劉向文

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001）

談俄羅斯聯(lián)邦檢察機關的公務制度

劉向文

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001）

俄羅斯聯(lián)邦憲法確認了檢察機關的法律地位?！抖砹_斯聯(lián)邦檢察機關法》、《俄羅斯聯(lián)邦國家公務原則法》等聯(lián)邦法律和規(guī)范性文件，詳盡地規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦檢察機關的公務制度。俄羅斯聯(lián)邦檢察機關的公務制度，在以下四個方面給我們提供了有益的啟示：改進檢察機關體系的領導體制，完善檢察官職務的任免程序；制定統(tǒng)一的公務員編制法，完善檢察機關工作人員的錄用制度；強化對檢察機關工作人員的監(jiān)督管理，完善檢察機關的考核制度；強化法律規(guī)范的科學性，完善檢察機關公務員的權利救濟制度。

俄羅斯聯(lián)邦；檢察機關；公務制度

從1984年起，我國對干部人事制度進行了一系列的改革與創(chuàng)新，并著手建立國家公務員制度①。1993年《國家公務員暫行條例》以及2005年《中華人民共和國公務員法》的頒布, 標志著我國國家公務員制度的誕生②。時至今日，公務員制度的建設已經取得了較大成績，檢察機關的公務制度建設也取得了較大進步。但同時，我國在檢察機關公務制度的建設和實施方面仍存在不少問題，不利于法治國家的建設，亟待解決和完善。為了改革與完善我國檢察機關公務的相關制度，有必要研究世界各國的相關立法和實踐經驗，尤其是要認真研究和借鑒原來與我國有著相同檢察制度，并從新中國成立起深刻地影響著我國的檢察制度，而現(xiàn)在又同處于社會轉型期的俄羅斯聯(lián)邦檢察機關的公務制度。因此，本文擬在闡述國家公務制度一般理論的基礎上，研究俄羅斯聯(lián)邦檢察機關公務制度的主要內容，探討俄羅斯聯(lián)邦檢察機關公務制度對我國的啟示。

一、國家公務制度的一般理論

國家公務制度，是以國家公務員制度的產生和發(fā)展為標志的。同時，國家公務員制度也是國家公務制度的核心內容和重要組成部分，是國家公務制度的基礎。檢察機關公務制度是國家公務制度的一個重要組成部分。因此，國家公務制度的一般理論，同樣適用于檢察機關公務制度。

國家公務員制度，也即現(xiàn)代意義上的文官制度，是資產階級革命的直接產物。國家公務員制度的形成和建立，是現(xiàn)代人事制度發(fā)展的一般趨勢，符合社會化大生產和現(xiàn)代政府行政管理的需要，適應現(xiàn)代市場經濟和民主政治發(fā)展的要求。它不僅與一個國家的政治體制、行政體制密切相關，而且還反映著該國的根本政治制度。當然，時代的發(fā)展、社會的變革與國家的進步，也必然要求現(xiàn)代國家公務員制度的不斷創(chuàng)新發(fā)展，從而適應于一個國家行政管理和執(zhí)行國家公務的需要。

所謂國家公務員，一般是指國家依法定程序錄用的，在中央和地方各級國家機關中工作的，依法行使國家行政權、履行國家公務的人員③。公務員制度，一般是指用規(guī)范性法律文件對公務員的考試、錄用、考核、獎懲、待遇、培訓、晉升、調動、解職、退休、保障以及分類管理作出系統(tǒng)規(guī)定的規(guī)章制度和體制④?？疾焓澜缍鄶?shù)國家的公務員制度，其內容大致包括以下幾個方面：公務員管理體制與管理機構，職位分類與國家公務員分類制度，國家公務員的錄用制度、考核制度、職務升降制度、培訓制度、社會保障制度、激勵機制、退出機制以及監(jiān)控機制等。以上這些（規(guī)范）內容，形成了一個完整的規(guī)范體系，涉及公務員從進入國家機關到退休的各個管理環(huán)節(jié)。同時，上述制度的內容，也構成了一套科學的人事行政管理體系。

