胡 琴

（中共上海市寶山區(qū)委黨校，上海201901）

行政審批作為政府手中的重要職能和權(quán)力，其改革越深入，就越顯示出跨部門業(yè)務協(xié)同和信息共享的重要性。從各地政府的行政審批改革實踐來看，以信息化手段推動審批效能建設正如火如荼地開展。如獲得2009年中國政府創(chuàng)新獎（入圍獎）的深圳監(jiān)察局“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”，運用信息技術(shù)將核心電子監(jiān)察平臺與視頻監(jiān)控系統(tǒng)相結(jié)合，對行政審批進行全過程監(jiān)控的系統(tǒng)，得到積極認可和推廣運用；2010年上海提出了全面實行網(wǎng)上審批的目標，其中浦東新區(qū)先行先試，建設了新一代電子政府行政審批平臺，即以“前臺一口受理、中臺集中交換、后臺協(xié)同辦理、多種渠道反饋、全程透明可控”為特征的電子政府行政審批平臺，提高了審批效能；四川省成都市則積極打造網(wǎng)上政務大廳，著力推進“一窗式”并聯(lián)審批；此外，浙江、福建等省也都在有序推進網(wǎng)上審批項目。各地政府都試圖通過網(wǎng)絡信息技術(shù)，重新建立跨越職能、不同部門界限的流線型業(yè)務活動，變以往的審批窗口“空間集中”為“網(wǎng)絡集成”，形成一個完整的、一站式的、無縫隙的、流水線式的審批業(yè)務流程，從而推動行政審批改革向縱深發(fā)展。由此可見，信息化技術(shù)的深入應用既是審批權(quán)力運行的有效工具更成為良治契機，它使得電子治理模式呼之欲出。電子治理，不僅提供更好的公共服務，更重要的是，它將公共服務的“善治”價值理性植入到治理之中，為行政審批制度改革開辟了新的視角與途徑。

一、電子治理：行政審批制度改革的新途徑和新趨勢

電子治理（e－governance）是近年來國際上對信息社會的來臨而提出的一種先進的社會治理形態(tài)。盡管電子治理這一概念在國內(nèi)學術(shù)界還未普及，但早在2004年在韓國漢城召開的第26屆行政學國際會議上就以電子治理為主題，多角度探討了它將給未來民主、行政和法律帶來的機遇和挑戰(zhàn)。今天，政府管理的信息化應用已是大勢所趨，但如何應用？應用到何種程度？會有哪些結(jié)果？這之類的問題還沒有答案。事實上，從上個世紀90年代開始，政府信息化中已出現(xiàn)大量的“管理病癥”，如政府組織內(nèi)部信息孤島叢生、部門壟斷公共信息、權(quán)責不對稱、信息化投資效益低下等[1]2。政府信息化應用始終在低水平階段徘徊而無法突破。但隨著近年來治理理念的勃興，政府管理形態(tài)與治理、善治理念互補相融的電子治理概念應運而生[2]，為政府管理拓展了新的視角。

電子治理是治理理念和當代網(wǎng)絡信息技術(shù)碰撞的產(chǎn)物，同時伴隨著21世紀公共服務的熱門領(lǐng)域“整體政府”（Holistic Government）提出而日益引起關(guān)注。整體政府包括網(wǎng)絡化治理、協(xié)同政府、水平化管理、跨部門協(xié)作等核心理念，強調(diào)“跨界”合作以增進公共價值，積極避免因科層制和過于專業(yè)化分工所導致的“碎片化政府”[3]2。在實踐領(lǐng)域，新加坡2006年新電子政務戰(zhàn)略“iGov2010”中首次提出“集成的政府”，澳大利亞、加拿大也在政府相關(guān)文件中提出“一體化政府”（Whole of Government）的概念，盡管提法各異，但其基本內(nèi)涵趨同，都試圖借助數(shù)字化革命，跨越組織界限、協(xié)同向公眾提供信息，并智能化地向公眾提供服務。

