金旺盛，魏廣平，徐丹婷

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

河湖管理是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而呈現(xiàn)在人們面前的新課題。在經(jīng)濟落后的農耕時代，人類活動對河湖產(chǎn)生的影響非常有限，并且由河湖本身的自然修復能力化解。但是，隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，人水爭地的矛盾日益突出，非法侵占河湖和非法采砂等違法違規(guī)事件不斷發(fā)生，不僅影響了河湖功能的正常發(fā)揮，甚至危及到河湖的生命安全，有的已嚴重影響到防洪安全，危及到人民的生命財產(chǎn)安全。因此，加強河湖管理已迫在眉睫。2011年中央出臺的《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》指出“基本建成水資源保護和河湖健康保障體系，主要江河湖泊水功能區(qū)水質明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質全面達標”，是中央在對當前河湖管理形勢深刻剖析的基礎上提出的明確目標，也是貫徹落實科學發(fā)展觀、推進傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉變的必然要求。

1 海河流域河湖管理基本情況

1.1 流域概況

海河流域地處中國華北地區(qū)，西以山西高原與黃河流域接界，北以內蒙古高原與內陸河流域為界，南界黃河，東臨渤海。涉及北京、天津兩市，河北、山西、山東、河南、遼寧五省及內蒙古自治區(qū)，流域總面積約32萬km2，占全國總面積的3.3%。

流域內主要有灤河、海河及徒駭馬頰河三大水系。主要河流包括灤河、冀東沿海諸河、薊運河、潮白河、北運河、永定河、大清河、海河干流、子牙河、黑龍港及運東地區(qū)諸河、漳衛(wèi)南運河、徒駭河、馬頰河等，總長約7 300 km。同時，有白洋淀、北大港濕地、衡水湖、七里海、大浪淀、團泊洼、南大港濕地、大黃堡洼、黃莊洼等湖泊（濕地），水面面積約 516 km2（截至2000年）?，F(xiàn)已建成各種水庫1 878座，總庫容約 321 億 m3。

1.2 河湖管理基本情況

長期以來，我國河湖管理按照《中華人民共和國水法》《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，實行按水系統(tǒng)一管理和分級管理相結合的原則，由流域機構和地方水行政主管部門負責管理。海河水利委員會作為水利部在海河流域的派出機構，直接負責直管河道的管理工作，同時指導流域內河流、湖泊的治理和開發(fā)，監(jiān)督流域內河道采砂管理，并按照水利部授權，負責有關河道的涉河建設項目防洪評價審查許可以及河道采砂管理工作。流域內各省（區(qū)、市）級水行政主管部門負責區(qū)域內主干河道、重要湖泊以及跨市（區(qū)、縣）邊界河道的管理工作，其他河湖根據(jù)行政區(qū)域劃分和職責分工由市（區(qū)）、縣級水行政主管部門管理。

2 海河流域河湖管理存在的問題

經(jīng)調查發(fā)現(xiàn)，雖然目前海河流域的河湖管理體制不斷健全、制度建設不斷完善、監(jiān)管力度不斷加大，但是由于海河流域地處華北地區(qū)常年干旱少雨，加上上游水庫的攔蓄，多數(shù)河道基本常年干涸。在“96·8”大水之后，海河流域一直未發(fā)生大洪水，防洪意識日漸淡薄。因此，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，侵占和破壞河湖的程度不斷加劇，由此產(chǎn)生了一系列嚴重的問題。

2.1 涉河建設項目違規(guī)違章建設，造成安全隱患

（1）未批先建現(xiàn)象時有發(fā)生。某些工程建設單位忽視河道防洪安全，在未取得水行政主管部門許可的情況下，擅自開工建設，侵占水域岸線，在建設過程中破堤、打壩等嚴重影響河道防洪安全的案件時有發(fā)生。雖經(jīng)當?shù)厮姓鞴懿块T多次執(zhí)法，但由于項目本身是當?shù)刂攸c建設項目，建設單位以各種理由不服從執(zhí)法決定，管理難度大。

（2）未按照許可方案實施建設。部分建設項目雖然取得了水行政主管部門許可，但在實際建設過程中卻擅自變更設計批復方案，對方案的關鍵環(huán)節(jié)以及重要參數(shù)隨意更改，如橋梁工程的橋梁跨徑、橋墩布置位置、與堤防交接方式等，而這些變更并沒有上報水行政主管部門同意，造成了河道堤防工程安全隱患。