二、俄羅斯聯(lián)邦檢察機關的公務制度

（一）檢察機關國家公務的法律基礎

《俄羅斯聯(lián)邦國家公務原則法》第2條規(guī)定，“在本聯(lián)邦法律中，國家公務是指保障行使國家機關權限的職業(yè)活動”⑤。《俄羅斯聯(lián)邦國家公務體系法》第2條和第7條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦國家公務體系由聯(lián)邦國家公務和聯(lián)邦主體國家公務兩個分支體系組成。第5—7條進一步規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦的國家公務劃分為國家文職公務、軍職公務和護法機關公務三種，分別由相應的公務法予以調整。俄羅斯聯(lián)邦目前已頒布了國家文職公務法，但軍職公務法和護法機關公務法尚未頒布⑥。因此，作為護法機關公務之一的檢察機關公務，目前僅由俄羅斯聯(lián)邦國家公務立法、檢察機關法、勞動立法以及部分聯(lián)邦規(guī)范性文件予以調整。

（二）檢察機關公務員的法律地位

《俄羅斯聯(lián)邦國家公務原則法》第3條規(guī)定，“國家公務員是為了獲得用聯(lián)邦預算資金或相應聯(lián)邦主體預算資金支付的酬金，而依照聯(lián)邦法律規(guī)定程序履行國家公職職責的俄羅斯聯(lián)邦公民”。國家公務員的法律地位，其中包括俄羅斯聯(lián)邦檢察機關公務員的法律地位，是由規(guī)范性法律文件確認的，并由國家予以保障的公務員權利、義務和限制性規(guī)定的總和⑦。

1.檢察機關公務員的權利。每個檢察機關工作人員，作為國家公務員，均被賦予下述權利：查閱規(guī)定其職位權利和義務的文件；晉升以及利用相應預算資金進修和參加培訓；加入工會；向上級領導人或向法院控告檢察機關體系各級機關和各種機構領導人就公務履行問題作出的決定；查閱個人檔案中的一切材料，并將自己書面形式的說明材料放入個人檔案；獲得制服等。此外，檢察長和偵查員還擁有與其職位職責相關的補充權限。

2.檢察機關公務員的義務。檢察機關工作人員必須履行下述基本義務：遵守俄羅斯聯(lián)邦憲法和法律，認真履行自己的職務職責，遵守內部勞動規(guī)章，保守國家秘密和法律予以保護的其他秘密，執(zhí)行上級領導人在其職權范圍內下達的命令、指示和安排。

3.對檢察機關公務員作出的限制性規(guī)定?！抖砹_斯聯(lián)邦國家公務原則法》對俄羅斯聯(lián)邦所有國家公務員的權利，作出了一些限制性規(guī)定。其主要內容是：不得兼任各級立法機關（代表機關）成員，也不得兼任地方自治機關的成員；不得直接從事或者通過代理人從事企業(yè)家活動；不得兼任商業(yè)組織管理機構的成員；不得擔任訴訟中的第三人在國家機關中的代理人或者代表⑧；不得為了非公務目的，使用只有從事公務活動時才使用的信息、物質技術設備、財政和信息保障，其他的國家財產和公務信息；當他們以國家公務員名義發(fā)表文章、演說時，不得收取酬金；不得因行使職權而從自然人或法人處獲得聯(lián)邦法律沒有規(guī)定的貸款、禮品、金錢或其他報酬，其中包括提供服務、娛樂和休養(yǎng)；不得利用自然人或法人的資金到俄羅斯聯(lián)邦境外公出，但依照俄羅斯聯(lián)邦法律和俄羅斯聯(lián)邦國際條約的規(guī)定，或者根據(jù)聯(lián)邦國家權力機關同外國國家機關、國際組織、外國組織協(xié)商的互惠原則實施的公出除外；未經俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)的允許，不得接受外國的榮譽稱號、專門稱號、勛章和其他獎章。俄羅斯聯(lián)邦檢察機關法還對上述限制性規(guī)定做出了一系列補充⑨。

