服務(wù)責(zé)任退居其次。“基層政府公司化”雖在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起了巨大作用，但也帶來了基層政府公共服務(wù)的短缺。③趙樹凱:《農(nóng)村發(fā)展與“基層政府公司化”》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2006年第10期。實(shí)際上，無論是“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，還是“謀利型政權(quán)代理人”以及“基層政權(quán)公司化”，這些范疇都集中反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯(cuò)位、過多地從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，忽視為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)象。

有學(xué)者提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。“取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)后，汲取型體制就沒有了合法性和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府?！雹芾畈?、董磊明:《稅費(fèi)改革背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制研究》，湖北人民出版社2004年版，第31頁。當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅，并且向農(nóng)民提供了種糧、良種、購買農(nóng)機(jī)具等諸多補(bǔ)貼。國(guó)家政策已表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)不再是國(guó)家從農(nóng)村汲取資源的工具，而轉(zhuǎn)變成為國(guó)家財(cái)政資金支持農(nóng)村的工具。但是很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍舊忙于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，無暇為農(nóng)民提供公共服務(wù)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，招商引資是其中最重要的一項(xiàng)。20世紀(jì)80年代以后，地方政府對(duì)招商引資的興趣逐步提高，特別是由于中央和地方“分灶吃飯”政策的實(shí)行，強(qiáng)化了地方政府的利益動(dòng)機(jī)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，地方政府成了招商引資的主角。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資本無可厚非，但問題的關(guān)鍵是很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把主要精力放在了招商引資上，過多地直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，忽視了為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這不僅導(dǎo)致了農(nóng)民群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不滿，而且造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員沉重的負(fù)擔(dān)。那么，為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)招商引資工作如此熱心呢?制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的因素是什么?如何才能實(shí)現(xiàn)其職能轉(zhuǎn)變?本文擬根據(jù)對(duì)山東省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研對(duì)此作一探討。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的行為邏輯:政績(jī)考核和財(cái)政壓力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)最關(guān)心招商引資工作的根本原因主要在于上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核和現(xiàn)有財(cái)政體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力。

第一，政績(jī)考核的巨大壓力。就此問題，2007年至2010年，筆者先后在山東省的B市、D市進(jìn)行了關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變問題的調(diào)研。B市和D市均為地級(jí)市，均屬于山東省的西部相對(duì)落后地區(qū)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)也多是以農(nóng)業(yè)為主。2007年，B市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施“雙十”考核，即基層組織建設(shè)十項(xiàng)考核和社會(huì)基礎(chǔ)工作十項(xiàng)考核?；鶎咏M織建設(shè)十項(xiàng)考核主要考核農(nóng)村基層組織建設(shè)。社會(huì)基礎(chǔ)工作十項(xiàng)考核項(xiàng)目包括地區(qū)生產(chǎn)總值、招商引資、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入、安全生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展等十個(gè)項(xiàng)目。其中，每個(gè)項(xiàng)目又包括具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)，分別由市統(tǒng)計(jì)局、招商局等不同部門負(fù)責(zé)考核。地區(qū)生產(chǎn)總值這一大項(xiàng)又包括:(1)地區(qū)生產(chǎn)總值，(2)地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)速度，(3)財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重，(4)服務(wù)業(yè)增加值與地區(qū)生產(chǎn)總值之比，(5)服務(wù)業(yè)增加值增速，(6)規(guī)模以上服務(wù)業(yè)投資，(7)規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資增速七個(gè)具體指標(biāo)，這一項(xiàng)由市統(tǒng)計(jì)局和市發(fā)改委負(fù)責(zé)考核。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)這一項(xiàng)包括:(1)新增50萬元以上民營(yíng)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目資金投入，(2)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)交稅金，(3)新增民營(yíng)規(guī)模工業(yè)企業(yè)戶數(shù)，(4)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)增加值，(5)新注冊(cè)民營(yíng)企業(yè)戶數(shù)。該項(xiàng)由市經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)考核。招商引資的評(píng)價(jià)指標(biāo)為實(shí)際利用外資(包括境外和境內(nèi)市外)數(shù)額、增長(zhǎng)速度，由市招商局和市外經(jīng)貿(mào)局負(fù)責(zé)考核。①《B市鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦)基礎(chǔ)工作綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》

