吳鵬

（中國(guó)政法大學(xué)，北京100088）

南四湖供用水管理機(jī)制的完善

吳鵬

（中國(guó)政法大學(xué)，北京100088）

南四湖的供用水管理尚存在諸多不完善之處，諸如供用水管理權(quán)限不清、用水糾紛、法治建設(shè)落后于實(shí)際需要、執(zhí)法難等問(wèn)題一直困擾著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。采取完善法治、優(yōu)化現(xiàn)有管理體制、改善行政執(zhí)法條件等措施，將有利于完善南四湖供用水管理機(jī)制，有利于南四湖水資源的管理與利用，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

南四湖；供用水管理；流域機(jī)構(gòu)；公眾參與

1 南四湖供用水管理機(jī)制存在的問(wèn)題

南四湖是微山、昭陽(yáng)、獨(dú)山和南陽(yáng)四個(gè)湖泊的總稱，地處山東和江蘇兩省交界處，是中國(guó)北方最大的淡水湖泊，被譽(yù)為“魯南明珠”、“齊魯靈秀”。當(dāng)前，南四湖沿岸地區(qū)在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就的同時(shí)，水資源的供需矛盾問(wèn)題日益凸顯。該地區(qū)的生產(chǎn)、生活供用水問(wèn)題已成為制約社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題，建立有效的南四湖供用水管理機(jī)制是解決這一重大問(wèn)題的有效途徑之一。

自古以來(lái)，南四湖用水矛盾引發(fā)的糾紛問(wèn)題一直未能得到有效解決。近幾年，江蘇銅山、沛縣群眾互相爭(zhēng)奪湖產(chǎn)資源，僅江蘇省南四湖沿湖地區(qū)就因此死亡17人[1]。不僅如此，南四湖周邊生產(chǎn)、生活用水矛盾尤為突出。由于南四湖地處省際交界，沿湖各方管理相對(duì)獨(dú)立，沒(méi)有統(tǒng)一的用水辦法和協(xié)商機(jī)制，流域機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理缺乏可操作的法律、法規(guī)依據(jù)；南四湖沿湖當(dāng)?shù)卣艿胤嚼婧脱矍袄骝?qū)使，湖區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的屬地管理觀念較重，與流域管理部門(mén)的關(guān)系難以協(xié)調(diào)；中央與地方之間、地方與地方之間的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益缺乏協(xié)調(diào)；地方保護(hù)主義依然存在，大局意識(shí)難以樹(shù)立；湖區(qū)水域開(kāi)發(fā)無(wú)度、管理無(wú)序現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，由此引發(fā)的用水糾紛問(wèn)題愈演愈烈。此外，沿湖工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水缺乏節(jié)水意識(shí)，水污染現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，再加上干旱等自然災(zāi)害的影響，南四湖水資源更加捉襟見(jiàn)肘，供用水管理面臨極大挑戰(zhàn)。因此，建立完善的南四湖供用水管理機(jī)制勢(shì)在必行。

2 南四湖供用水管理機(jī)制存在問(wèn)題的原因分析

2.1 體制因素

南四湖地區(qū)現(xiàn)行的水資源管理體制是依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》設(shè)定的流域機(jī)構(gòu)與地方水利管理機(jī)構(gòu)共同管理的模式。但在南四湖水資源管理尤其是供用水管理中，多頭管理、分散管理的現(xiàn)象直接影響了部門(mén)之間以及機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)劃分。地方水行政部門(mén)的權(quán)力缺乏中央權(quán)力的制約，使得在歷次供用水矛盾的調(diào)處中各省都從自我利益衡量，而不考慮南四湖流域供用水管理的大局。