（三）檢察機關公務員的錄用

1.檢察長和偵查員的任職資格⑩?！抖砹_斯聯(lián)邦國家公務體系法》第12條規(guī)定，掌握俄羅斯聯(lián)邦國家語言，達到聯(lián)邦法律規(guī)定的履行該種國家公務年齡的公民按照合同加入國家公務。有關特定種類國家公務的聯(lián)邦法律或聯(lián)邦主體法律，可以對按照合同加入國家公務的公民提出補充要求。根據(jù)上述規(guī)定，《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關法》第401條規(guī)定了檢察長和偵查員的六種任職資格?。包括：（1）公民資格。（2）年齡和工齡資格。（3）教育程度資格。（4）道德資格和業(yè)務資格。（5）健康資格。（6）其他資格。

2.首次錄用者的實習期。依照《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關法》第403條的規(guī)定，首次被錄用為檢察機關體系各級機關公務的人，都要經過6個月以下的實習期。但是，高等職業(yè)教育和中等職業(yè)教育教育機構的畢業(yè)生除外。實習期的具體期限，可以由有權任命該職務的檢察機關領導人與被錄用公務者協(xié)商后確定。經過實習期的審查被確定為不適合在檢察機關工作的人，可以被檢察機關辭退，或者根據(jù)協(xié)商將其調任其他工作崗位。實習期滿后，仍繼續(xù)履行其公務職責者，被視為經得起審查，能夠勝任所擔任的檢察機關職務。依照《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關法》第403條的規(guī)定，此時不再需要作出關于任命其職務的補充決定。

3.檢察長和偵查員宣誓就職。依照《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關法》第404條的規(guī)定，首次擔任檢察長或偵查員職務的人，應當依照俄羅斯聯(lián)邦總檢察長規(guī)定的程序宣誓就職。俄羅斯聯(lián)邦檢察機關人員就職宣誓制度，明確要求首次擔任檢察官職務的人按照規(guī)定宣誓就職，能夠起到增強其愛崗敬業(yè)、責任奉獻的意識。

（四）檢察機關職務的任免權限

《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關法》第405條羅列了俄羅斯聯(lián)邦總檢察長、聯(lián)邦主體一級的檢察長、區(qū)（市）一級檢察長以及科研、教育機構領導人任免檢察機關工作人員的權限。

1.俄羅斯聯(lián)邦總檢察長的任免權限。（1）在俄羅斯聯(lián)邦總檢察院里，任免各總局長、局長和處長以及副總局長、副局長和副處長，任免俄羅斯聯(lián)邦總檢察長的顧問、高級助理和負責特別委托的高級助理、助理和負責特別委托的助理，任免俄羅斯聯(lián)邦第一副總檢察長和各副總檢察長的負責特別委托的助理，任免各總局、局和處的高級檢察官和檢察官、高級刑事檢察官和刑事檢察官、負責特別重大案件的高級偵查員和負責特別重大案件的偵查員以及他們的助理。俄羅斯聯(lián)邦總檢察院內其他職務的工作人員，由分管該職務的俄羅斯聯(lián)邦副總檢察長予以任命。（2）依照《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關法》第13條第1款規(guī)定的程序，任免各俄羅斯聯(lián)邦主體的檢察長以及相當于該級別的檢察長。（3）任免各俄羅斯聯(lián)邦主體的副檢察長以及相當于該級別的檢察長。（4）任免各區(qū)、市的檢察長以及相當于該級別的檢察長。（5）任免俄羅斯聯(lián)邦檢察機關體系各科研和教育機構的所長（校長）以及副所長（副校長）。

2.俄羅斯聯(lián)邦主體一級檢察長的任免權限。俄羅斯聯(lián)邦主體檢察長以及相當于該級別的檢察長任免檢察機關工作人員的權限如下：（1）任免相應檢察院的機關工作人員；（2）任免下級檢察院的副檢察長、處長、檢察長的高級助理和助理、高級刑事檢察官和刑事檢察官、負責特別重大案件的偵查員、高級偵查員、偵查員以及他們的助理。

