文/穆亞利 陳英軒 姚永珍 何 森

加強(qiáng)創(chuàng)新社會管理化解我市社會矛盾的調(diào)研與建議

文/穆亞利 陳英軒 姚永珍 何 森

近期，遵照市領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)指示，我室組織專門力量，深入市信訪、政法、公安，以及醫(yī)患調(diào)處中心等相關(guān)部門，就我市5月30日至6月20日連續(xù)發(fā)生的29起非正常群體上訪事件，逐一進(jìn)行了調(diào)研，并針對事件中出現(xiàn)的堵塞高速、沖擊市委市政府機(jī)關(guān)、堵塞市內(nèi)道路、到市委政府門口上訪等嚴(yán)重干擾社會和諧穩(wěn)定等群體上訪新方式、新動態(tài)，進(jìn)行了認(rèn)真剖析。從其中一個層面揭示出:我國當(dāng)今社會正處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的大轉(zhuǎn)型時期，突出特點(diǎn)就是經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展、政治保持總體穩(wěn)定、社會問題多發(fā)不斷。這不僅會擾亂正常的信訪，影響群眾的生產(chǎn)生活和社會和諧，還是對各級政府當(dāng)前執(zhí)政能力得一次嚴(yán)峻考驗(yàn)，也是對各級政府怎樣給力和創(chuàng)新社會管理提出的新要求、新課題。因此，解決好當(dāng)前城市發(fā)展中的社會管理問題，已是保障社會穩(wěn)定和諧大發(fā)展的基礎(chǔ)性重點(diǎn)工作，對其問題的研究，應(yīng)納入政府決策研究中的系列化重點(diǎn)課題來抓，刻不容緩。為此，我們提出初步分析報告如下：

一、誘發(fā)非正常群體性上訪的原因

中共中央辦公廳，在2004年《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》中，定義群體事件是“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)政府機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動”。

分析我市29件集中非正常群體上訪事件，雖然誘發(fā)矛盾糾紛的原因較多，且十分復(fù)雜。但從預(yù)防和減少矛盾發(fā)生的角度分析，突出表現(xiàn)出有以下幾大誘發(fā)因素：

（一）政府監(jiān)管責(zé)任不清，力度不夠。政府監(jiān)管不到位集中表現(xiàn)為三個方面：一是拖欠農(nóng)民工的工資：從一個角度看，農(nóng)民工是一個極其弱勢的群體。對農(nóng)民工工資清償管理，雖然我市在幾年前率先省內(nèi)成立了農(nóng)民工工資清欠管理辦公室。但所以沒有能夠遏止屢屢發(fā)生的矛盾和問題，原因是多方面的，但一個不容忽視的政府原因是我們的一些職能管理部門監(jiān)管及其責(zé)任仍然不清、監(jiān)管力度落不到實(shí)處，也存在有疏于或者回避監(jiān)管的問題。例如，保定市福地水岸小區(qū)1號、2號樓有60多名農(nóng)民工為了討要工資而到市政府集體上訪，直接原因是因工程由中鐵房地產(chǎn)公司承攬，中保建設(shè)集團(tuán)承建，矛盾引發(fā)是由第二承包人與分包人在工人工資問題上以工程總量簽訂的協(xié)議，但分包人對農(nóng)民工卻以日薪發(fā)工資，導(dǎo)致了工資款計算上差距近40萬元，如果嚴(yán)把承包商能力審查關(guān)，并在工程實(shí)施過程環(huán)節(jié)監(jiān)管責(zé)任到位，類似的工人工資糾紛以及后來的上訪事件是可以避免發(fā)生。二是拆遷補(bǔ)償引發(fā)的矛盾。主要表現(xiàn)在舊城改造、房地產(chǎn)開發(fā)過程中開發(fā)建設(shè)單位拖欠征地款、補(bǔ)償費(fèi)或逾期不能安排回遷或變更遷往、或違犯合同條款引發(fā)上訪。例如，發(fā)生在2011年6月16日上午9時許，朝陽花園小區(qū)40多位農(nóng)民工到市政府上訪討要工資事件，其誘發(fā)原因是春雨房地產(chǎn)開發(fā)公司拖欠五里鋪征地款和安置樓導(dǎo)致了村民封堵施工現(xiàn)場。但開發(fā)商五證不齊，如果監(jiān)督管理到位，一定會避免矛盾發(fā)生。三是違章建筑引發(fā)的矛盾。例如，南市區(qū)后屯村民30多人沖到政府3號樓喊口號“要求見市長”，事發(fā)是由于2004年4月，后屯村有100多戶村民在向陽南路東西兩側(cè)集體土地上違章建了門臉158間，引發(fā)其村民不滿而上訪。2010年4月、6月新市區(qū)政府兩次處理，但進(jìn)展緩慢而導(dǎo)致上訪。