2.2 法制因素

規(guī)范南四湖水資源管理的法律文件均缺乏實(shí)際的可操作性，地方法規(guī)、規(guī)章與法律和部門(mén)規(guī)章之間的矛盾依然存在，有些條文甚至針?shù)h相對(duì)，嚴(yán)重違背國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定和基本的法治理念。各省立法規(guī)制南四湖供用水管理的過(guò)程中，過(guò)多地考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府利益，把本不應(yīng)該由地方法規(guī)、規(guī)章規(guī)范的行為加以細(xì)化規(guī)定，造成流域機(jī)構(gòu)依法行政的權(quán)威受到根本挑戰(zhàn)。例如《山東省取水許可管理辦法》規(guī)定，“沂河、沭河、韓莊運(yùn)河干流距省際邊界10 km內(nèi)取水，其取水量大于10 m3/s的，經(jīng)省水利行政主管部門(mén)審核后，報(bào)國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授權(quán)的流域管理機(jī)構(gòu)按照國(guó)家規(guī)定審批、發(fā)放”。這個(gè)規(guī)定實(shí)際上是把流域全額管理權(quán)限限定為僅對(duì)10 m3/s以上取水量才享有管轄權(quán)，使得南四湖取水管理權(quán)完全由地方組織實(shí)施。同樣，《江蘇省取水許可申請(qǐng)審批程序暫行規(guī)定》對(duì)南四湖取水的用戶亦未作規(guī)定，僅規(guī)定“跨省、省際邊界河道取水的用限額工業(yè)和城鎮(zhèn)生活1.5萬(wàn)t/d，農(nóng)業(yè)3 m3/s以上”由省水利廳或流域機(jī)構(gòu)管理。這個(gè)規(guī)定把流域管理的權(quán)限進(jìn)一步縮小，嚴(yán)重挑戰(zhàn)了中央的行政和法制權(quán)威，也不利于南四湖供用水法治管理的良性發(fā)展。

2.3 行政執(zhí)法因素

首先，濟(jì)寧南四湖區(qū)域存在著多家并管的局面。上有南四湖水利管理局以及濟(jì)寧市南四湖水利管理局，下有微山縣水利局，雙重管理體制導(dǎo)致權(quán)責(zé)不分、多家亂管的局面。同時(shí)，流域與地方的水資源管理法規(guī)和制度矛盾，增大了水資源管理執(zhí)法中各部門(mén)相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一行動(dòng)的難度。

其次，水政監(jiān)察員素質(zhì)不適應(yīng)新形勢(shì)下行政執(zhí)法的要求。以二級(jí)壩水利樞紐管理局為例，該局職工多是通過(guò)在職培訓(xùn)或自學(xué)從事執(zhí)法工作的，文化水平不高，對(duì)執(zhí)法工作認(rèn)識(shí)不足。[2]

再次，執(zhí)法裝備落后，經(jīng)費(fèi)不足，執(zhí)法條件較差，在行政執(zhí)法工作中安全得不到保證。例如南四湖地區(qū)非法采砂現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，且非法采砂多由黑惡勢(shì)力控制，氣焰極其囂張，暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生。[3]2009年打擊二級(jí)壩三閘下游非法采砂一案時(shí)，由于缺少必要的人員保護(hù)設(shè)備，加之違法人員的暴力反抗，執(zhí)法人員無(wú)法接近采砂船，以致延誤了查處時(shí)機(jī)。[1]

最后，缺少執(zhí)法人員也是導(dǎo)致南四湖供用水難以實(shí)現(xiàn)有效管理的重要原因。南四湖水利管理處依據(jù)國(guó)家有關(guān)文件接管了南四湖堤防和部分防洪控制閘，又陸續(xù)接管了一些用水矛盾比較突出的小型閘涵。目前南四湖水利管理局有管理人員260余名，而南四湖周邊長(zhǎng)311 km，沿湖取水河道、引水涵閘、提水泵站繁多，現(xiàn)有管理人員難以承擔(dān)南四湖水資源統(tǒng)一管理的執(zhí)法任務(wù)。