3.區(qū)（市）檢察長的任免權限。區(qū)、市檢察長以及相當于該級別的檢察長有權任免除檢察長和偵查員以外的本院工作人員。

4.各教育機構和科研機構領導人的任免權限。俄羅斯聯(lián)邦檢察機關體系各科研和教育機構的所長（校長），有權任免相應科研和教育機構的科研和教育工作人員以及其他工作人員。但是，副所長（副校長）的任免除外。

（五）檢察機關工作人員的考核

1.考核的目的和期限?！抖砹_斯聯(lián)邦檢察機關法》第41條規(guī)定，對檢察機關工作人員進行考核的目的，一是為了確定他們是否勝任其擔任的職務，二是為了提高檢察機關工作人員的職業(yè)技能水平，三是為了強化職業(yè)紀律。在俄羅斯聯(lián)邦檢察機關體系中，對于凡是已具有銜級的檢察機關工作人員，或者按照規(guī)定其擔任的職務應當被授予銜級的檢察機關工作人員，都應當依照法定程序進行考核。進行考核的程序和期限，由俄羅斯聯(lián)邦總檢察長予以規(guī)定。

2.主持考核工作的組織。俄羅斯聯(lián)邦檢察機關體系各級機關和機構工作人員的考核，均由相應的考核委員會進行。俄羅斯聯(lián)邦檢察機關體系的考核委員會共有六級?。除此之外，經俄羅斯聯(lián)邦總檢察院同意，也可以在設區(qū)的市的檢察機關里，設立考核委員會?？己宋瘑T會的組成人員，有主席、副主席、秘書以及由檢察機關結構性分支機構領導人擔任的考核委員會委員。

3.考核鑒定書及其批準。俄羅斯聯(lián)邦檢察機關體系各級機關和機構工作人員考核條例還對考核鑒定書的內容做出規(guī)定?？己送ǔＴ诒豢己巳嗽趫龅那闆r下進行。在具備正當理由時，考核委員會會議也可以在被考核人員缺席的情況下召開。但是，下述人員必須出席考核委員會的會議：第一次參加考核的工作人員，對鑒定不滿意的工作人員，對其做出基本勝任職務或不勝任職務鑒定的工作人員。在進行考核后的7日內，一直到考核結果被批準之前，考核結果是不公開的。俄羅斯聯(lián)邦檢察機關體系各級機關和機構工作人員考核條例還列舉了有權批準考核結果的檢察機關公職人員。被檢察機關體系相應機關或機構領導人批準后的鑒定，由被考核工作人員簽署后列入其個人檔案。

（六）檢察機關工作人員的銜級

《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關法》第41條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦檢察機關體系的各級檢察長和偵查員、科研和教育工作人員，應當依照其擔任的職務和工齡被終身授予銜級。俄羅斯聯(lián)邦總檢察長還可以規(guī)定授予其他工作人員以銜級。授予銜級的程序，則由俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)批準的《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關工作人員銜級條例》予以規(guī)定。

1.檢察機關工作人員的銜級及授銜權限。依照《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關法》的上述規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦首任總統(tǒng)葉利欽于1997年6月30日簽署第659號令，批準了《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關工作人員銜級條例》?。依照該條例的規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦檢察機關工作人員擁有相應的銜級。