（3）建設項目偷梁換柱。少數(shù)建設項目報審的建設內容與其實際實施的大相徑庭，水行政主管部門在許可時甄別困難。近些年來永定河、潮白河個別河段生態(tài)有所退化，部分不良業(yè)主抓住機會以綠化植草為名申請在河道內綠化，但實際建設的卻是高爾夫球場，整頓清理難度較大，對河道行洪安全造成隱患。

2.2 河道采砂問題嚴重，管理形勢不容樂觀

（1）無序采砂給河道行洪帶來隱患。受巨大的經(jīng)濟利益驅使，某些河段采砂業(yè)主忽視河道行洪安全，存在違法私挖濫采現(xiàn)象，在實施采砂許可的河段也經(jīng)常偷采、盜采，個別河段超深、超范圍開采現(xiàn)象嚴重，且成品料、廢棄料堆放不規(guī)范，給行洪安全帶來了巨大隱患。

（2）?。ㄊ校┻吔绾拥婪欠ú缮肮芾磔^為困難。目前，流域內北京市、天津市河道已經(jīng)全面禁止采砂，而河北省對河道采砂實行了許可管理。一些不法分子受到采砂暴利驅使，在北京市與河北省、天津市與河北省交界河流上進行非法盜采。盜采者利用省界逃避執(zhí)法打擊，造成執(zhí)法困難。

（3）河道采砂規(guī)劃亟需完善。河道采砂規(guī)劃是采砂許可與管理的依據(jù)，也是合理開發(fā)砂石的基礎。目前流域內部分地區(qū)雖然初步完成了采砂規(guī)劃編制，但深度不夠、科學性不高、可操作性不強，有的只是就可采區(qū)、禁采區(qū)作了原則性的規(guī)定，存在采砂總量勘測不準確、實施與監(jiān)管政策不具體等問題。

2.3 歷史遺留問題尚未得到妥善解決

（1）部分河道未開展確權劃界工作，河道主管機關執(zhí)法“陣地”不明確。海河流域部分河流常年干涸，只有汛期有少量來水，加之多年未發(fā)生大洪水，沿河村民防洪意識淡薄，一直占用河道進行農業(yè)耕種，部分還進行了登記，變成了農民的口糧田。加上河道工程建設滯后，部分河道未形成符合防洪規(guī)劃標準的連續(xù)性堤防，界定管理、保護范圍困難，因此一直未進行確權劃界工作。

（2）部分河道管理范圍內存在樹障，致使河道存在行洪隱患。目前，國家正在實行退耕還林的有關政策，同時又有保證1.2億hm2（18億畝）耕地的要求，用于種植樹木的土地不足，部分群眾受利益驅使，在河道內種樹現(xiàn)象嚴重。當?shù)亓謽I(yè)部門為完成退耕還林有關指標，給這些樹木發(fā)放了林權證，甚至還向種植農民發(fā)放種樹補貼，變相支持了這種違規(guī)種樹行為。

（3）部分行洪河道內尚存在村莊，不僅造成防洪隱患，人民生命財產(chǎn)安全亦得不到保障。據(jù)調查統(tǒng)計，灤河河道內有200多個村莊，滹沱河、漳河等河道內也有村莊。這些村莊形成了阻水障礙，嚴重影響了河道行洪安全，同時河道內人民生命財產(chǎn)安全也得不到保障，若實施搬遷將需要巨大的補償安置費用，近期內難以實現(xiàn)。

（4）河口管理體制需進一步理順。河口管理是河湖管理的重要組成部分。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，加上河口的特殊地理位置，河口管理越來越受到當?shù)卣闹匾?，對河口的開發(fā)利用程度也越來越深。但是，地方法規(guī)與部門規(guī)章的有關規(guī)定及海洋部門與水利部門管理職能存在交叉重疊，增加了河口管理工作的復雜程度。

3 河湖的重要作用和意義

“河潤千里，澤惠八方”，河道湖泊作為人類賴以生存的寶貴自然資源，歷史上許多燦爛的古代文明都是依河而生；河湖是水資源的重要載體，是構筑防洪安全體系、改善區(qū)域環(huán)境、合理配置水資源的核心要素，是水利工程管理的立足之地。

3.1 流域防洪安全的基石

河流湖泊天然的屬性就是水流的通道和儲蓄所。河流的宣泄和湖泊的調蓄組成了天然的防洪體系，在防洪中起著不可替代的作用。“63·8”大水以后，按照毛主席“一定要根治海河”的偉大號召，海河流域在“上蓄、中疏、下排、適當?shù)販狈结樦笇?，掀起了亙古未有的治理高潮。新開辟了永定新河、獨流減河等河道，每條河流都有獨立入海通道，改變了“十年九災”的局面；對海河干流、灤河下游河道進行了治理，對衛(wèi)運河、滹沱河、永定河等河道進行了擴大疏浚；先后建成了大小水庫1 878座，形成了流域防洪、排澇的骨干體系，切實保障了流域整體防洪安全，特別是對京、津、冀地區(qū)防洪安全作出了突出的貢獻。