2.4 行政區(qū)劃因素

行政區(qū)域界線勘定是維護(hù)不同行政區(qū)域邊界地區(qū)穩(wěn)定、加強(qiáng)行政區(qū)域管理的重要舉措。在湖區(qū)勘界管理上，南四湖地區(qū)是我國(guó)唯一沒(méi)有完成省界勘界工作的地區(qū)。根據(jù)中發(fā)[1984]11號(hào)、國(guó)發(fā)[1984]109號(hào)和國(guó)辦發(fā)[1985]61號(hào)關(guān)于解決蘇魯兩省微山湖爭(zhēng)議問(wèn)題的“三個(gè)文件”，山東與江蘇兩省雖然對(duì)已經(jīng)明確的行政區(qū)劃完成了移交，但在當(dāng)時(shí)尚沒(méi)有繪制行政區(qū)域界線圖，也沒(méi)有在實(shí)地埋設(shè)相應(yīng)的標(biāo)志，因而實(shí)際上兩省行政區(qū)域界線仍處于不明確狀態(tài)，而行政區(qū)域界限不明確恰是南四湖管理中山東、江蘇兩省地方之間矛盾沖突時(shí)有發(fā)生的主要原因之一。

此外，歷史因素使得現(xiàn)階段南四湖地區(qū)省際插花地多，水資源管理難度大。南四湖處于蘇魯兩省交界處，歷史上就是邊界和水事矛盾高發(fā)區(qū)?，F(xiàn)在，南四湖蘇魯兩省邊界勘界仍未完成，沿湖蘇魯兩省的插花地達(dá)14處之多。20世紀(jì)80年代以來(lái)，由于降水減少、水資源嚴(yán)重不足，南四湖地區(qū)的水利糾紛由原來(lái)的排水和湖產(chǎn)矛盾演變?yōu)闋?zhēng)用水的矛盾，各用水戶爭(zhēng)水矛盾日益凸出，有些地方與地方之間為爭(zhēng)抗旱用水，甚至出動(dòng)警察看守節(jié)制閘。[4]由此可見(jiàn)，勘界確權(quán)問(wèn)題已明顯成為歷史遺留的沉重問(wèn)題。

3 南四湖供用水管理機(jī)制的完善途徑

南四湖供用水管理機(jī)制存在的問(wèn)題已嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厮Y源的合理利用和開(kāi)發(fā)，因此，南四湖供用水管理機(jī)制的完善勢(shì)在必行。

3.1 法治完善途徑

南四湖供用水管理最終離不開(kāi)法治的保障。法治的前提是要有完善、有效的立法支撐，在此基礎(chǔ)上還要保障南四湖供用水管理立法能夠有效實(shí)施并能收到應(yīng)有的法治效果。

首先，南四湖供用水管理問(wèn)題歸根結(jié)底是由法制的不統(tǒng)一，不科學(xué)、不合理的立法問(wèn)題以及授權(quán)行為的存在造成的。為消除立法不統(tǒng)一、不科學(xué)、不合理乃至不合法現(xiàn)象的存在，要出臺(tái)一部法制統(tǒng)一原則指導(dǎo)下的、科學(xué)合理的《南四湖供用水管理辦法》。在進(jìn)一步明確流域機(jī)構(gòu)行政管理權(quán)的同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)南四湖地區(qū)民眾權(quán)益的維護(hù)。