2.不同檢察院檢察長銜級的差別。值得指出的是，各聯(lián)邦主體檢察院雖為同一級檢察院，但其檢察長的銜級有較大差別?。

三、俄羅斯聯(lián)邦檢察機關公務制度對我國的啟示

（一）改進檢察機關體系的領導體制，完善檢察官職務的任免程序

社會主義國家檢察機關的垂直領導體制，最早是由無產階級的革命導師列寧倡導提出的?。1922年5月28日，全俄中央執(zhí)行委員會通過了第一部《俄羅斯社會主義聯(lián)邦蘇維埃共和國檢察監(jiān)督條例》?。上述條例確認的集中統(tǒng)一領導體制，或曰垂直領導體制，以后由蘇聯(lián)時期的所有憲法和檢察機關法予以確認。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯聯(lián)邦不可能一步邁入資本主義。其現(xiàn)行法律保留了蘇聯(lián)時期60%－70%的法律傳統(tǒng)，其中包括檢察機關的垂直領導體制。我國1954年《憲法》以及根據(jù)該憲法制定的《人民檢察院組織法》確認了檢察機關體系的集中統(tǒng)一原則?。但是，在“文化大革命”結束后重新恢復檢察機關設置時，在中蘇關系極其惡化的國際背景下，我國檢察機關的領導體制發(fā)生了重大變化，即拋棄垂直領導體制，開始實行雙重領導體制。我國現(xiàn)行《憲法》和《人民檢察院組織法》繼續(xù)確認檢察機關的雙重領導體制，規(guī)定它們向本級人大及其常委會負責并報告工作，并受上級檢察院領導。同時，《檢察官法》第12條對檢察官職務的任免程序作出了與上述領導體制相適應的規(guī)定。上述領導體制和檢察官職務的任免程序，導致上級檢察院對下級檢察院缺乏實際控制力，也就無法真正落實檢察長負責制?；甚至于導致地方保護主義的增長，出現(xiàn)使“地方人民檢察院”淪為“地方的人民檢察院”的可怕后果?。

俄羅斯聯(lián)邦檢察機關集中、統(tǒng)一行使檢察權的經驗，有以下幾點值得我們認真考慮：一是改革檢察系統(tǒng)的領導體制，即實行垂直領導（管理）體制。當然，作為過渡措施，可以先實行省級以下檢察機關的垂直領導，而后最終實現(xiàn)自上而下的垂直領導?；二是在檢察官職務的任免程序上，逐步實現(xiàn)最高人民檢察院檢察長由全國人大選舉和罷免，最高人民檢察院副檢察長由全國人大常委會根據(jù)檢察長的提名任免；省級人民檢察院檢察長和副檢察長，由最高人民檢察院檢察長任免并報省級人大常委會備案；省轄市和縣級人民檢察院的檢察長和副檢察長，由相應的省級人民檢察院檢察長任免并報省級人大常委會備案；3.各級人民檢察院檢察委員會委員和檢察員由本級人民檢察院檢察長任免，且無需備案。

（二）制定統(tǒng)一的公務員編制法律，完善檢察機關工作人員的錄用制度

前面已經提到，俄羅斯聯(lián)邦檢察機關體系由三級組成，且由不同級別、不同種類的檢察機關組成。在俄羅斯聯(lián)邦的檢察機關體系中，還設立有教育、科研和出版機構。例如，俄羅斯聯(lián)邦總檢察院直屬加強法制和法律秩序問題科研所等。但是，依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行的檢察機關公務制度，無論何種級別、何種類型的檢察機關，其工作人員都納入國家公務員編制，都屬于國家公務員。這種統(tǒng)一的公務員編制，不僅便于國家對檢察機關工作人員的管理，也便于檢察機關公務人員在執(zhí)行國家公務時上下協(xié)調、行動一致，從而提高執(zhí)行公務時的工作效率。而根據(jù)我國《憲法》與《人民檢察院組織法》的規(guī)定，人民檢察院的組織系統(tǒng)包括最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和專門人民檢察院。我國設置的專門人民檢察院包括軍事檢察院和鐵路運輸檢察院。與軍事體制和鐵路系統(tǒng)的實際情況相適應，它們都有各自獨立的人員編制。然而，根據(jù)公務員法的相關規(guī)定，只有“納入國家行政編制”的工作人員才是國家公務員?。而我國專門人民檢察院中的工作人員，分別都有自己相應的鐵路職工編制和軍事編制，而沒有被“納入國家行政編制”。因此，鐵路運輸檢察院和軍事檢察院中的工作人員，并不屬于國家公務員?。這就使鐵路運輸檢察院、軍事檢察院中的工作人員與我國最高人民檢察院、地方各級人民檢察院中的工作人員在編制上、錄用程序上和待遇上存在明顯差別。鐵路運輸檢察院、軍事檢察院中的工作人員游離于國家公務員隊伍之外，導致檢察權統(tǒng)一行使原則和檢察權獨立行使原則難以落到實處。這不僅不利于國家對檢察工作人員的統(tǒng)一管理，而且最終會影響鐵路運輸檢察院等專門人民檢察院工作人員執(zhí)行公務的效率。

