荊 珍

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150040）

后京都時(shí)代AFOLU機(jī)制政策選擇問(wèn)題初探

荊 珍

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150040）

AFOLU機(jī)制將農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他土地利用整合在一起，將被納入后京都時(shí)代國(guó)際氣候變化制度中并扮演關(guān)鍵角色。我國(guó)需選擇基于AFOLU 活動(dòng)的正確的政策工具，充分認(rèn)識(shí)自身的政策基礎(chǔ)，在政策選擇研究基礎(chǔ)上做出最優(yōu)政策選擇，從而在后京都時(shí)代既適應(yīng)和減緩全球氣候變化，又有利于我國(guó)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

后京都時(shí)代；AFOLU機(jī)制；政策選擇

在UNFCCC框架下進(jìn)行的國(guó)際氣候變化談判已進(jìn)入后京都時(shí)代，這為把AFOLU（全稱是“Agriculture，F(xiàn)orestry and Other Land Use”，譯作“農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他土地利用”）機(jī)制納入國(guó)際氣候變化制度提供了一個(gè)很好的機(jī)會(huì)。由AFOLU所產(chǎn)生的自然碳匯活動(dòng)是一個(gè)復(fù)雜但極為重要的議題，與氣候變化問(wèn)題直接相關(guān)，所以將在2012年后京都時(shí)代國(guó)際氣候變化制度中扮演關(guān)鍵角色。

1 AFOLU機(jī)制的產(chǎn)生和發(fā)展

2001年IPCC《關(guān)于土地利用、土地利用變化和林業(yè)的特別報(bào)告》中已明確從1980年到1989年這段時(shí)期土地利用變化的CO2排放量為1.7Gt碳?；贏FOLU活動(dòng)的與氣候變化減緩相關(guān)聯(lián)的政策選擇開(kāi)始被納入國(guó)際政策框架中。

AFOLU機(jī)制正式產(chǎn)生于2006年IPCC《國(guó)家溫室氣體清單指南》第四卷中，它與先前的LULUCF（全稱是“Land Use，Land Use Changeand Forestry”，譯作“土地利用、土地利用變化和林業(yè)”）有相同概念，但將農(nóng)業(yè)和LULUCF整合。農(nóng)業(yè)和林業(yè)是人為溫室氣體排放最主要的來(lái)源，土地利用變化和毀林約占人為溫室氣體排放源的17%，而農(nóng)業(yè)排放的氣體約占全球溫室氣體排放總量的13%，但農(nóng)業(yè)排放一直未得到重視，直到減緩與適應(yīng)氣候變化措施的協(xié)同作用得以顯現(xiàn)時(shí)。REDD（全稱是“Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation”，譯作“減少毀林和森林退化導(dǎo)致的溫室氣體排放”）機(jī)制只關(guān)注單一的土地形式即林地，而AFOLU機(jī)制包括六類土地利用類型：林地、農(nóng)地、草地、濕地、居住地和其他土地。全球林冠項(xiàng)目的《REDD+手冊(cè)》中一些提案建議應(yīng)將REDD納入更廣義的AFOLU中，從而包括除林地以外的其他土地用途，但基于現(xiàn)實(shí)考慮，在操作中可以交錯(cuò)使用。還有陸地碳集團(tuán)在2009年的《如何將發(fā)展中國(guó)家的陸地碳納入整體氣候變化解決方案》中提出對(duì)AFOLU所涉及的各個(gè)方面存在的科學(xué)和方法上的現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估，并建議設(shè)立一個(gè)多年工作計(jì)劃來(lái)填補(bǔ)相關(guān)空白，尤其是涉及農(nóng)業(yè)和其他土地利用上的空白。2009年達(dá)成的《哥本哈根協(xié)議》中幾乎沒(méi)有提到AFOLU，但至少有17個(gè)國(guó)家（包括巴西、摩洛哥、巴布亞新幾內(nèi)亞和埃塞俄比亞）向UNFCCC提交了包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的適當(dāng)減緩全國(guó)性排放行動(dòng)的計(jì)劃。2010年12月在坎昆COP16邊會(huì)上北京環(huán)境交易所、法國(guó)開(kāi)發(fā)署和BlueNext交易所在簽署合作備忘錄以支持采用AFOLU熊貓標(biāo)準(zhǔn)的首個(gè)示范項(xiàng)目，并出臺(tái)了熊貓標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)林業(yè)及其他土地利用行業(yè)細(xì)則（PS-AFOLU）。但目前將AFOLU活動(dòng)包括在UNFCCC和《京都議定書(shū)》之下的減緩和適應(yīng)氣候變化的政策并不完善，有待國(guó)際社會(huì)繼續(xù)努力。