其次，《南四湖供用水管理辦法》應(yīng)當(dāng)建立公眾參與制度。一方面，公眾參與供用水工程決策、防洪以及資源保護(hù)工程決策，參與南四湖水資源開(kāi)發(fā)利用以及取水許可證的發(fā)放，以及水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定和收取的決策，可以使利益相關(guān)方權(quán)利得到充分尊重。在相互尊重基礎(chǔ)上的權(quán)利協(xié)調(diào)機(jī)制可以有效緩解現(xiàn)有的爭(zhēng)水和無(wú)序管理現(xiàn)狀；另一方面公眾參與湖區(qū)治理可以有效促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和減少水質(zhì)污染等情況的發(fā)生。國(guó)外的湖區(qū)環(huán)境治理就充分引用公眾參與機(jī)制，以日本琵琶湖治理為例，日本琵琶湖水質(zhì)曾先后兩次惡化，當(dāng)?shù)卣膭?lì)公眾參與湖區(qū)治理并取得了很好的效果。日本當(dāng)?shù)卣皇谴_保治理信息透明和信息公開(kāi)的時(shí)效，在制定相關(guān)開(kāi)發(fā)計(jì)劃的同時(shí)抄送各有關(guān)地方機(jī)構(gòu)和民眾，全面聽(tīng)取各方意見(jiàn)，在作修改后最終確定年度實(shí)施計(jì)劃；二是通過(guò)加大宣傳力度提高公眾參與湖水治理的自覺(jué)性。當(dāng)?shù)刈藤R縣政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和科普宣傳等多種形式提高民眾對(duì)琵琶湖狀況的認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)孛總€(gè)居民的積極性，最終達(dá)到使民眾自覺(jué)地加入琵琶湖綜合治理的目的；三是當(dāng)?shù)卣膭?lì)市民把環(huán)境保護(hù)自覺(jué)落實(shí)到生活當(dāng)中，允許市民通過(guò)集體或個(gè)人調(diào)查的模式及時(shí)了解環(huán)境情況及湖區(qū)人工設(shè)施對(duì)環(huán)境的影響。[5]南四湖地區(qū)的環(huán)境治理和水質(zhì)保障也可以此為鑒，建立相關(guān)的湖區(qū)環(huán)保公眾參與制度，保障流域機(jī)構(gòu)對(duì)湖區(qū)水資源的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行有效管理。

3.2 體制優(yōu)化途徑

建立統(tǒng)一、有效、科學(xué)合理的南四湖供用水行政管理體制是解決南四湖供用水管理難題的體制基礎(chǔ)。

“統(tǒng)一”是指中央與地方行政管理權(quán)力的統(tǒng)一，即建立南四湖地區(qū)統(tǒng)一的供用水行政管理體制，由中央流域行政部門(mén)統(tǒng)一管理南四湖的供用水。這一方面需要從機(jī)構(gòu)設(shè)置上由中央水利行政部門(mén)授權(quán)南四湖流域行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一的南四湖供用水行政管理機(jī)構(gòu)；另一方面要明確南四湖的省界湖地位，確立流域機(jī)構(gòu)依法管轄省際邊界湖泊的行政權(quán)威；再一方面要協(xié)調(diào)地方政府，將其供用水管理權(quán)收歸流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，地方不再行使辦理諸如取水行政許可等本應(yīng)由流域行政管理部門(mén)統(tǒng)一行使的職權(quán)。

“有效”是要求南四湖供用水管理的統(tǒng)一管理體制能夠發(fā)揮從中央到地方統(tǒng)一行政管理的效用，從而更有效地管理南四湖的供用水。這就要求在不同的取水和輸水閘口設(shè)置專門(mén)的管理人員，在重要閘口設(shè)置專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，并且統(tǒng)一受流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。在保證中央的取水和調(diào)水命令能夠有效傳達(dá)并被遵循，以及中央能夠有效統(tǒng)一規(guī)劃水資源開(kāi)發(fā)和利用的基礎(chǔ)上，充分照顧地方供用水需求。

“科學(xué)合理”要求南四湖統(tǒng)一的流域行政管理權(quán)不僅能夠有利于中央南水北調(diào)東線工作及其他全局性水利工作的開(kāi)展，還要能夠直接解決南四湖地區(qū)地方供用水管理的矛盾，協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

此外，還要保障南四湖流域行政管理機(jī)構(gòu)的人員和經(jīng)費(fèi)，使他們能夠有效地開(kāi)展管理和維護(hù)活動(dòng)，保證南四湖流域行政管理權(quán)的有效實(shí)施。

