高 鵬，吳 華

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142）

中國城鄉(xiāng)基層金融發(fā)展的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及建議

高 鵬1，吳 華2

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142）

實體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)的失衡呼喚中國城鄉(xiāng)基層金融的發(fā)展，以從根本上緩解小微企業(yè)、個體工商戶、生產(chǎn)性農(nóng)戶的融資困境，徹底改善我國弱勢人群的貧困面貌。近年，中國城鄉(xiāng)基層金融在機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、監(jiān)管、配套政策及金融基礎(chǔ)設(shè)施等方面取得全面進(jìn)步，同時，它也面臨來自國內(nèi)外兩方面的沖擊。今后應(yīng)著眼于體系構(gòu)建，致力于彌補完善當(dāng)前失衡的金融體系，力求標(biāo)本兼治。

城鄉(xiāng)基層金融；現(xiàn)狀；建議

一、我國城鄉(xiāng)基層金融的內(nèi)涵與發(fā)展現(xiàn)狀

本文所指的城鄉(xiāng)基層金融是指以眾多根植于基層的小微型金融機(jī)構(gòu)為主體，以小微企業(yè)、個體工商戶及生產(chǎn)性農(nóng)戶等“草根經(jīng)濟(jì)體”為主要服務(wù)對象，以無抵押無擔(dān)保、非傳統(tǒng)抵質(zhì)押（如農(nóng)戶林權(quán)質(zhì)押）、混合擔(dān)保（如農(nóng)戶小組聯(lián)保）等小額信貸產(chǎn)品及相應(yīng)的信用識別、風(fēng)險控制技術(shù)為主要服務(wù)模式，輔以小額儲蓄、保險、證券類金融產(chǎn)品，覆蓋城鄉(xiāng)、扎根基層、保障低端的金融服務(wù)體系，是我國多層次金融市場體系的有機(jī)組成部分，又稱為“草根金融”。近年，通過社會各界的共同努力，我國城鄉(xiāng)基層金融事業(yè)不斷進(jìn)步，在機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、監(jiān)管、配套政策及金融基礎(chǔ)設(shè)施等方面，取得了較為全面的發(fā)展。

（一）新型城鄉(xiāng)基層金融機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展

中國人民銀行于2005年開始推行“只貸不存”的小額貸款公司試點，從而拉開了我國全面改善提升城鄉(xiāng)基層金融服務(wù)的序幕。近年，以小貸公司、村鎮(zhèn)銀行為代表的新型城鄉(xiāng)基層金融機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速。中國城鄉(xiāng)基層金融的機(jī)構(gòu)體系初見雛形。同時，各類金融機(jī)構(gòu)小額信貸業(yè)務(wù)快速增長。

（二）城鄉(xiāng)基層金融分層監(jiān)管體系有所突破

在中央層面銀監(jiān)會主導(dǎo)下的金融審慎監(jiān)管框架逐步完善的基礎(chǔ)上，地方層面的省級金融辦逐漸成為小貸公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行等非持牌地方金融類機(jī)構(gòu)①日常監(jiān)管的主力軍。

（三）城鄉(xiāng)基層金融的政策配套和金融基礎(chǔ)設(shè)施日益完善

金融基礎(chǔ)設(shè)施是指一國金融系統(tǒng)為保持其完整性所依賴的一系列扶助性服務(wù)②。央行通過完善征信體系，推動了全社會信用體系、農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境的改善，同時城鄉(xiāng)基層金融發(fā)展所需的培訓(xùn)咨詢、批發(fā)供資、支付結(jié)算、會計審計等其他金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有所加強。

二、當(dāng)前我國城鄉(xiāng)基層金融面臨的主要挑戰(zhàn)

在我國城鄉(xiāng)基層金融取得較快發(fā)展的同時還須看到，困擾小微企業(yè)、個體工商戶、生產(chǎn)性農(nóng)戶等草根經(jīng)濟(jì)體的“融資難”痼疾并未根本消除。尤其近年，“內(nèi)憂”與“外患”疊加，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，城鄉(xiāng)基層金融所處的發(fā)展環(huán)境日趨復(fù)雜。

（一）國際小貸事業(yè)受挫和主權(quán)債務(wù)危機(jī)對城鄉(xiāng)基層金融形成一定沖擊

在國際上，2010年10月以來印度、孟加拉等國先后爆發(fā)“小貸危機(jī)”，以及被譽為小貸鼻祖的尤努斯于2011年5月被迫辭去格萊珉銀行董事總經(jīng)理一職，被視為全球小額信貸事業(yè)發(fā)展暫時性受挫的標(biāo)志性事件。此外，2010年以來歐美發(fā)達(dá)國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)頻發(fā)，一方面使我國出口類小微企業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境惡化，短期經(jīng)濟(jì)運行的不確定性加劇，另一方面使當(dāng)事各國或地區(qū)用于“反危機(jī)”的寬松貨幣政策與我國用于“反通脹”的緊縮貨幣政策形成“對流”，加劇了我國輸入性通脹壓力，央行貨幣政策陷入“兩難”，以小微企業(yè)及農(nóng)戶為代表的草根經(jīng)濟(jì)體則處于近年罕見的融資困境。