在這十項(xiàng)基礎(chǔ)工作考核指標(biāo)中，列在最前面的是地區(qū)生產(chǎn)總值、招商引資等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的項(xiàng)目。相比之下，與農(nóng)村公共服務(wù)相關(guān)的社會(huì)穩(wěn)定、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)等則列在了后面，而與農(nóng)民切身利益關(guān)系最為密切的農(nóng)村教科文衛(wèi)事業(yè)、每萬人中的醫(yī)院數(shù)、衛(wèi)生院床位數(shù)、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民就業(yè)教育培訓(xùn)等社會(huì)發(fā)展情況則處于十項(xiàng)考核項(xiàng)目的最后。

2010年B市不再對(duì)全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一考核，而改為由各縣對(duì)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核。W縣為此專門制定了縣委、縣政府《關(guān)于科學(xué)發(fā)展綜合考核的實(shí)施意見》。根據(jù)這個(gè)《意見》，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核分為6個(gè)類別22個(gè)項(xiàng)目62個(gè)工作指標(biāo)，總分為1000分，另設(shè)加分項(xiàng)。這6個(gè)類別為:(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，400分。包括:地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財(cái)政收入、工業(yè)項(xiàng)目投入、招商引資、村鎮(zhèn)建設(shè)與管理、農(nóng)民人均純收入6項(xiàng)。(2)社會(huì)事業(yè)，120分。包括:勞動(dòng)保障事業(yè)、教育事業(yè)、衛(wèi)生事業(yè)、民政事業(yè)、文化體育事業(yè)5項(xiàng)。(3)可持續(xù)發(fā)展，80分。包括:計(jì)劃生育、環(huán)保節(jié)能、林業(yè)生產(chǎn)、水利建設(shè)4項(xiàng)。(4)黨的建設(shè)，150分。包括:思想政治建設(shè)、組織建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)3項(xiàng)。(5)和諧穩(wěn)定，150分。包括:信訪工作、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安狀況3項(xiàng)。(6)滿意度測(cè)評(píng)，100分。這一類是從群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，通過黨建巡查、政風(fēng)(行風(fēng))測(cè)評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)、民意調(diào)查等方式，全方位了解干部群眾對(duì)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)班子在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)、可持續(xù)發(fā)展、黨的建設(shè)、和諧穩(wěn)定各方面實(shí)際工作成效的直接感受。②《中共W縣委W縣人民政府關(guān)于科學(xué)發(fā)展綜合考核的實(shí)施意見(試行)》(2009年12月27日)

應(yīng)當(dāng)說，2010年W縣的考核指標(biāo)體系與2007年的B市考核指標(biāo)體系相比，在內(nèi)容上有了較大改觀，特別是突出了與民生有關(guān)的科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)以及群眾滿意度的考核，但占分值最重的還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，特別是地區(qū)生產(chǎn)總值(20分)、地方財(cái)政收入(140分)、工業(yè)投入(100分)、招商引資(50分)等工作，在所有考核指標(biāo)的1000分中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展占了400分，而這四個(gè)方面又占了310分。

由B市及W縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核可以看出，在考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)民提供公共服務(wù)及其他工作情況的重要性，這也在一定程度上體現(xiàn)了上級(jí)政府在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府考核時(shí)對(duì)GDP指標(biāo)的迷戀。這種考核指標(biāo)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)而忽視社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)招商引資工作的全身心投入。因?yàn)?，在促進(jìn)GDP增長(zhǎng)的因素中，農(nóng)業(yè)很難有大的貢獻(xiàn)，而民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的培植壯大如果沒有數(shù)年的時(shí)間難成規(guī)模，而招商引資則不同，如果招商引資成功，則能在短期內(nèi)迅速推動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP的增長(zhǎng)?？梢哉f，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的規(guī)模在一定程度上就決定了它的地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、發(fā)展?jié)摿σ灾劣诠賳T的升遷。所以，在所有的考核指標(biāo)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)招商引資格外關(guān)注。然而，在招商引資工作上投入過多的精力不僅降低了政府工作效率，而且嚴(yán)重誤導(dǎo)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，異化了政府職能，基層干部根本沒有心思為農(nóng)民提供公共服務(wù)。這種情況可能導(dǎo)致以下嚴(yán)重后果:一是造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量下降。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府短期行為嚴(yán)重，為了追求政績(jī)而盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，忽視經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。二是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化。因?yàn)閷?duì)于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠招商引資到位的項(xiàng)目，基本上都是產(chǎn)能落后、效益較差、環(huán)境污染較重的項(xiàng)目。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，最終危害了人的全面發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。