2 AFOLU機(jī)制的減緩潛力、選項(xiàng)和實(shí)施障礙

2.1 減緩潛力

AFOLU機(jī)制的減緩潛力巨大，而且主要存在于非附件一國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，其中全球80%的農(nóng)業(yè)減緩潛力存在于《京都議定書(shū)》的非附件一國(guó)家。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中總生物物理潛力為5 500-6 000噸CO2-eqyr-1。對(duì)林業(yè)部門總體經(jīng)濟(jì)潛力的預(yù)測(cè)跨越了一個(gè)廣闊的范圍：自2030年從2 000-4 000噸CO2-eqyr-1增加到10.000-15.000噸CO2-eqyr-1，后者來(lái)自一種自上而下的全球模型。

2.2 減緩選項(xiàng)

農(nóng)業(yè)中減緩潛力最大的有:（1）可耕種的有機(jī)土壤修復(fù)，（2）退化的土地，（3）稻田治理。這些選項(xiàng)主要是適用于亞洲（1、2和3）、俄羅斯聯(lián)邦（1和2），南美（2）、歐洲（1和2）。林業(yè)中最重要的選項(xiàng)是林業(yè)減緩措施:減少森林砍伐和完善森林管理。主要適用于減少中部和南部美洲、非洲和亞洲的毀林和完善北美OECD組織的森林管理。一般來(lái)說(shuō)，林業(yè)減緩潛力最大的地區(qū)是在熱帶雨林地區(qū)。森林退化是另一個(gè)主要的溫室氣體排放源，但是準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)幾乎不存在。從生物能源的角度來(lái)看，很明顯，未來(lái)的AFOLU機(jī)制應(yīng)該更多地與推廣使用生物能源的政策相結(jié)合。如果讓國(guó)家更多地采用靈活的方式在會(huì)計(jì)基礎(chǔ)上實(shí)施AFOLU，它們可以更好地平衡生產(chǎn)目標(biāo)和碳功能的關(guān)系。在非附件一國(guó)家AFOLU（在自愿的基礎(chǔ)上）的廣泛包容性也可以對(duì)能源部門的相關(guān)活動(dòng)提供更大的激勵(lì)，例如提高燃料效率。很明顯，盡管大多數(shù)的溫室氣體排放發(fā)生在附件一國(guó)家，但減緩潛力最大的仍是在非附件一國(guó)家。

2.3 實(shí)施障礙

AFOLU機(jī)制實(shí)施過(guò)程中會(huì)有許多障礙，主要存在于經(jīng)濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)、政治、教育等領(lǐng)域中，大多數(shù)減緩選項(xiàng)不只被一項(xiàng)障礙所妨礙，其中有一些是相互聯(lián)系的。這些障礙大多數(shù)與非氣候問(wèn)題相關(guān)，如貧窮和/或缺乏能力或政治意愿（后者也發(fā)生于工業(yè)化國(guó)家）。非附件一國(guó)家尤其擔(dān)心當(dāng)土地利用變化被阻止時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)受影響，解決的辦法必須既提供經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)又促進(jìn)碳保護(hù)。

農(nóng)業(yè)和林業(yè)管理選項(xiàng)被認(rèn)為是存在于優(yōu)化減緩的解決方案的同一框架中，這一點(diǎn)是重要的。識(shí)別和監(jiān)測(cè)的成本可以通過(guò)應(yīng)用明確規(guī)定如何測(cè)量、報(bào)告和驗(yàn)證的溫室氣體的排放來(lái)減少。另一方面交易成本更難以確定：因?yàn)槔嫦嚓P(guān)者的參與使交易成本增加，所以使得許多非附件一國(guó)家的交易成本數(shù)量可能更高甚至超過(guò)附件一國(guó)家。

在非附件一國(guó)家（和某些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家）中實(shí)施減緩措施的最重大障礙是貧困、食品安全和兒童營(yíng)養(yǎng)不良等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，有些地區(qū)的問(wèn)題可能由于人口的增長(zhǎng)而加劇。在此背景下，減緩氣候變化的措施必然是一個(gè)次優(yōu)選擇。