信息技術(shù)迅猛發(fā)展為打造新的管理模式提供了強勁的動力和技術(shù)手段?！栋l(fā)展中國家的電子治理》報告指出：“電子治理將電子技術(shù)應用到政府與公眾、政府與企業(yè)的交互中以及政府內(nèi)部的操作中，能提高民眾的、政府的和企業(yè)的等各個層面的治理水平?！盵2]“互聯(lián)網(wǎng)將跨越組織界線之間的伙伴溝通和合作變得更好、更快、也更廉價?！盵3]15電子治理不同于有限的、低風險的、試驗性的信息應用初級階段，而是要達到集成的“互聯(lián)治理”階段，將跨部門、跨機構(gòu)的后臺辦公作業(yè)全部無縫地集成到一個系統(tǒng)之中，信息系統(tǒng)由獨立運行走向互連互通和資源共享，從而實現(xiàn)高效治理。而更深遠的意義在于，它吸收和融合了當代最前沿的公共服務思路和理念，以“善治”為公共價值目標，強調(diào)以人為中心、公民廣泛參與、行政公開透明、政府與公民互動、公共部門與私營部門的合作，而成為符合數(shù)字時代的現(xiàn)代治理模式，對傳統(tǒng)的政府治理模式將產(chǎn)生深遠的影響。

關(guān)于目前方興未艾的電子政務或者電子政府，絕大部分學者都認同電子治理將是電子政務的發(fā)展趨勢。兩者的區(qū)別在于，電子政務局限于行政管理和公共服務范圍內(nèi)的網(wǎng)絡及信息技術(shù)的應用。而國際上所提出的電子治理目標則更為高遠，即更廣泛地應用于政治、社會群體相互間關(guān)系領(lǐng)域，如實現(xiàn)系統(tǒng)整合，部門間的合作，建立電子化社區(qū)、數(shù)字化城市，完成公眾與政府間的完全電子協(xié)作，等等。當然，就目前中國的現(xiàn)實條件而言，一些學者也指出，電子治理可以分步驟實施，其初級階段是利用信息與通信技術(shù)（ICT）對公共事務領(lǐng)域進行有效治理，推動行政管理科學化、民主化、現(xiàn)代化和信息化。而其高級階段則是應用信息化理論、技術(shù)與方法對社會、政治、經(jīng)濟、文化等各個方面以及人類與自然的各個層面進行上下互動的管理，真正達到全面的管理變革。

二、電子治理在行政審批制度改革中的介入和功能發(fā)揮

各地政府信息化管理經(jīng)過上世紀90年代集中的信息化基礎建設，到目前已走到了需要整合和創(chuàng)新的階段，從初期的單部門系統(tǒng)建設全面轉(zhuǎn)向跨部門的信息共享和業(yè)務協(xié)同，從重建設、重自我服務向重深化應用、重公共服務轉(zhuǎn)變。為了進一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，引入電子治理，可大力推進行政審批的模式創(chuàng)新，推動審批部門和機構(gòu)數(shù)字化“網(wǎng)絡集成”，著力打破分布式的審批組織架構(gòu)，將點散狀的審批結(jié)構(gòu)和審批模式轉(zhuǎn)化為網(wǎng)絡集中式模式，推動跨部門應用系統(tǒng)的互聯(lián)互通、并聯(lián)審批、數(shù)據(jù)信息共享和業(yè)務協(xié)同。