（二）企業(yè)改制不夠徹底。矛盾焦點(diǎn)集中在：國企改制過程中，下崗職工的安置、職工工資拖欠、醫(yī)療費(fèi)報銷、企業(yè)改制前的集資款拖欠、職工工齡買斷問題，等等涉及職工生活利益的問題。例如，市政工程建設(shè)公司自2002年改制以來，一直有20多位職工反復(fù)多次的到市委、市政府集體上訪，原因就是企業(yè)改制及管理出現(xiàn)的不徹底等問題，進(jìn)而導(dǎo)致公司連年虧損，還有二次改制新任領(lǐng)導(dǎo)財務(wù)不清，85萬空頭支票，雖然法院對當(dāng)事人判決緩刑，但職工依然圍繞第一二次改制是否合法和公司今后出路等企業(yè)改制引發(fā)新問題不斷的上訪，他們要求面見市政法委主要領(lǐng)導(dǎo)，在于這些職工對每一次政府排出的工作組公信度失去了信心。

再如，1997年4月保定工藝美術(shù)一廠破產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給保定市曬圖紙廠成立了春風(fēng)紙業(yè)有限公司，破產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的條件是春風(fēng)紙業(yè)有限公司要以代資安置方式全部接收93名職工。但由于破產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議沒有提出約束春風(fēng)紙業(yè)有限公司必須帶資安置93名職工的違約條款，加之破產(chǎn)之后主管部門沒有好合同履約情況監(jiān)管工作，導(dǎo)致了退休人員圍繞無人繳納保險，非退休職工要求上崗工作而發(fā)生多次的上訪。

（三）村級組織換屆中的管理欠缺。

由于村級組織換屆，引發(fā)臺上臺下的權(quán)力派別、家族勢力、經(jīng)濟(jì)利益之爭，使得群體性家族式的矛盾常常升級為集體上訪，而這一類型的上訪，往往又都是在有組織下產(chǎn)生的。例如，2011年6月19日發(fā)生的北市區(qū)薛劉營50多位“購房戶、拆遷戶、返遷戶”圍堵沖擊市委大院事件，就是由于村級組織換屆及中間利益問題的糾結(jié)。這類群體上訪的組織化程度很高，上訪人大多是有償上訪（每人每天50-100元不等，或者業(yè)主集資等）。

（四）調(diào)處并重的有效管理機(jī)制匱乏。表現(xiàn)在有的地方對調(diào)解工作重視不夠，表面看有些黨政領(lǐng)導(dǎo)重視，但實(shí)際上一些地方黨委，政府領(lǐng)導(dǎo)并沒有很好的抓好落實(shí)，對事關(guān)大局的矛盾糾地方不出面、不協(xié)調(diào)，忽視了抓早抓小，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)的意識。雖然縣鄉(xiāng)村（居）三級調(diào)解組織已經(jīng)建立，但由于當(dāng)前矛盾糾紛涉及的當(dāng)事人多、部門多，往往緊靠一個部門，一個單位，難以解決，因此，使得基層組織調(diào)解缺乏戰(zhàn)斗力。

二、非正常群體上訪的特征與發(fā)展趨勢

當(dāng)期，非正常群體上訪在我市呈兩種發(fā)展形態(tài)：一種是以利益訴求為目的集體行為，另一種是以情緒宣泄為目的集體行為。其總體特征是爆發(fā)迅速，沖突升級快，對抗激烈，社會破壞力強(qiáng)，處置難度大。并呈現(xiàn) “六化”發(fā)展趨勢。明顯特征是：

（一）類型多樣化?！叭?、三勞”糾紛，即跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨單位；勞動、勞務(wù)和勞資糾紛。而且出現(xiàn)跨地區(qū)、跨行業(yè)串聯(lián)聲援的傾向。清苑縣白團(tuán)鄉(xiāng)30多個農(nóng)民工到市政府，就是有安新引發(fā)的工資拖欠問題。