在上級(jí)政府的考核壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作必然圍繞考核指標(biāo)而展開。這不僅是因?yàn)榭己私Y(jié)果關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的排名，而且更是因?yàn)榭己私Y(jié)果關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的獎(jiǎng)懲甚至提拔任用。如W縣在2010年考核《意見》中明確指出:“全面運(yùn)用考核結(jié)果，更好地發(fā)揮考核工作的導(dǎo)向標(biāo)、驅(qū)動(dòng)器作用，以考核引領(lǐng)科學(xué)發(fā)展，以考核激勵(lì)科學(xué)發(fā)展。(1)把考核結(jié)果作為干部獎(jiǎng)懲的依據(jù)。對(duì)成績(jī)突出的，采取記功、授予榮譽(yù)稱號(hào)等方式給予精神獎(jiǎng)勵(lì)，輔之以適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)成績(jī)差、群眾意見大的，給予通報(bào)批評(píng);問題嚴(yán)重的，按照有關(guān)規(guī)定予以處理。(2)把考核結(jié)果作為班子調(diào)整和干部使用的依據(jù)。對(duì)自覺堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、善于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展、積極推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，實(shí)績(jī)突出、群眾公認(rèn)的干部，優(yōu)先提拔重用。對(duì)連續(xù)兩年綜合考核排最末位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人、縣直部門主要負(fù)責(zé)人調(diào)整工作。(3)把考核結(jié)果作為干部教育培訓(xùn)的依據(jù)。”由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的任用提拔掌握在上級(jí)政府的手中，因而上級(jí)政府的偏好就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的行為選擇。在這樣的制度設(shè)計(jì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能首先保證向上級(jí)負(fù)責(zé)，而農(nóng)民的利益則放在其后，并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成考核任務(wù)和工作目標(biāo)，必然將上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核方式和考核內(nèi)容進(jìn)一步向下一級(jí)延伸。如在S鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)黨委、政府就對(duì)農(nóng)村黨支部、村委會(huì)實(shí)施目標(biāo)化、規(guī)范化管理，進(jìn)行千分制考核?？己朔譃?個(gè)方面，考核的第一項(xiàng)內(nèi)容也是最重要的內(nèi)容就是招商引資和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)工作?？己思?xì)則規(guī)定，每個(gè)村的招商引資和發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的任務(wù)是100萬元，這項(xiàng)任務(wù)對(duì)于大多數(shù)農(nóng)村兩委班子來說，實(shí)際上就是“不可能的任務(wù)”。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的巨大財(cái)政壓力。財(cái)政困難多年來一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的問題。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的主要原因有:第一，“分稅制”改革的影響。1994年的財(cái)政“分稅制”改革對(duì)于提高中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比重、增強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控能力、理順中央與地方政府財(cái)政關(guān)系起到了重要作用。但是這次改革只確定了中央與省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，而省內(nèi)各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系由各省自行確定。分稅制改革的結(jié)果是造成了財(cái)權(quán)和財(cái)政收入的上移，中央政府財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重已經(jīng)穩(wěn)定在50%左右。而處在最低層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于處于政府間博弈的不利地位，最終造成了稅源不足，共享稅比例低，財(cái)政收入大幅度減少。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力與事權(quán)的失衡。財(cái)政收入比重雖然降低了，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)卻沒有顯著減少。特別是如義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等外溢性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，本應(yīng)是由中央政府以及省一級(jí)財(cái)政承擔(dān)，但在實(shí)際中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為主要的承擔(dān)著。第三，轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷。分稅制實(shí)施以來，雖然中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度，但是，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付總額的40%—50%(主要指稅收反還)起著逆向均等化作用，其原因就是這些轉(zhuǎn)移支付并不按照均等化法則進(jìn)行分配，而是按照來源地進(jìn)行分配。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟(jì)和財(cái)力最弱的西部地區(qū)最少。①沙安文、喬寶云:《政府間財(cái)政關(guān)系》，人民出版社2006年版，第185頁。并且我國(guó)轉(zhuǎn)移支付支出結(jié)構(gòu)不合理，如2004年中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付約有1萬億元，其中稅收返還占40%，在其余6000億元中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占57%，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付占43%，而在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中，真正稱得上轉(zhuǎn)移支付的一般性轉(zhuǎn)移支付不到750億。②張曉山:《淺析“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期”中西部地區(qū)的農(nóng)村改革與發(fā)展》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2006年第3期。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入來源極其有限，以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題尤其嚴(yán)重，“大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政形同虛設(shè)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)大多數(shù)是‘空殼’”。③朱孔來、馬宗國(guó):《山東省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的主要問題及解決對(duì)策》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第12期。以B市的W縣為例，2005年，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)6576萬元，占縣地方財(cái)政收入近20%。在財(cái)政體制方面，全縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中僅有1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為定額上解鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其余10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部為補(bǔ)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時(shí)，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍債務(wù)沉重，前幾年，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目投資上項(xiàng)目、教育“雙基達(dá)標(biāo)”、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、清理農(nóng)村資金會(huì)還本付息等等，支出過大，超出財(cái)政承受能力，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債臺(tái)高筑。再如，D市的L鄉(xiāng)是一個(gè)純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)，由于位置偏僻、交通不便，因而鄉(xiāng)里沒有一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目。在該鄉(xiāng)，每個(gè)鄉(xiāng)干部身上都有招商引資任務(wù)，依職務(wù)大小，每個(gè)人的任務(wù)從幾百萬到幾十萬不等。為了促進(jìn)干部積極招商引資，該鄉(xiāng)工作人員每月工資的20%都被扣發(fā)，扣發(fā)的這部分工資要等到年底視個(gè)人任務(wù)完成情況決定是否發(fā)放以及發(fā)放多少。面對(duì)巨大的財(cái)政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不投身于“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的招商引資熱潮中。