筆者認為，俄羅斯聯(lián)邦在這方面的有益經驗，對我國有以下三點啟示：一是制定統(tǒng)一的《公務員編制法》，把在人民檢察院系統(tǒng)中從事國家公務活動的機關工作人員統(tǒng)一納入公務員編制。這樣做的目的，是解決專門檢察院中檢察官不是國家公務員的尷尬局面，提高專門檢察院檢察官工作的積極性與主動性；二是修改、補充《人民檢察院組織法》與《檢察官法》，完善檢察官的錄用程序和錄用制度，把鐵路運輸檢察院和軍事檢察院中的工作人員也納入公務員編制之中。其實，有的地方已經在人員編制方面做出了這種嘗試?；三是等到把軍事檢察院和鐵路運輸檢察院中的工作人員也納入公務員編制之后，人民檢察院組織系統(tǒng)要實行統(tǒng)一的檢察官錄用機制，以保證檢察機關系統(tǒng)的統(tǒng)一性和對檢察機關公務員的業(yè)務素質等方面的要求。

（三）強化對檢察機關工作人員的監(jiān)督管理，完善檢察機關的考核制度

為了提高檢察機關工作人員的職業(yè)技能水平，強化職業(yè)紀律，《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關法》和檢察機關體系各級機關和機構工作人員的考核條例詳細規(guī)定了對檢察機關工作人員的考核制度，包括考核期限、考核程序、考核委員會、考核鑒定書以及對考核鑒定書不服的申訴等。這些制度性規(guī)定，有利于加強對檢察機關工作人員的監(jiān)管，有利于檢察機關職權的有效行使。反觀我國《公務員法》和《檢察官法》對考核的相關規(guī)定，顯得過于簡單、概括，不便于實踐當中的操作，容易使考核制度流于形式。

俄羅斯聯(lián)邦在這方面的經驗，對于我國檢察機關考核制度的完善，具有重要的借鑒意義：一是可以考慮制定統(tǒng)一的《檢察官考核條例》，使檢察官考核的一系列制度進一步細化，增強可操作性；二是明確規(guī)定檢察官考評委員會的機關體系及其相互關系，詳細規(guī)定其職權和責任；三是增加考核鑒定書制度。鑒定書應該包括鑒定結論和建議，并且在將鑒定書送達被考核人時應附有理由說明；四是在《公務員法》現(xiàn)已規(guī)定的平時考核與定期考核辦法之外，增加規(guī)定一種特別考核，作為平時考核與定期考核的補充，以適應在特殊情況下履行義務、執(zhí)行公務的需要。

（四）強化法律規(guī)范的科學性，完善檢察機關公務員的權利救濟制度

《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關體系各級機關和機構工作人員的考核條例》規(guī)定，對于考核委員會關于考核結果的決議，可以向檢察機關體系相應機關或機構的領導人提出申訴。而在考核結果被批準后，可以向上一級檢察院的檢察長提出申訴，或者向法院提出申訴。申訴的提出，可以中止考核委員會結論的執(zhí)行。同時，以上這些規(guī)范具體明確，便于操作，科學性強。反觀我國的做法，《檢察官法》只是規(guī)定了檢察官對于人民檢察院的處分、處理不服時可以申請復議或提出申訴，且“復議和申訴期間，不停止對檢察官處分、處理決定的執(zhí)行”。相比之下，《公務員法》稍有推進，但也只規(guī)定了聘用制公務員享有外部的救濟，即人事仲裁和司法審查；而選任制和委任制的公務員只能在機關內部進行申訴控告?。這種做法實際上是受了在德國形成并建立起來的特別權力關系理論的影響。然而，時至今日，該理論觀點和做法，即便在一貫倡導該理論的德、日等國，都已經發(fā)生了許多變化，其適用范圍也日漸縮小?。