3.2 流域供水安全的保障

河道湖泊同樣是保障供水安全的重要基礎。海河流域屬溫帶半濕潤、半干旱大陸性季風氣候區(qū)，常年干旱少雨，但是流域內有北京、天津等重要城市，供水安全關系到流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。從2000年開始，海河流域便實施了引黃濟津跨流域調水工作，先后向天津市供水24.59億m3，切實保障了天津市的工業(yè)和生活用水。從2007年開始又進行了引黃濟冀、引黃濟淀，累計向河北省輸水13.32億m3、向白洋淀補水4.58億m3，有效促進區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，保持白洋淀地區(qū)的社會穩(wěn)定。另外，崗南、黃壁莊、王快、安格莊等大型水庫聯(lián)合調度向北京供水，大大緩解了北京市水資源緊張局面，切實保障了首都的安定繁榮。

3.3 流域水生態(tài)改善的載體

一條河流就是一條生態(tài)的屏障、一道美麗的風景線，一個湖泊就是一塊濕地、一片綠洲。人類自古就“擇水而居”，江河湖泊周邊是人類繁衍生息之地、聚集發(fā)展之所。因為這里不僅有作為生命之源的水的保障，還有江河湖泊營造出的適宜人們居住的氣候、生態(tài)和環(huán)境。近年來，海河流域內眾多城市依托河湖資源積極打造生態(tài)景觀長廊，如北京市永定河生態(tài)景觀、天津市海河生態(tài)景觀、石家莊市滹沱河生態(tài)景觀等。這些河湖生態(tài)景觀的打造顯著改善了水質和兩岸生態(tài)環(huán)境，提升了城市的整體形象，沿河兩岸日漸成為人們休閑放松的好去處，得到了當?shù)厝嗣袢罕姷某浞挚隙ā?/p>

4 加強河湖管理的對策建議

河道湖泊管理是綜合性的管理，人水和諧不僅是水資源、水環(huán)境的問題，也是河湖管理的問題。加強河道湖泊管理，防止河湖功能退化，實現(xiàn)科學有序開發(fā)利用和保護，維護河湖健康生命，實現(xiàn)人水和諧，促進科學發(fā)展，是新時期賦予各級水行政主管部門的神圣使命。面對這一全新課題，各單位既要勇于在實踐中積極大膽地創(chuàng)新，又要善于及時總結經(jīng)驗教訓，以攻堅克難的決心和切實有效的手段，真正把河湖管理好、保護好。

4.1 盡快完善河湖管理法律法規(guī)，確保有法可依

河湖管理是一項復雜的社會管理工作，涉及多方面的利益調整問題。因此，河湖管理一定要以法律法規(guī)為先導，做到有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴。但是，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，現(xiàn)行的有關法律制度在一定程度上已不適用于當前河湖管理，應根據(jù)現(xiàn)行河道管理需要加快相關法律、法規(guī)修訂，從法規(guī)層面明確各級地方人民政府及其水利、國土等部門在河湖管理工作的主體職責。

盡快修訂完善 《中華人民共和國河道管理條例》，進一步明確河湖管理內容、管理體制、管理和保護范圍、管理權限及責任等；有針對性地研究制定新的法規(guī)制度，不斷完善河湖管理法律體系，以適應河湖管理的新形勢、新任務、新要求，如盡快制定《中華人民共和國河道采砂管理條例》。

4.2 抓好有關規(guī)范和制度建設，做到有章可循

河湖管理同時又是一項繁雜的技術管理工作，需要有關的規(guī)章制度、技術規(guī)范作為支撐。隨著涉河建設項目越來越多，管理難度越來越大，修訂《河道管理范圍內建設項目管理辦法》已迫在眉睫，防洪評價報告、施工監(jiān)管和竣工驗收等管理制度應進一步完善。同時，研究制定《河道堤防工程占用補償費征收使用管理辦法》，建立涉河建設項目占用水域“占補平衡”制度，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用來加強河道的管理，已十分必要。