（一）推進流程再造，打造“一站式”電子審批服務平臺

以往的審批制度改革過于強調(diào)各審批部門的職能建設，而忽略了跨部門的系統(tǒng)流程整合。推動電子審批，面向流程設計整體規(guī)劃，建立以解決問題為目的的流程模式，能真正打造“一站式”電子審批服務。一方面，要建構(gòu)統(tǒng)一的審批集成處理平臺。如網(wǎng)上辦事大廳、跨部門系統(tǒng)審批系統(tǒng)、行政審批事項管理系統(tǒng)、行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)和審批資源管理與分析系統(tǒng)等，實現(xiàn)了統(tǒng)一的行政審批事項管理、審批信息資源發(fā)布、跨部門審批業(yè)務協(xié)同、統(tǒng)一的電子監(jiān)察。對內(nèi)依托綜合平臺的硬件和軟件系統(tǒng)實現(xiàn)政府各審批部門橫向和縱向的溝通，資源共享和子系統(tǒng)發(fā)展。對外則通過連接門戶網(wǎng)站對公眾提供服務，公民或企業(yè)只需要點擊進入“虛擬審批大廳”，即可自動生成流程圖，并知曉審批過程中各個環(huán)節(jié)所需法定時限和承諾時限，獲得相關(guān)審批的“一條龍”服務。經(jīng)過整合，實現(xiàn)了對外服務的一體化和內(nèi)部協(xié)同審批的一體化。另一方面，還要實現(xiàn)“三網(wǎng)協(xié)同”。優(yōu)化審批流程，做到“外網(wǎng)受理，內(nèi)網(wǎng)辦理，外網(wǎng)反饋”三網(wǎng)協(xié)同。對申請、受理、審核、批準等多個環(huán)節(jié)逐步實現(xiàn)電子化、公開化，相應流程在網(wǎng)上運行，在網(wǎng)絡體系上，力求多級聯(lián)動，并聯(lián)審批，建成網(wǎng)上辦件系統(tǒng)、效能監(jiān)察系統(tǒng)與辦件信息告知系統(tǒng)等，實現(xiàn)網(wǎng)上申報、網(wǎng)上會辦、部門之間信息的網(wǎng)上傳遞、后方領(lǐng)導網(wǎng)上審批等一體化辦公模式，使“一站式”電子審批服務成為可能。

（二）強化“后臺整合”，推進電子審批服務便民化

以往電子政務的發(fā)展都把重點集中在前臺的網(wǎng)絡服務上，而忽略了后臺系統(tǒng)的整合，沒有后臺的支持，效果大打折扣。而電子治理立足“顧客導向”，大力推動“后臺整合”，按照“公眾需求”和“結(jié)果”導向，推進“流程再造”。第一，集中。將一部分串行審批流程改造為并行流程，將許多原本被分開的工作壓縮成一個完整的任務。打破以部門職能和分工為導向的分散型的流程模式，將分布式、點散狀的審批結(jié)構(gòu)和審批模式轉(zhuǎn)化為網(wǎng)絡集中式模式。第二，簡化。去除審批流程不必要的官僚步驟，盡可能減少無效的或不增值的環(huán)節(jié)，并在實體審批組織架構(gòu)上將“金字塔形”管理結(jié)構(gòu)壓扁，建立服務需求快速回應機制。第三，分類。根據(jù)不同的審批事項性質(zhì)，分類編制審批目錄數(shù)據(jù)庫，采取不同流程和模式調(diào)整。第四，聯(lián)合會審。以核心部門為牽頭單位，采取“網(wǎng)上＋網(wǎng)下”相結(jié)合的聯(lián)合會審，聯(lián)合各審批部門協(xié)同辦公，形成定期會審制度，有效提升審批效能。第五，優(yōu)化。審批流程實現(xiàn)垂直和水平壓縮，節(jié)省時間，降低成本，提高服務對象的滿意度。同時持續(xù)進行流程優(yōu)化，再造流程必須用于實踐檢驗，在實踐中持續(xù)修正、改善，以保證新的流程全面達成改造的預定目標。經(jīng)過“后臺”的重新梳理，電子審批流程簡明快捷，更符合利民、便民的需求。