我們必須開(kāi)始克服這些障礙，為高效利用土地資源而利用全球共享的創(chuàng)新技術(shù)，目的是消除貧困和營(yíng)養(yǎng)不良，這將大大有助于消除上述障礙，這就需要能力建設(shè)和教育。從廣泛的角度說(shuō)，降低債務(wù)和減輕非附件一國(guó)家的貧窮的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，迫切需要通過(guò)在未來(lái)的氣候變化制度中整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他土地使用來(lái)鼓勵(lì)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展。眾所周知，大多數(shù)貧窮的農(nóng)民只希望在解決貧窮和饑餓問(wèn)題后再去考慮減緩氣候變化。因此，為進(jìn)一步促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，我們需要考慮采取與公平貿(mào)易相關(guān)的理想政策，補(bǔ)貼附件一國(guó)家的農(nóng)業(yè)，并為他們提供優(yōu)惠利率的貸款等。

缺乏鼓勵(lì)減緩的政治意愿是所有經(jīng)濟(jì)地區(qū)的一個(gè)重要的因素。目前采取的大多數(shù)減緩措施是非氣候政策的效益，即往往要通過(guò)其他環(huán)境政策落實(shí)到位，促進(jìn)水質(zhì)、空氣質(zhì)量、土壤肥力和保護(hù)效益等。在附件一國(guó)家如歐盟，由于缺少減緩激勵(lì)措施，直到2010年人們才意識(shí)到農(nóng)業(yè)方面的減緩潛力。

3 后京都時(shí)代AFOLU機(jī)制的政策選擇

在后京都時(shí)代關(guān)于AFOLU機(jī)制的國(guó)際談判中，各國(guó)研究氣候變化問(wèn)題的專家們提出許多政策選擇建議，歸納起來(lái)，主要有以下五種：

3.1 注重能力建設(shè)、技術(shù)的研究和發(fā)展

首先，加強(qiáng)一個(gè)國(guó)家的能力建設(shè)來(lái)監(jiān)控AFOLU活動(dòng)的排放是控制溫室氣體排放的一個(gè)重要條件。其次，技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)方面的合作、協(xié)助是進(jìn)一步處理AFOLU部門中監(jiān)督和控制溫室氣體排放的重要要素。第三，雙邊或多邊協(xié)議、公私伙伴關(guān)系和其他機(jī)制可以提供必要的資助。這類選擇將適宜于與那些最不發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)家技術(shù)和機(jī)構(gòu)監(jiān)督和控制排放能力相對(duì)較差的國(guó)家。

3.2 可持續(xù)發(fā)展的政策和措施

有的國(guó)家可能有承諾減少溫室氣體排放的政策，以提高AFOLU部門的可持續(xù)發(fā)展，承諾可以定量或定性，可持續(xù)發(fā)展政策需要結(jié)合其他政策選擇共同實(shí)施。一般來(lái)說(shuō)，所有的國(guó)家都能實(shí)施此政策，只是監(jiān)督和控制AFOLU部門的溫室氣體排放的能力是必要的。

3.3 AFOLU合格的清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目活動(dòng)擴(kuò)展的清單

目前，在清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）中合格的活動(dòng)僅限于造林、再造林和減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的非CO2氣體排放。未來(lái)政策有一種可能是擴(kuò)展符合條件的活動(dòng)的清單，比如可以包括減少森林砍伐或減少在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的CO2排放。這個(gè)政策如與能力建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展等其他政策相結(jié)合，將會(huì)為那些熟悉AFOLU抵消類型項(xiàng)目的國(guó)家提供一個(gè)機(jī)會(huì)。

3.4 部門排放目標(biāo)

CDM的目標(biāo)和“必定成功的”的目標(biāo)的主要區(qū)別是CDM建立在管理理論上而“必定成功的”目標(biāo)要通過(guò)氣候變化大會(huì)才能實(shí)現(xiàn)。這兩種選擇都需要一個(gè)國(guó)家基線來(lái)做出很多決定，例如有關(guān)的基準(zhǔn)期和基準(zhǔn)、土地管理利益的分配等。非附件一國(guó)家采用這個(gè)政策將會(huì)受益。