（二）主體多元化。從調(diào)查情況看，群體事件主體，常見有企業(yè)改制，國企解體破產(chǎn)，下崗失業(yè)，社會保障體系不完善，等易引發(fā)的群體事件。例如，2011年6月1日—16日，先后有王七里店的村民，四里營村民，其中教師，新大通管業(yè)公司部分職工，秀蘭尚城小區(qū)工地部分農(nóng)民工、原市工藝美術(shù)一廠退休工人等，多次到市政府門前上訪。

（三）行動組織化。從29起上訪事件的組織形式看，其中有相當(dāng)數(shù)量的上訪事件是由組織者的周密組織，參加上訪的人員一般是有償參加上訪活動。尤其是那些參加人數(shù)多、持續(xù)時間長、規(guī)模較大、反復(fù)性強(qiáng)的群體事件，事先都要經(jīng)過周密的策劃，他們的目標(biāo)明確十分明確，行動相對統(tǒng)一。尤其是突發(fā)性群體事件一般要有一個醞釀、爆發(fā)的過程。在這個過程中，一般都會有人在幕后策劃、具體組織，這些上訪人群集合和撤退以及散開，都直接受骨干分子指揮和控制、操縱，有的還聘請律師尋求媒體的支持。群體性事件的組織者往往具有潛在的組織能力，頭腦清醒，了解國家的政策，與政府對抗能力強(qiáng)，對于此類的群訪事件，政府要引起的高度注意。

（四）矛盾易激化。大家感到，群體事件爆發(fā)往往以極為迅速的形式出現(xiàn)，讓政府促不及防，也使本來可以協(xié)調(diào)的矛盾激化。但這種事件發(fā)生，往往都是經(jīng)過了一個積累期，常常是由久拖不解決問題最終釀成的突發(fā)群體事件。有時由于卷入群體事件的某些人自我偏執(zhí)，極易產(chǎn)生不能自制的憤怒、失望、興奮、狂躁等。例如，2010年6月20日下午2點(diǎn)，白溝新城5個村的100多名村民就是由于反應(yīng)村財務(wù)、土地和干部等問題長久得不到解決，大家聚集議論之時，當(dāng)即就爆發(fā)了堵塞高速公路行為的發(fā)生。

（五）調(diào)處疑難化。對于群訪事件，多數(shù)的參與者所提出的要求具有一定的合理性，但往往是多數(shù)人的人民內(nèi)部矛盾與少數(shù)人的嚴(yán)重違法違紀(jì)行為混在了一起。矛盾一交織就加大了調(diào)處的難度。尤其當(dāng)群體事件發(fā)生的現(xiàn)場，常常會有一些好事之徒、社會閑散人員以及無業(yè)游民圍觀湊熱鬧，一旦發(fā)生沖突，這些人就乘機(jī)發(fā)泄自己對社會的不滿，起到蠱惑的作用。這類問題如果處理不當(dāng)，就有可能使本來有合理要求的群體性事件變質(zhì)，甚至轉(zhuǎn)化為對抗性矛盾。

（六）時期敏感化。當(dāng)有的群體經(jīng)濟(jì)上的權(quán)益受到侵害或者得不到解決或者滿足時，在大鬧大解決，不鬧不解決以及信“訪”不信法的錯誤認(rèn)識下，一些人往往會在重大慶節(jié)、敏感時期，糾集人員、擴(kuò)大事態(tài)，指望用過激的行為贏得政府重視而把問題解決。這類敏感事件一旦有人挑頭，極易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，處理不當(dāng)，極易激化。

三、對創(chuàng)新社會管理的思考建議

從全國來看,人們已經(jīng)意識到非正常群體上訪事件屢屢發(fā)生、影響不斷擴(kuò)大的是社會發(fā)展到一個新階段的社會現(xiàn)象，是由于社會在轉(zhuǎn)型的過程中，原有的社會秩序已經(jīng)被打破，而適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的新制度還沒有真正建立起來，從而導(dǎo)致了社會矛盾被激化的一種表現(xiàn)形式。我市也同全國一樣，對不斷增多的非正常群體上訪事件越來越引起了重視。及早抓好社會領(lǐng)域的管理創(chuàng)新，是減少上訪事件發(fā)生、維護(hù)社會穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急。因此，就保定目前的實(shí)際，目前應(yīng)從健全兩大機(jī)制入手，強(qiáng)化問責(zé)制的貫徹落實(shí)、嚴(yán)厲打擊幕后組織操縱行為。