為了強化法律規(guī)范的科學性，完善公務員的權利救濟制度，俄羅斯聯(lián)邦的上述經驗值得借鑒。為此，筆者認為：一是為了更好地執(zhí)行國家公務，有關檢察機關公務員的法律規(guī)范設置必須具體而明確，具有現(xiàn)實的可操作性；二是在公務員權益保障機制的問題上，所有公務員（無論常任制還是聘任制公務員）都應有外部的救濟途徑，均應賦予當事人接受人事仲裁和司法救濟的途徑；三是修改原來“復議和申訴期間，不停止對檢察官處分、處理決定的執(zhí)行”的規(guī)定，明確在復議、申訴以及訴訟期間，應當中止對檢察官處分、處理決定的繼續(xù)執(zhí)行；四是建議改變《公務員法》中有關人事爭議解決內容過于分散的做法，將所有的人事爭議集中在一章中加以規(guī)定。這樣做便于提高公務員人事救濟制度的效果。

注釋：

①金太軍主編：《公務員制度創(chuàng)新與實施》，廣東人民出版社2002年版，第14頁。

②《中華人民共和國公務員法》文本,參見http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-06/21/content_8249.htm。

③姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2007年版，第149頁。

④楊柏華、明軒：《資本主義國家政治制度》，世界知識出版社1984年版，第305—350頁。

⑤參見ФЗ об основах государственной службе Российс кой Федерации // Административное законодательств о Российской Федерации（Сборник нормативных пра вовых актов），под редакции доктора юридических н аук Н·Ю·Хаманевой / М．：Юрист，2000．—С．275—291。

⑥參見ФЗ о государственной гражданской службе Рос сийской Федерации // Рос．газ． -2004．-31 июля。

⑦《俄羅斯聯(lián)邦國家公務原則法》第三章為《國家公務員法律地位的基礎》。它規(guī)定了國家公務員的權利、義務和限制性規(guī)定等。由于國家公務員法律地位的部分內容和第二章《國家公務的組織原則》的部分內容相吻合，也由于論文篇幅限制，所以本文省略國家公務的原則部分。參見ФЗ об основах государственной службе Российской Федер ации // Административное законодательство Российск ой Федерации（Сборник нормативных правовых акто в）．Под редакции доктора юридических наук Н·Ю·Хаманевой / М．：Юрист，2000．—С．275—291。

⑧這里所說的“國家機關”，是指該國家公務員所擔任國家公務的國家機關，或者國家機關直接隸屬于該國家公務員，或者直接受該國家公務員直接監(jiān)督的國家機關。

⑨參見ФЗ о прокуратуре Российской Федерации // Пр окурорский надзор（седьмое издание）．Под редакци и Ю·Е·Винокурова/ М．：Юраит，2008．—С．414—459。

⑩俄羅斯聯(lián)邦檢察機關體系由俄羅斯聯(lián)邦總檢察院、俄羅斯聯(lián)邦主體一級檢察院和區(qū)（市）檢察院三級組成。在這三級檢察院里，都設有檢察長、副檢察長和偵查員（他們在我國被統(tǒng)稱為檢察官）。區(qū)（市）檢察院與上兩級檢察院在干部組成人員方面的明顯區(qū)別在于，俄羅斯聯(lián)邦總檢察院還設有高級檢察官和檢察官、高級刑事檢察官和刑事檢察官；俄羅斯聯(lián)邦主體一級檢察院設有高級刑事檢察官和刑事檢察官。

?參見ФЗ о прокуратуре в Российской Федерации //Прокурорский надзор（седьмое издание）. Под редакц ии Ю·Е·Винокурова/ М．：Юраит，2008．—С．414—459。