（三）引入電子監(jiān)察和績效考核，推動行政審批公開透明

實現(xiàn)協(xié)同推進行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)和電子績效考核系統(tǒng)。一是強化超前防范。抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對行政權(quán)力運行中的風險點進行排查，在流程中予以標識，在電子監(jiān)察系統(tǒng)中作為重點進行監(jiān)控。如重點關(guān)注項目規(guī)劃審批、招投標、設計變更、質(zhì)量監(jiān)督、信訪投訴等關(guān)鍵節(jié)點，對這些風險點的異常情況及時預警，形成“未錯先察、錯即能糾、究必追責、責當促行”的監(jiān)察體系。二是強化動態(tài)監(jiān)管和績效考核。根據(jù)流程中的各環(huán)節(jié)的起始時間、審批行為、投訴受理、違規(guī)預警和信息比對等實際功能，對行政審批全程實施同步監(jiān)督、預警糾錯、績效測評、責任追究、統(tǒng)計分析進行量化評估，并通過不同指標設定的分值和權(quán)重，系統(tǒng)給出相應的考核分數(shù)。三是建立效能投訴網(wǎng)絡。開通“行政效能網(wǎng)”，按照“分級負責、歸口管理”的原則，建立行政效能投訴中心，開展效能監(jiān)察。公眾可通過系統(tǒng)縱覽所有在辦事項、未辦事項、各委、辦、局工作情況、時限情況等信息。通過超前防范、動態(tài)監(jiān)管、電子化考核及公眾參與方式，實現(xiàn)事前、事中、事后的有效監(jiān)管。

（四）發(fā)展“點對點”實時交互功能，拓展公民參與途徑

電子治理可以通過積極發(fā)展實時交互功能，拓展公民參與的途徑。一是實現(xiàn)公眾網(wǎng)上申報和審批。申請資料通過網(wǎng)上提交，申報資料的審批結(jié)果通過網(wǎng)絡等通訊方式發(fā)送或通知用戶。二是提供雙向交流渠道。提供即時通訊工具，手機短信、電子留言板、熱線電話、E－mail、網(wǎng)上投訴、電話語音查詢等多種交流工具。三是設計以“點對點”方式解決政府官員與公民溝通的問題或提供信息，并按公民需求重建流程，通過電子化信息（e－Information）和電子化咨詢（e－Consultation）的發(fā)展促進公民和政府之間的互動。如土地審批中加入電子化咨詢程序，把可能存在的明顯問題做前期的協(xié)調(diào)化解，確保在正式受理方案的時候，這些審批文件不會出現(xiàn)頻繁的退件現(xiàn)象。從辦事咨詢、申請?zhí)峤坏巾椖扛櫤徒涣鞔疝q等審批辦理全過程，都利用信息化手段，多增設公眾與政府交互對話環(huán)節(jié)，實現(xiàn)以人為本的服務。

（五）堅持“制度＋科技”兩翼并進，促進電子審批服務規(guī)范化和長效化

電子治理正處在從技術(shù)推動型向制度與科技共同推動型轉(zhuǎn)變的過程中，過去那種靠投資推動和技術(shù)拉動的做法已不能有效推動電子政務向更高階段發(fā)展了，這時就必須采取改革領(lǐng)先、制度變革的策略。堅持“制度＋科技”兩翼并進，要出臺一系列配套制度進行保障，如一些地方政府制定的《行政效能投訴受理和辦理辦法》、《行政機關(guān)工作人員行政效能責任追究暫行規(guī)定》、《行政審批電子監(jiān)察工作管理辦法》、《行政審批電子監(jiān)察預警糾錯辦法》、《行政審批電子監(jiān)察績效評估辦法》等，擴大告知承諾和并聯(lián)審批的實施范圍，完善部門內(nèi)部審批流程，實行標準目錄管理制度，并把制度通過程序固化到計算機中，使每項權(quán)力具體化、標準化、崗位化，最大限度地壓縮自由裁量權(quán)，確保制度執(zhí)行的剛性和嚴肅性。通過電子治理，實現(xiàn)了審批服務的規(guī)范化和長效化。

總體來看，在行政審批制度改革中，電子治理的介入，能緊扣行政審批的“關(guān)鍵部位”，以技術(shù)手段推進審批模式的創(chuàng)新，進而攻克審批改革的難關(guān)。

三、電子治理在行政審批制度改革實踐中的公共價值

在這個網(wǎng)絡時代，以電子治理的理念和思路，在行政審批制度改革中部分突破了傳統(tǒng)的線性管理方式，協(xié)調(diào)數(shù)個審批權(quán)，采取協(xié)同行動，建構(gòu)起跨部門的溝通網(wǎng)絡，找到了實現(xiàn)共同管理活動的合理路徑，它所體現(xiàn)的價值內(nèi)核對審批制度改革的破題無疑有著深遠的意義。