3.5 量化減排限制和削減承諾（QELRCs）

最難達(dá)到的一個(gè)政策是國(guó)家承擔(dān)AFOLU領(lǐng)域有約束力的定量指標(biāo)，這可以把AFOLU作為一個(gè)整體，也可以分成農(nóng)田管理、森林退化和砍伐森林等若干部門。如果一個(gè)國(guó)家最初承諾AFOLU活動(dòng)采取QELRCs，它可以通過(guò)先從分部門中積累經(jīng)驗(yàn)到承擔(dān)AFOLU部門有約束力的承諾來(lái)促進(jìn)其參與的程度。

這些政策選擇并不是相互排斥的，一個(gè)國(guó)家可以同時(shí)選擇多個(gè)政策選項(xiàng)。最不發(fā)達(dá)國(guó)家因?yàn)槿狈δ芰ㄔO(shè)，需要更多援助，所以可以同時(shí)選擇上述政策一、政策二和政策三。發(fā)展較快的國(guó)家可以同時(shí)選擇政策一和政策二。已具有較高技術(shù)水平和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)來(lái)監(jiān)督和控制AFOLU部門溫室氣體排放的國(guó)家可以考慮選擇政策三、政策四和政策五。

上述政策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、分配公平標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)制度標(biāo)準(zhǔn)。確保未來(lái)實(shí)現(xiàn)維護(hù)公約最終目的氣候變化規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而這種標(biāo)準(zhǔn)的成本效益也體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中。分配公平標(biāo)準(zhǔn)與公平、公正原則的內(nèi)容相關(guān)，如保證一個(gè)國(guó)家獲得滿足其發(fā)展的基本需要的機(jī)會(huì)。技術(shù)制度標(biāo)準(zhǔn)與政治和技術(shù)問(wèn)題相關(guān)。最優(yōu)的政策應(yīng)該是能滿足盡可能多的標(biāo)準(zhǔn)，成功實(shí)施的幾率也較大。用這樣的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)有時(shí)會(huì)比較主觀，人們也可以用其他觀點(diǎn)和評(píng)價(jià)方法。在此基礎(chǔ)上評(píng)價(jià)QELRCs似乎較好地遵守環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，然后是技術(shù)與制度標(biāo)準(zhǔn)，如加強(qiáng)跨國(guó)的參與程度。選擇只涉及CDM部門不會(huì)導(dǎo)致凈排放減少，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上次于“必定成功的”目標(biāo)。可持續(xù)發(fā)展的政策和措施緊隨其后，其優(yōu)勢(shì)是在于實(shí)現(xiàn)了一個(gè)比較好的技術(shù)和制度標(biāo)準(zhǔn)，而且對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和公平問(wèn)題也無(wú)不利之處。在未來(lái)氣候變化制度中可持續(xù)發(fā)展的政策和措施的重要性不容忽視。如前所述，這些政策選擇并不是相互獨(dú)立的，如果一個(gè)國(guó)家選擇政策一和二，那么它們?cè)谶@個(gè)國(guó)家準(zhǔn)備承擔(dān)后期減排的承諾上將起著非常重要的補(bǔ)充作用。

4 后京都時(shí)代我國(guó)AFOLU機(jī)制的政策選擇

我國(guó)基于AFOLU活動(dòng)的碳匯潛力巨大，而后京都時(shí)代我國(guó)在應(yīng)對(duì)全球變暖上將面臨越來(lái)越大的壓力。2007年我國(guó)就成立了“國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組”，發(fā)布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》。2008年10月發(fā)表了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書(shū)，全面介紹了中國(guó)減緩和適應(yīng)氣候變化的政策與行動(dòng)，以及與此有關(guān)的REDD、AFOLU等機(jī)制建設(shè)等。2009年5月發(fā)布了《中國(guó)政府關(guān)于哥本哈根氣候變化會(huì)議的立場(chǎng)》，2009年8月又發(fā)布了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》。2011年11月又發(fā)布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書(shū)，提出不僅增加森林碳匯，而且要提高農(nóng)田和草地碳匯。總之，我國(guó)正逐步健全相關(guān)法律法規(guī)體系，提高科技和政策研究水平，其中最重要的應(yīng)是做好AFOLU機(jī)制的最優(yōu)政策選擇。

4.1 政策工具的選擇和政策基礎(chǔ)