3.3 改善行政執(zhí)法條件

首先，南四湖所屬流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，完善執(zhí)法體系，形成水政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)水政監(jiān)察隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)人員法律知識(shí)培訓(xùn)，從而提高人員的整體執(zhí)法素質(zhì)。其次，管理機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持依法行政，文明執(zhí)法。再次，落實(shí)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，完善執(zhí)法裝備，同時(shí)要密切水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公安、司法等部門(mén)的關(guān)系，考慮建立部門(mén)間的聯(lián)防、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不定期組織專項(xiàng)整治行動(dòng)。

3.4 構(gòu)建行政協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，應(yīng)由國(guó)家民政部組織相關(guān)部門(mén)及兩省政府，依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》、《行政區(qū)域界線管理?xiàng)l例》等法律文件，對(duì)南四湖地區(qū)的省界線進(jìn)行勘定。勘界工作完成后，即以通告和行政區(qū)域界線詳圖形式予以公布，并建立包括文字、圖表、照片、聲像等資料在內(nèi)的省界檔案。

其次，淮河水利委員會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立議事協(xié)調(diào)委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)兩省供用水利益矛盾關(guān)系?；春铀瘑T的議事協(xié)調(diào)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)分為兩級(jí)，沂沭泗水利管理局議事協(xié)調(diào)委員會(huì)應(yīng)為第一級(jí)?；春铀瘑T會(huì)議事協(xié)調(diào)委員會(huì)應(yīng)由專家和代表組成，淮河水利委員會(huì)應(yīng)享有方案的最終決定權(quán)和解釋權(quán)，對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷挠盟m紛可以向沂沭泗水利管理局議事協(xié)調(diào)委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解。

再次，應(yīng)當(dāng)建立兩省間經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需水資源管理的長(zhǎng)期協(xié)商機(jī)制?？梢杂苫春铀瘑T會(huì)設(shè)立專門(mén)的常駐機(jī)構(gòu)，如由各省代表和水利專家組成南四湖開(kāi)發(fā)利用協(xié)商委員會(huì)，隨時(shí)通報(bào)各自的供用水信息，綜合規(guī)劃供用水情況，合理利用南四湖水資源。

[1]王相國(guó)，苑振廣，周蓉.搞好南四湖管理之我見(jiàn)[J].齊魯漁業(yè)，2002，19（9）：36-37.

[2]楊學(xué)良，李其儐.從南四湖水資源管理困局看基層水管單位行政執(zhí)法難點(diǎn)[J].治淮，2009（8）：33-34.

[3]曹革苗，仇小霖.淺談南四湖采砂管理現(xiàn)狀及對(duì)策[J].治淮，2009（8）：48-49.

[4]王強(qiáng).南四湖水資源規(guī)劃及管理研究[D].南京：河海大學(xué)，2006.

[5]蔣蕾蕾.日本琵琶湖治理對(duì)我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的啟示[J].世界環(huán)境，2009（3）：86-87.

The Perfection of Water Supply and Water Use Management Mechanism of Nansi Lake

Wu Peng
（China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China）

The management mechanism of Nasi Lake has many shortcomings,such as water supply and use management authority is not clear,water use disputes still exist,legal system construction lags behind the actual need,law enforcement is difficult et al.,which troubled the local economic and social development.Taking the measures of optimizing the existing management system and improving the conditions of the administrative execution can be beneficial for perfecting the water supply and use management mechanism of Nansi Lake,and the management and use of the water resources,as well as the local economic and social sustainable development.

Nansi Lake；water supply and water use management；basin institutions；public participation

X32022

A

1008-813X（2012）03-0042-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.03.013

2012-03-19

全球表達(dá)自由組織資助項(xiàng)目《環(huán)境信息公開(kāi)》（23210068）

吳鵬（1981-），男，安徽淮南人，中國(guó)政法大學(xué)2010級(jí)環(huán)境法專業(yè)在讀博士，主要從事環(huán)境與自然資源保護(hù)法學(xué)的研究。