（一）重構(gòu)秩序

提供整體服務，實現(xiàn)從職能管理到面向流程管理。傳統(tǒng)科層制強調(diào)職能分工，各司其職、各行其道，是屬于分工明確的職能管理，而由此形成的各自為政狀態(tài)也是導致審批效能低下的癥結(jié)所在?！罢M織很少面對來自顧客或競爭者的壓力。因為對績效沒有規(guī)定后果，政府組織都是以內(nèi)部為中心?！盵4]256所以，在推進電子審批過程中系統(tǒng)而全面地做好電子審批的規(guī)劃和戰(zhàn)略，重新梳理流程，“診斷”現(xiàn)有流程，目光不再局限于內(nèi)部專業(yè)化分工，而是面向整個審批服務流程，要求按照“公眾需求”和圍繞“結(jié)果”進行業(yè)務流程設計，實現(xiàn)“從政府視角到百姓視角”的轉(zhuǎn)換。實現(xiàn)了業(yè)務流程在縱向、橫向上的高度集成，做到不僅政府部門之間的交流暢通無阻，而且公民和企業(yè)可以流暢地與（虛擬）政府交互，高效率、高質(zhì)量地獲得各項公共服務?！傲鞒痰男适墙M織效率的關(guān)鍵，只有為組織帶來價值增值的流程才是有效的流程，只有將整體流程進行重組或優(yōu)化，才能滿足組織發(fā)展戰(zhàn)略的需要”[5]64。從職能管理轉(zhuǎn)向流程管理，管理架構(gòu)和業(yè)務流程以“顧客”為目標，通過電子治理實現(xiàn)流程再造，把若干個管理環(huán)節(jié)、若干個流程作業(yè)加以重新整合，將業(yè)務流程“前店后廠”的運作模式改成“并聯(lián)協(xié)同”的運作模式，既保證了流程運作的透明、公開，也可減少作業(yè)流程的步驟，并增進不同部門的協(xié)調(diào)，通過流程與信息的協(xié)作實現(xiàn)公共治理內(nèi)在活力和持久生命力。

（二）全面整合

“無縫聯(lián)結(jié)”后臺辦公作業(yè)，整合政府資源?！皩蛹壷谱钪匾慕Y(jié)果就是在組織內(nèi)部造成層級隔離”[6]190。信息傳遞不暢、資源分散、組織裂化、效率低下等問題在行政審批中屢見不鮮。審批管理的經(jīng)驗也表明后臺辦公作業(yè)必須無縫地集成到一個系統(tǒng)之中才能真正實現(xiàn)高效的治理。換言之，在服務的前臺，公眾獲得的是“集成的服務”，即公眾可以通過統(tǒng)一的渠道和界面獲得公共服務；在服務的后臺，服務的提供是跨越部門界限的，是能夠協(xié)同辦公的。電子治理的優(yōu)勢就在于打破時空界限，促進資源整合，為跨部門后臺作業(yè)提供有效平臺。一是在審批業(yè)務流程鏈條中能提高信息和數(shù)據(jù)的收集、存儲、處理和傳遞的數(shù)量、質(zhì)量和效率等。通過規(guī)范建設審批事項目錄庫、業(yè)務規(guī)則流程庫、業(yè)務辦理過程庫，實現(xiàn)各部門的信息整合，實現(xiàn)各級平臺的審批信息資源互動同步，實現(xiàn)審批信息資源的有效共享。二是電子治理能有效彌合政府組織裂化，促成部門合作，是解決分布式和集中式行政審批組織架構(gòu)的有效途徑。通過流程整合、行政簡化、技術(shù)升級等方式克服各種物流障礙和組織障礙，消除傳統(tǒng)管理組織形態(tài)和物質(zhì)構(gòu)成中強調(diào)分工所造成的部門分割和官僚主義，使信息和資源的分配和流動漸趨合理，部門之間能更好地合作。三是促進組織績效的突破性改善。以“網(wǎng)絡集中”的治理模式對審批的組織架構(gòu)、流程管理、決策方式等進行了重新整合，消除冗余環(huán)節(jié)，優(yōu)化公共服務質(zhì)量，最大程度地提升組織績效。