（二）國內(nèi)貨幣政策緊縮和民間金融亂象對城鄉(xiāng)基層金融造成一定干擾

央行自2010年下半年以來，持續(xù)緊縮銀根以抑制通脹，全社會融資成本普遍提高，加之股市低迷、樓市降溫及實體經(jīng)濟(jì)收益率相對較低，社會游資、企業(yè)積累的發(fā)展資金、上市公司委托貸款甚至國外熱錢紛紛相機(jī)而動，通過信托公司、投資公司、擔(dān)保公司、財務(wù)公司、典當(dāng)行等正規(guī)機(jī)構(gòu)乃至標(biāo)會、“日日會”等非正規(guī)民間組織，將觸角伸向監(jiān)管薄弱的民間金融領(lǐng)域，由過去“炒股”、“炒房”演變?yōu)椤俺村X”，從而導(dǎo)致一段時期以來民間“高利貸”、“超高利貸”、欠債老板“跑路”事件頻發(fā)，溫州、鄂爾多斯等民間資本雄厚的地區(qū)成為“重災(zāi)區(qū)”。這在引發(fā)“影子銀行”、民間金融“陽光化”大討論的同時，不可避免地引起社會各界對正規(guī)小額信貸、城鄉(xiāng)基層金融事業(yè)發(fā)展的高度關(guān)注與若干疑慮。

三、推動中國特色城鄉(xiāng)基層金融體系建設(shè)的建議

（一）共克時艱，推動城鄉(xiāng)基層金融穩(wěn)健發(fā)展

針對當(dāng)前城鄉(xiāng)基層金融所面臨的日趨復(fù)雜的發(fā)展形勢，需要統(tǒng)籌政府引導(dǎo)推進(jìn)、市場主導(dǎo)推動、社會配合參與，三管齊下、協(xié)同配合、形成合力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層金融的平穩(wěn)及可持續(xù)發(fā)展。

1.建立發(fā)展城鄉(xiāng)基層金融的領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)機(jī)制。2011年10月12日國務(wù)院常務(wù)會議研究確定了支持小微企業(yè)發(fā)展的“國九條”，切實加大針對小微企業(yè)的金融、財稅政策扶持力度，充分顯示出中央政府對當(dāng)前草根經(jīng)濟(jì)體面臨融資和發(fā)展困境的高度重視。同時，還必須看到，在中央組織協(xié)調(diào)層面，尚未建立起跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制和統(tǒng)籌主管城鄉(xiāng)基層金融發(fā)展的部門。建議短期內(nèi)盡快成立以中國人民銀行牽頭，由銀監(jiān)會、財政部、發(fā)改委等部委參與的“城鄉(xiāng)基層金融發(fā)展部際聯(lián)席協(xié)調(diào)會議”，中期內(nèi)可以效仿成立中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的做法，組建“中央城鄉(xiāng)基層金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組”③或“國務(wù)院促進(jìn)城鄉(xiāng)基層金融體發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，作為中央統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)中小金融的最高議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)在中央層級推動城鄉(xiāng)基層金融發(fā)展中存在的部門推諉、群龍無首的局面。中央城鄉(xiāng)基層金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對城鄉(xiāng)基層金融領(lǐng)域的重大問題作出決策。同時成立中央城鄉(xiāng)基層金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，設(shè)在中國人民銀行，作為具體辦事機(jī)構(gòu)。

2.城鄉(xiāng)基層金融從業(yè)者要謹(jǐn)慎從業(yè)。以小貸公司、NGO為代表的基層小額信貸從業(yè)者、投資者一方面要加強自律、謹(jǐn)慎從業(yè)，堅決不逾越“不吸收和變相吸收公眾存款”的高壓線，自覺抵制各類金融違法違規(guī)行為，廓清自身與民間非正規(guī)金融的區(qū)別，堅持合法經(jīng)營、規(guī)范運作，擴(kuò)大正面效用；另一方面，應(yīng)致力于產(chǎn)品種類創(chuàng)新和服務(wù)質(zhì)量提升，積極擴(kuò)大融資能力，更好地滿足小額信貸客戶的融資需求。

3.調(diào)動社會力量改善城鄉(xiāng)基層金融基礎(chǔ)設(shè)施。借鑒美德等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，城鄉(xiāng)小微型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展還須依賴行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體以及NGO的適當(dāng)介入，從而有助于加強對正規(guī)小額信貸、城鄉(xiāng)基層金融的正面宣傳，以正視聽。要建立全國小微型金融技術(shù)培訓(xùn)咨詢體系，成立國家和地方專業(yè)技術(shù)咨詢公司，建立培訓(xùn)基地，為微金融業(yè)務(wù)發(fā)展提供人員保障。要建立健全小微型金融IT系統(tǒng)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)庫，進(jìn)一步完善央行的企業(yè)和個人征信服務(wù)體系。此外，還需發(fā)動社會力量為城鄉(xiāng)基層金融機(jī)構(gòu)提供包括批發(fā)供資、績效評級、支付結(jié)算、會計審計在內(nèi)的其他公共服務(wù)。