農(nóng)業(yè)稅取消后，雖然上級(jí)政府加大了對(duì)基層政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，但仍然無法滿足實(shí)際需要。如從2002年稅費(fèi)改革到2005年，山東省安排各級(jí)稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付110億元，僅2004年就安排轉(zhuǎn)移支付資金58.53億元，縣(市、區(qū))均4181萬元，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))均302萬元。2004年全省用于村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到7.72億元，占轉(zhuǎn)移支付資金總量的23.55%，村均補(bǔ)助9071元。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大，但“很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，辦公運(yùn)轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)捉襟見肘。”

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的治理路徑

通過上文分析可以看出，在上級(jí)政府的政績(jī)考核和自身財(cái)政困難的雙重壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作必然是以招商引資為工作重點(diǎn)。這種雙重壓力也可以解讀為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治壓力和經(jīng)濟(jì)壓力。為解決這一問題，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力，2007年，山東省把層層下達(dá)招商引資指標(biāo)的做法列為糾風(fēng)重點(diǎn)，嚴(yán)禁各級(jí)政府及其部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)招商引資指標(biāo)。①《山東:不得向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)招商引資指標(biāo)》［EB/OL］.http://www.jmnews.com.cn 2007年7月1日。雖然出臺(tái)了這一規(guī)定，但這并不妨礙上級(jí)政府把招商引資情況作為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核的重點(diǎn)，因?yàn)橐?guī)定只是禁止向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)指標(biāo)，而并非禁止要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資。況且，在實(shí)際中，這種禁止對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有任何約束力。因?yàn)閷?duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升遷任用起關(guān)鍵作用的是市、縣級(jí)政府，在市、縣級(jí)政府的考核壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了干出政績(jī)，完成工作任務(wù)，必然以招商引資為工作重點(diǎn)。同時(shí)，在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于招商引資也實(shí)屬無奈之舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的這雙重壓力，不僅決定了其招商引資的行為邏輯，而且也決定了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資行為的治理路徑。

(一)改進(jìn)上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核的內(nèi)容和方式

榮敬本認(rèn)為，我國(guó)的縣鄉(xiāng)政治體制是一種壓力型體制，這種壓力型體制將上一級(jí)政府確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)(包括財(cái)稅征收任務(wù))、指標(biāo)層層分解下達(dá)，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至到村，將下級(jí)的“政績(jī)”、榮辱升遷與其完成任務(wù)情況掛鉤，這就形成了一種自上而下的壓力機(jī)制。壓力型體制實(shí)際上是一種與財(cái)政包干制相適應(yīng)的政治承包制，這種體制是計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制的過渡形式，帶有較多的傳統(tǒng)體制的弊病。②榮敬本:《從壓力型體制向民主合作型體制的轉(zhuǎn)變:縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版，第27—28頁。這種壓力型體制不僅制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，而且一定程度上造成了基層政府與人民群眾間利益的沖突。

壓力型體制產(chǎn)生的原初動(dòng)力來自政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超的壓力及發(fā)展主義的意識(shí)形態(tài)。在上世紀(jì)90年代，在處理發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系上，普遍認(rèn)為經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和人民生活水平的提高是社會(huì)穩(wěn)定的必要前提，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上”成為政府和民間的共識(shí)。進(jìn)入新世紀(jì)以后，“壓力型體制”的運(yùn)作邏輯并沒有發(fā)生根本的變化，地方政府雖然改變了以往僅以GDP為核心的干部考核指標(biāo)體系，政府的公共服務(wù)職能和綠色GDP開始被納入到數(shù)字指標(biāo)控制的范圍。但是，在微觀層面的具體運(yùn)作中，壓力型體制的作用機(jī)制并未發(fā)生根本變化，只是借“科學(xué)發(fā)展觀”之名，行“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上”之實(shí)，進(jìn)行“名實(shí)分離”的非正式運(yùn)作。③渠敬東等:《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。因此，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變必須轉(zhuǎn)變這種壓力型體制，具體來說:

第一，改革考核內(nèi)容。上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核內(nèi)容應(yīng)更加體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求，增強(qiáng)考核內(nèi)容的科學(xué)性，充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀的要求，既注重考核發(fā)展速度，又注重考核發(fā)展方式、發(fā)展質(zhì)量;既注重考核經(jīng)濟(jì)建設(shè)情況，又注重考核經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展情況。把科學(xué)發(fā)展觀、正確政績(jī)觀落到實(shí)處。在考核過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持不是GDP高于一切，而是人民利益高于一切。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在促進(jìn)發(fā)展的進(jìn)程中，不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，更要關(guān)注民生指標(biāo);不僅要增加促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入，更要增加提供公共服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的投入。在具體的考核指標(biāo)設(shè)計(jì)上，應(yīng)該把與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村發(fā)展密切相關(guān)的公共服務(wù)，如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)和合作醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)民教育培訓(xùn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)等作為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核的重點(diǎn)，加大考核比重。如果上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核圍繞對(duì)農(nóng)民提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品來開展，那么必然促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心轉(zhuǎn)到這些方面來，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能歸位。

第二，改革考核方式。目前的考核方式主要是由上一級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行考核，這種考核主要體現(xiàn)了上級(jí)政府的要求，但作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接服務(wù)對(duì)象的農(nóng)民卻成為了旁觀者，農(nóng)民難以參與到對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作考核的過程中，就無法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作情況作出評(píng)價(jià)，也就無法制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為。要盡快改革這種考核方式，使上級(jí)政府和轄區(qū)內(nèi)的公眾都能參與到對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作績(jī)效的評(píng)價(jià)過程中來，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向由“政府”本位向“民眾本位”轉(zhuǎn)變。①葛蕾蕾:《多元政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體的構(gòu)建》，《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第6期。

(二)合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

“各級(jí)政府的事權(quán)是由政府職能所決定的，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的主要職能是提供公共服務(wù)，因此，從本質(zhì)上說政府的事權(quán)也就是政府的公共服務(wù)職責(zé)?！雹诶铨R云、劉小勇:《我國(guó)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政體制改革》，《山東社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。首先，應(yīng)根據(jù)能力、效率、受益范圍等原則合理界定不同層級(jí)政府的職責(zé)，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)支出責(zé)任。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理、農(nóng)村義務(wù)教育等外部性較強(qiáng)、受益范圍大的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等可由省一級(jí)政府承擔(dān)主要責(zé)任。地區(qū)性衛(wèi)生防疫、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村電網(wǎng)等由市級(jí)或縣政府負(fù)責(zé)。而農(nóng)村小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村自來水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等宜由縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同負(fù)責(zé)。對(duì)基層政府而言，事權(quán)劃分的核心問題是農(nóng)村義務(wù)教育問題。農(nóng)村義務(wù)教育是外部性很強(qiáng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品，長(zhǎng)期以來，承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育責(zé)任的主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)政府，這也是造成長(zhǎng)期以來基層政府財(cái)政困難和農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的重要原因。下一步，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)由中央政府或者以省級(jí)政府為主承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的職責(zé)。其次，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。對(duì)于我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，通過稅收取得的財(cái)政收入是相當(dāng)有限的，這主要是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府在分稅制中所占的份額很低，因而解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難主要靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。第一，應(yīng)增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總量，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。中央財(cái)政應(yīng)按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，增加對(duì)農(nóng)村的投入。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財(cái)政向下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付制度。同時(shí)，除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付外，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口。對(duì)于占較大比重的稅收返還，應(yīng)逐年降低直至取消。第二，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)。在轉(zhuǎn)移支付的過程中，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)差異，以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，進(jìn)行合理轉(zhuǎn)移，對(duì)于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中央的轉(zhuǎn)移支付比重可以低一些，而對(duì)于中西部落后地區(qū)，則需要中央加大轉(zhuǎn)移支付比例，以確保農(nóng)村所需的基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給。第三，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法。為了保證公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定方法上，應(yīng)以因素法代替基數(shù)法，排除人為因素的影響，使轉(zhuǎn)移支付更為客觀和科學(xué)。

(責(zé)任編輯:周文升wszhou66@126.com)

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1003－4145［2012］06－0065－05

2012－04－14

李松玉，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)，教授。曲延春，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士。