另一方面，為規(guī)范施工單位行為、防止其對水利工程造成破壞，可以參照基建項目質保金制度建立涉河建設項目保證金制度，在涉河建設項目開工時收取一定比例的保證金，約束對方及時落實河道防護和恢復河道等行為，確保河道安全。另外，應盡快出臺《河道管理范圍內建設項目審查標準》，作為涉河建設項目審查的重要科學依據(jù)和技術支撐，以進一步規(guī)范涉河建設項目審查工作，提高審查工作水平。

4.3 搞好規(guī)劃編制和完善，實施科學管理

河湖作為重要的自然資源，與經(jīng)濟社會發(fā)展關系密切。為充分發(fā)揮河湖功能、維護河湖健康生命、保障水資源的可持續(xù)利用和水環(huán)境承載能力、正確處理好河湖開發(fā)與管理保護之間的矛盾，編制好相關規(guī)劃是做好工作的堅實基礎和重要依據(jù)。要在對河湖現(xiàn)狀充分調查的基礎上，把河湖作為一個整體體系，編制和完善河湖綜合治理規(guī)劃、河湖水域岸線開發(fā)利用規(guī)劃、水域資源開發(fā)保護規(guī)劃、河道采砂規(guī)劃等。有了科學的規(guī)劃，無論是開發(fā)利用還是管理保護，才有了切實有效的依據(jù)，河湖管理才能走上系統(tǒng)化、規(guī)范化的道路。

4.4 創(chuàng)新管理模式，突破傳統(tǒng)觀念

河湖管理同樣需要不斷的創(chuàng)新，敢于突破傳統(tǒng)思想觀念束縛。嘗試進行新型河湖水系連通建設，構建引得進、蓄得住、排得出、可調控的江河湖泊水網(wǎng)體系，提高供水可靠性、洪水資源利用率和防洪保障能力。局部調整河湖防洪標準、區(qū)域調度原則，增設水庫非常溢洪道，提高水庫應對超標準洪水能力，最大限度地利用雨洪資源，同時確保超標準洪水時水庫大壩安全。探索建立全新意義上的流域管理模式，一個水系或一個流域從源頭至入?？诰山y(tǒng)一部門管理，有利于水資源合理配置和防洪的統(tǒng)一調度。

4.5 探索建立長效機制，提升管理水平

河湖管理涉及岸線、灘涂、庫區(qū)、河口等方面，涉及水利、國土、海洋等部門。目前，由水利部門單獨執(zhí)法或者由水利部門牽頭、多部門參與執(zhí)法的執(zhí)法方式無法達到預期效果，建議從政府層面建立由多部門參與的河湖管理聯(lián)合執(zhí)法機制，形成合力，對危害河湖健康的違法行為進行嚴厲打擊。同時，應進一步明確各級政府對本區(qū)域內河湖管理保護責任，強化各級政府的河湖資源意識及保護意識，建立河湖管理保護目標責任制，將河湖管理保護提升到與經(jīng)濟發(fā)展同等重要的位置，并納入各級政府年度考核中去，促使地方政府轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，使產(chǎn)業(yè)結構和生產(chǎn)力布局與河道水資源、水環(huán)境承載能力相適應，杜絕盲目、不合理開發(fā)利用河湖資源，減少地方政府行政干預，有效維護河湖健康生命。

4.6 加強輿論宣傳，營造良好氛圍

河湖管理難點多、戰(zhàn)線長、涉及面廣，需要全社會的廣泛關注和共同參與。為進一步提高人民群眾的法制意識、防洪意識、憂患意識、保護意識，各級水行政主管部門應充分利用“世界水日”“中國水周”等有利時機，采用設點發(fā)放宣傳單、制作展覽宣傳欄或者依托廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡等新聞媒體，加強河湖管理與保護方面的有關法律法規(guī)、規(guī)章制度的宣傳。要從深入落實科學發(fā)展觀、建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的角度，大力宣傳保障河湖安全、河湖生態(tài)的重要意義，吸引全社會關注河湖健康，參與河湖管理，營造良好的河湖管理社會環(huán)境。

4.7 強化隊伍能力建設，打好堅實基礎

河湖管理也是一項專業(yè)化工作，需要一支懂技術的專業(yè)化隊伍。當前，河湖管理之所以存在諸多問題，其中一個重要原因在于河湖管理隊伍素質不高，管理力量薄弱。對此，要結合2011年中央1號文件明確的基本建成河湖健康保障體系的目標要求，科學詳盡地作出人才需求分析與隊伍建設規(guī)劃，制定有針對性的人才政策，努力建設一支懂業(yè)務、精專業(yè)、強管理的骨干隊伍。加大河湖管理人員專業(yè)技能培訓力度，提高河湖管理人員技能素養(yǎng)、管理水平和執(zhí)法能力。