（二）治本為上，構(gòu)建中國城鄉(xiāng)基層金融體系

小微企業(yè)、個體工商戶、生產(chǎn)性農(nóng)戶等草根經(jīng)濟(jì)體融資問題是牽涉面廣的系統(tǒng)性、世界性難題，僅靠一些淺層、單項的措施難以解決。草根經(jīng)濟(jì)體融資難的根本癥結(jié)在于城鄉(xiāng)基層金融服務(wù)體系的缺失，我們應(yīng)該針對金融機(jī)構(gòu)設(shè)置、金融產(chǎn)品創(chuàng)新及金融監(jiān)管優(yōu)化三個方面，遵循“三分兩化”的原則和理念，即“金融機(jī)構(gòu)分大小、金融產(chǎn)品分類型、金融監(jiān)管分層次，機(jī)構(gòu)發(fā)展專業(yè)化、配套支持社會化”，著眼于“體制和制度性建設(shè)”，謀劃和構(gòu)建中國的城鄉(xiāng)基層金融體系，徹底改善中國金融結(jié)構(gòu)失衡的局面，推動形成覆蓋廣泛、品種多樣、服務(wù)便捷、安全穩(wěn)定的中國特色的多層次金融市場。

1.發(fā)展城鄉(xiāng)基層金融機(jī)構(gòu)體系。引導(dǎo)大中型國有銀行設(shè)立小微企業(yè)金融服務(wù)專營機(jī)構(gòu)；發(fā)展中型銀行，鼓勵城商行、農(nóng)商行、股份制銀行設(shè)立分支，跨區(qū)域經(jīng)營小、微型金融業(yè)務(wù)；鼓勵郵儲銀行、農(nóng)信社堅持小、微型基層業(yè)務(wù)方向；大力發(fā)展小銀行，支持小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、資金互助社等新型城鄉(xiāng)基層金融機(jī)構(gòu)又好又快發(fā)展。經(jīng)過多年努力，逐步實現(xiàn)國家與省級層面有數(shù)十家大中型金融機(jī)構(gòu)，市級層面有數(shù)百家中型金融機(jī)構(gòu)，區(qū)縣級有更多的小型機(jī)構(gòu)，而街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有比較普及的、以只貸不存類型為主的小型、微型金融機(jī)構(gòu)。大、中、小型金融機(jī)構(gòu)為其相應(yīng)層次的客戶提供服務(wù)，業(yè)務(wù)范圍可適度擴(kuò)展到下一級次。新設(shè)的小型、微型金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該深植基層、緊貼地皮、服務(wù)草根、不追求擴(kuò)張，成為“永遠(yuǎn)長不高”的小銀行、小機(jī)構(gòu)。

2.完善城鄉(xiāng)基層金融產(chǎn)品體系。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)客戶成長階段、信用特征、財務(wù)規(guī)范程度和抵質(zhì)押物狀況設(shè)計和發(fā)展不同的金融產(chǎn)品。銀監(jiān)會完善小企業(yè)金融服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)該加快組織編輯《小企業(yè)融資產(chǎn)品匯編》，總結(jié)梳理與草根經(jīng)濟(jì)體融資需求、特點相匹配的金融產(chǎn)品目錄，幫助城鄉(xiāng)基層金融從業(yè)者明確適合自身的主推業(yè)務(wù)品種。

3.健全城鄉(xiāng)基層金融積極審慎監(jiān)管體系。中央政府制定中小金融監(jiān)管法規(guī)，地方政府制定監(jiān)管細(xì)則并組織實施，同時委托批發(fā)供資機(jī)構(gòu)代理執(zhí)行部分中小金融監(jiān)管職能。銀監(jiān)會主要負(fù)責(zé)大型國有商業(yè)銀行和政策性銀行及跨區(qū)域經(jīng)營的監(jiān)管；省級銀監(jiān)局負(fù)責(zé)股份制商業(yè)銀行、本地城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的監(jiān)管；區(qū)縣和街鎮(zhèn)層次的草根金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可在國家金融監(jiān)管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下，由地方政府和為草根金融機(jī)構(gòu)提供批發(fā)資金的大型金融機(jī)構(gòu)具體實施。

注釋：

①也稱為“非公眾金融機(jī)構(gòu)”、“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”。

②焦瑾璞、陳瑾：《建設(shè)中國普惠金融體系——提供全民享受現(xiàn)代金融服務(wù)的機(jī)會和途徑》，中國金融出版社2009年版，第110頁。

③具體名稱可以商榷，或稱“中央草根金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組”、“中央小微金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組”、“中央普惠金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組”等。

F4

A

1007－905X（2012）06－0055－02

2012-02-01

1.高鵬（1982— ），男，山東煙臺人，財政部財政科學(xué)研究所博士研究生；2.吳華（1972— ），男，安徽金寨人，財政部財政科學(xué)研究所博士研究生。

責(zé)任編輯 韓成軍