?它們分別是：以俄羅斯聯(lián)邦副總檢察長為主席的俄羅斯聯(lián)邦總檢察院最高考核委員會，以俄羅斯聯(lián)邦總檢察院干部局局長為主席的俄羅斯聯(lián)邦總檢察院考核委員會，以俄羅斯聯(lián)邦總檢察院第二局副局長為主席的俄羅斯聯(lián)邦總檢察院第二局考核委員會，以第一副總軍事檢察長為主席的俄羅斯聯(lián)邦總軍事檢察院考核委員會，通常以第一副檢察長為主席的俄羅斯聯(lián)邦主體檢察機關考核委員會，以主管教學工作或科研工作的副校長、副所長為主席的俄羅斯聯(lián)邦檢察機關體系教育機構考核委員會或科研機構考核委員會。

?參見Положение о рангах прокурорских работников Р оссийской Федерации// Рос．газ．-1997．-8 июля。

?參見Положение о рангах прокурорских работников Р оссийской Федерации// Рос．газ．-1997．-8 июля。

?早在1922年5月，在蘇維埃俄國第一個檢察機關條例草案提交全俄中央執(zhí)行委員會審議時，許多代表反對該草案規(guī)定的檢察機關的集中統(tǒng)一體制，反對檢察機關獨立辦案不受地方權力機關干涉原則，不同意授予檢察長對地方權力機關的決定有提出異議的權力?！蛾P于“雙重”領導和法制》這封信，正是病中的列寧得知上述分歧后，轉交給中央政治局的。

?參見О создании и развитии советской прокуратуры，參見?！ぇぇ厂支蕨拽擐唰樱抱猝学缨唰唰绉猝学擐讧洄支荮瞌擐恣?органы ССС Р/ М．：Юридические дисциплины，1990．—С．227—278；Н·А·Баженов．Организация судов и прокурату р СССР/ М．：Юридические дисциплины，1988．—С．152—163。

?蘇聯(lián)時期實行的蘇維埃制和我國實行的人民代表大會制，都是人民代表制，都實行民主集中制原則(或稱議行合一原則)。所以，檢察機關體系實行集中統(tǒng)一原則，或者說實行垂直領導體制，并不像某些專家所說的，會與我國的人民代表大會制相抵觸。

?張捷、張書銘：《略論中國檢察系統(tǒng)領導體制改革的方向》，

《檢察實踐》2003年第2期。

?閆振國：《完善檢察機關領導體制的思考》，《河北法學》2001年第3期；林世雄：《檢察機關組織體系及其重構》，

《西南政法大學學報》2007年第2期。

?陳文興：《論我國檢察機關的領導體制》，《法學雜志》2001年第1期。

?我國《公務員法》第二條明確規(guī)定：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”

?根據(jù)我國《公務員法》的規(guī)定，我國公務員分為一般職公務員和特別職公務員。一般職公務員指除特別職公務員以外的所有公務員；特別職公務員則指公務員中的領導成員以及法官、檢察官等，參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2007年版，第150頁。這樣看來，在人民檢察院組織系統(tǒng)中，只有地方各級人民檢察院中的檢察官才屬于國家公務員。

?符皓光、吳乾德、黃培岳：《把專武干部列入公務員編制——介紹海南省的一條改革舉措》，《中國民兵》1997年第8期。

?需要指出的是，我國行政訴訟法根據(jù)特別權力關系這一理論，將所謂的內部行政行為排除在司法審查受案范圍之外，早已暴露出許多負面影響，并受到諸多的批評。《公務員法》的這種區(qū)分做法，既不利于國家公務員的權利救濟，也不利于我國行政訴訟制度的發(fā)展。有關行政訴訟范圍與內部行政行為司法審查的探討，參見馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第182—185頁。

?關于特別權力關系理論的修正與發(fā)展，可以參見楊海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》，北京大學出版社2004年版，第168—172頁。

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1007－905X（2012）06－0001－05

2011-10-28

2009年度最高人民檢察院檢察理論研究重點課題（GJ2009B13）；2009年度最高人民檢察院檢察理論研究重大課題（GJ2009A01）

劉向文（1943— ），男，河南開封人，鄭州大學法學院教授、博士生導師、法學博士，鄭州大學憲法與行政法研究中心主任，鄭州大學俄羅斯法律研究中心主任。

責任編輯 韓成軍