政策工具選擇主要發(fā)生在政策執(zhí)行階段，在政策執(zhí)行中占有重要地位，是政策成功與否的關(guān)鍵。在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中，通過(guò)看是否符合帕累托最優(yōu)來(lái)判斷資源配置是否有效率。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)代，除了資源配置效率外還引入了效率評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在我們通常會(huì)運(yùn)用效率和公平作為選擇政策工具的標(biāo)準(zhǔn)。解決基于AFOLU活動(dòng)的政策工具也要基于效率和公平標(biāo)準(zhǔn)，主要有：UNFCCC下的后京都時(shí)代氣候制度談判、國(guó)家層級(jí)的直接法規(guī)政策、賦稅和補(bǔ)助，轉(zhuǎn)移支付和許可證貿(mào)易。2012年后京都時(shí)代選擇哪種工具以及使用的效果如何需要依政策目標(biāo)和優(yōu)先領(lǐng)域來(lái)確定。缺乏完善的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施是約束我國(guó)AFOLU活動(dòng)發(fā)揮全部潛力的真正關(guān)鍵。此外，發(fā)揮AFOLU活動(dòng)的最大碳匯潛力需要具備的一個(gè)重要的政策基礎(chǔ)是林地的產(chǎn)權(quán)保障。我國(guó)林地權(quán)屬為國(guó)有和農(nóng)村集體所有，林地出讓只是一種長(zhǎng)期租賃安排，且最長(zhǎng)不超過(guò)70年，而農(nóng)地則短兩三年，最長(zhǎng)不超過(guò)30年，所以導(dǎo)致了對(duì)土地生產(chǎn)力的過(guò)度開(kāi)發(fā)和盲目開(kāi)發(fā)。由此農(nóng)地、林地權(quán)屬的短期限和不明確，是我國(guó)AFOLU活動(dòng)長(zhǎng)足發(fā)展最為重要的制約因素。

4.2 最優(yōu)政策選擇

因?yàn)槿蜃兣赡軐?duì)人類社會(huì)有著災(zāi)難性后果，我國(guó)在溫室氣體減排方面面臨巨大壓力，這逼迫我國(guó)政府必須做出政策選擇，這就需要在AFOLU的碳匯價(jià)值評(píng)判、農(nóng)林地權(quán)屬和流動(dòng)、碳匯市場(chǎng)交易操作和制度方面做出明確而恰當(dāng)?shù)囊?guī)范與選擇。基于我國(guó)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的發(fā)展中大國(guó)，筆者建議同時(shí)選擇注重能力建設(shè)、技術(shù)的研究和發(fā)展以及可持續(xù)發(fā)展的政策和措施，符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、分配公平標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)制度標(biāo)準(zhǔn)這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，所以可以說(shuō)是我國(guó)在目前發(fā)展階段的最優(yōu)政策選擇，而且基于AFOLU活動(dòng)所產(chǎn)生的高度衍生效益，又將為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展真正注入巨大張力。

［1］ Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Version 5.0, Washington DC:World Resources Institute［R］．2008．

［2］ Smith et al. Greenhouse gas mitigation in agriculture［J］．Philosophical Transactions of the Royal Society, B．2006．

［3］ Benítez et al. 2006．Global Potential for Carbon Sequestration:Geographical Distribution, Country Risk and Policy Implications［J］．Ecological Economics．2006. 3.

［4］ Smith et al. Policy and technological constraints to implementation of greenhouse gasmitigation options in agriculture［J］．Ecosystems and Environment．2006．

［5］ Smith et al. Carbon sequestration potential in European croplands has been Overestimated［J］．Global Change Biology 2005(11).

［6］ 王巖，李全修．后京都時(shí)代中國(guó)基于AFOLU活動(dòng)的碳匯市場(chǎng)展望與政策建議［J］．廣東社會(huì)科學(xué)．2009. 6．

On Policy Option of AFOLU Mechanism after the Kyoto Era

JING Zhen
(Faculty of Humanities & Law, North-east Forestry University, Harbin Heilongjiang 150040)

AFOLU Mechanism, which integrates agriculture, forestry and other land use, will be adopted in international climate change system after Kyoto era and play a key role in future climate regimes. Correct policy tools of AFOLU activities should be adopted, policy foundation should be understood and the optimal policy choice will be made based on policy option research in China in order to adapt and mitigate global climate change after Kyoto era and being benefi cial to sustainable economic development.

after the Kyoto Era; AFOLU Mechanism; policy option

X32

A

1673-288X（2012）03-0099-04

項(xiàng)目資助: 教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(11YJC820048); 黑龍江省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目(12514023)

荊珍, 講師, 博士研究生, 研究方向?yàn)閲?guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)、國(guó)際環(huán)境法學(xué)