第一，健全正常的訴求表達(dá)和權(quán)益保障機(jī)制。在信訪部門日常性信訪接待工作保障基礎(chǔ)上，應(yīng)在社會管理制度上強(qiáng)化創(chuàng)新。建議我市像行政服務(wù)大廳一樣，組織相關(guān)部門建立聯(lián)合信訪接待運(yùn)行機(jī)制，建立“誰惹事、誰處理、誰負(fù)責(zé)”信訪處理機(jī)制，還將市、縣主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)與群眾定期協(xié)商對話制度化、經(jīng)?；?，從而盡可能地把矛盾化解在初始階段，消滅在萌芽中之中，把問題解決在當(dāng)?shù)鼗蛘呋鶎印?/p>

第二，健全完善的依法上訪導(dǎo)向機(jī)制。建議由信訪和政法部門牽頭，研究制定符合我市群眾信訪特點(diǎn)的地方性制度和法規(guī)，建議宣傳部門參與依法信訪輿論導(dǎo)向的體系建設(shè)，把積極引導(dǎo)群眾依法上訪納入新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）工作的重點(diǎn)工作內(nèi)容來考核，明確責(zé)任、掀起高潮，形成社會公眾的認(rèn)識。制定依法上訪法規(guī)、制度或條例和細(xì)則，要能夠讓群眾接受，容易讓大眾掌握，還要通過加大依法信訪的宣傳教育引導(dǎo)工作，讓廣大民眾都能夠?qū)W到和了解依法信訪的細(xì)則，認(rèn)清自身的責(zé)任和義務(wù)，懂得并非信訪是唯一解決問題的渠道。將普法守法工作向基層延伸、向社區(qū)村莊延伸，教育廣大民眾懂法守法，從根本上抑制不合法群體事件的發(fā)生。

第三，強(qiáng)化問責(zé)制度的監(jiān)督和落實(shí)。雖然群體上訪誘導(dǎo)因素來自多方面，但其中有絕大因素是出于部門管理責(zé)任不落實(shí)，有責(zé)無需承擔(dān)，疏漏無人追責(zé)。因此，強(qiáng)化問責(zé)制度監(jiān)督和實(shí)施既是新時期社會發(fā)展的要求，也是把落實(shí)中央的精神。抓問責(zé)制必須制度化、常態(tài)化和程序化，有責(zé)必究，讓謀其位、必負(fù)其責(zé)。對于問責(zé)制的要求，中共中央、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（簡稱《暫行規(guī)定》）的組織落實(shí)工作。《暫行規(guī)定》指出：對決策嚴(yán)重失誤造成重大損失或者惡劣影響的，對群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的等七種情形，將對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)。問責(zé)包括免職等5種，其中規(guī)定了免職一年內(nèi)禁新任相當(dāng)職務(wù)，這是中央治理基層干部不作為的新政。建議我市結(jié)合中央這一文件精神，組織力量盡快研究細(xì)化中央新政，出臺適合我市的市縣鄉(xiāng)（社區(qū)）三級問責(zé)管理辦法，將預(yù)防和處置群體性事件的水平納入年度考核內(nèi)容。對由于干部不作為導(dǎo)致群體事件帶來嚴(yán)重影響的，給予領(lǐng)導(dǎo)“一票否決制”，促使基層領(lǐng)導(dǎo)干部對執(zhí)政崗位有所敬畏，腳踏實(shí)地為民搞好服務(wù)，從根本上減少群體上訪事件的發(fā)生。

第四、嚴(yán)厲打擊幕后組織操縱行為。針對誘發(fā)非正常群體上訪事件在幕后操縱組織者，建議由各級公安介入，對造成擾亂社會治安秩序者，已經(jīng)查出，堅決給予嚴(yán)厲打擊，有效保護(hù)正常合法群體上訪的積極性?！?/p>

穆亞利，保定市政府研究室

陳英軒，保定市政府研究室

姚永珍，保定市政府研究室

何 森，保定市政府研究室