（三）公開透明

消除審批權(quán)力的灰色地帶。審批制度改革難在打破既有的利益格局，過多過濫的審批往往存在暗箱操作的灰色地帶?！皩π畔⒌南鄬艛嗫梢栽诤芏喾矫孓D(zhuǎn)化為權(quán)力”[7]244，實現(xiàn)行政審批的電子網(wǎng)絡化，公開透明運作，能消除審批權(quán)力的灰色地帶，也減少瀆職和腐敗行為，有助于建立一個更開放、更有親和力的公共部門。通過電子治理，打造“陽光政府”，能不斷消除審批權(quán)力中的“暗箱操作”。通過網(wǎng)絡途徑，對相關(guān)行政許可項目及重點的便民項目進行梳理審查，公開行政許可事項的項目名稱、辦事程序、申報材料、服務承諾等信息，供群眾免費查閱和下載。所有行政審批事項一經(jīng)受理，立刻進入動態(tài)運行軌跡圖，申請條件、審批進度和審批結(jié)果全部公開，每一個環(huán)節(jié)都被自動記錄和跟蹤。與此同時，通過實時監(jiān)控、預警糾錯、績效評估，審批過程更加公開和透明，并能夠得到公眾的充分理解，也有利于公眾監(jiān)督的實現(xiàn)，減少政府工作過程中不可避免的失誤，壓縮審批權(quán)力運行的彈性空間，使權(quán)力運行更規(guī)范。

（四）互動參與

打破“天然的距離屏障”，增進政府與公民的互信。政務公開、信息共享、實時交互和便捷服務成為網(wǎng)絡時代公眾的基本需求，它有利于確保公民知情權(quán)的實現(xiàn)，有利于打破“天然的距離屏障”，使政府與公眾的聯(lián)系表現(xiàn)得更為直接和緊密，并增強彼此的互信。從著眼于服務型政府建設的角度，可進一步挖掘電子治理的潛能，通過多種平臺的支持，使未來的公民可以隨時通過網(wǎng)絡真正表達自己對某項決策或公共管理活動的意愿，可以及時反饋自己對政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務的滿意度；同樣，政府也能突破傳統(tǒng)、單向的投票、信訪等方式，利用網(wǎng)絡的快速、便捷，及時地回應公民所表達出的各種意愿，也可以通過與公民的在線互動，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)，使政府與公眾之間的雙向互動溝通成為可能。

（五）快速回應

創(chuàng)新服務并響應公民的期待。回應性是指政府對公民訴求回饋和反應的迅捷與充分程度，也是服務型政府的價值目標取向之一。公共管理人員和管理機構(gòu)要能對公民的要求作出及時的和負責的反應，在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。審批制度改革持續(xù)多年，盡管形勢環(huán)境要求和公眾的期許越來越高，但由于民意表達渠道和溝通平臺的缺失，政府缺乏主動回應的自覺。電子治理模式的出現(xiàn)，以全方位的信息化格局為政府提供了便捷的通道，通過內(nèi)部網(wǎng)絡集成，建設“透明、便民、親民”的行政審批流程成為可能；通過外部快速服務回應機制，改變公共服務傳遞的方式，積極回應公民訴求和期待，能為政府贏得百姓口碑。

總之，電子治理作為新興的治理模式，目前還處于探索之中，還有很多亟待解決的問題，比如服務型政府理念的真正樹立、政府審批職能和權(quán)力運行機制的改革、領(lǐng)導者對電子治理的認同和支持、網(wǎng)絡信息安全等，這些環(huán)環(huán)相扣的因素是電子治理能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵。但無論如何，電子治理畢竟為審批制度改革探索出了一條值得一試的新路，也成為很多地方政府管理創(chuàng)新的載體，它所負載的價值意義與政府“善治”的目的不謀而合，它所帶來的政府治理變革將是深遠的。

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