張建平，朱延福

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430073）

我國(guó)理論界對(duì)投資環(huán)境的研究起源于20世紀(jì)80年代，其背景是中國(guó)需要大規(guī)模地利用外商直接投資（FDI），以填補(bǔ)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“兩缺口”模型乃至“多缺口”模型，所以，當(dāng)時(shí)人們研究的對(duì)象是特指外商投資環(huán)境。進(jìn)入新世紀(jì)之后，人們對(duì)投資環(huán)境的研究開(kāi)始泛化，不僅指外國(guó)投資，也包括國(guó)內(nèi)和本土的投資，因而對(duì)投資環(huán)境的界定是普遍適用的。但是，對(duì)于投資環(huán)境本身的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)并未深究，對(duì)于政府為什么要提供優(yōu)良的投資環(huán)境未進(jìn)行理論論證。本文試圖證明，投資環(huán)境具有一種制度性的公共產(chǎn)品屬性，換句話說(shuō)，投資環(huán)境的提供單憑私人供給是不夠的，必須要由政府參與建設(shè)、維護(hù)和優(yōu)化。

一、政府經(jīng)濟(jì)職能的演變

1.自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的職能

自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期的資本主義經(jīng)濟(jì)為典型代表，而英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密則是自由主義經(jīng)濟(jì)思想的杰出代表。斯密發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)人和市場(chǎng)機(jī)制（即“看不見(jiàn)的手”）是推動(dòng)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的有效手段，因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完全可以實(shí)現(xiàn)“自組織”，而不需要政府插手其間。但是，斯密并未完全否定政府的作用，他認(rèn)為，政府（君主）應(yīng)該當(dāng)好“守夜人”的角色。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，政府的職能主要有三項(xiàng)：第一，保護(hù)社會(huì)，使其不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯；第二，盡可能保護(hù)社會(huì)上各個(gè)人，使不受社會(huì)上任何其他人的侵害或壓迫，這就是說(shuō)，要設(shè)立嚴(yán)正的司法機(jī)關(guān)；第三，建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施，這種事業(yè)與設(shè)施，在由大社會(huì)經(jīng)營(yíng)時(shí)，其利潤(rùn)常能補(bǔ)償所費(fèi)而有余，但若由個(gè)人或少數(shù)人經(jīng)營(yíng)，就決不能補(bǔ)償所費(fèi)。斯密還具體地分析了為實(shí)現(xiàn)上述三大職能國(guó)家所必須支出的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。第一，國(guó)防費(fèi)；第二，司法經(jīng)費(fèi)；第三，公共工程和公共機(jī)關(guān)的費(fèi)用，具體又分為：（1）便利一般商業(yè)和特殊商業(yè)的工程；（2）便利青年教育和普遍教育的設(shè)施?？梢?jiàn)，斯密主張私人部門由企業(yè)經(jīng)營(yíng)，公共部門由政府管理，或者簡(jiǎn)單地說(shuō)，政府管環(huán)境，私人管經(jīng)營(yíng)[1]253～255。

斯密之后，西方國(guó)家雖然在政府與市場(chǎng)的理論問(wèn)題上左右搖擺，從右翼的奧地利學(xué)派、倫敦學(xué)派、芝加哥學(xué)派到左翼的新劍橋?qū)W派、新制度學(xué)派、弗萊堡學(xué)派，但是幾乎沒(méi)有誰(shuí)完全否定政府的作用，只是在政府活動(dòng)的范圍和活動(dòng)的方式方面存在爭(zhēng)論。

2.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的職能

在集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)體制當(dāng)中，政府的作用和權(quán)力空前膨脹，達(dá)到人類歷史上空前絕后的程度。這時(shí)的政府相當(dāng)于一個(gè)“十項(xiàng)全能”運(yùn)動(dòng)員，包攬一切企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)：（1）投資創(chuàng)建企業(yè)；（2）提供生產(chǎn)條件；（3）組織要素生產(chǎn)；（4）指令產(chǎn)品銷售；（5）規(guī)定收入分配；（6）維護(hù)經(jīng)營(yíng)環(huán)境；（7）仲裁經(jīng)濟(jì)糾紛；（8）統(tǒng)負(fù)企業(yè)盈虧；（9）控制企業(yè)發(fā)展；（10）保證職工一生生活條件的不斷提高。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，沒(méi)有真正的商品，也沒(méi)有真正的價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)。政府代替了市場(chǎng)，政府、企業(yè)和職工都成為革命的“政治人”，“政治人”代替了“經(jīng)濟(jì)人”，計(jì)劃?rùn)C(jī)制代替了市場(chǎng)機(jī)制，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行陷入僵滯狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展則呈現(xiàn)低效狀態(tài)。

3.混合經(jīng)濟(jì)體制下的職能

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種混合經(jīng)濟(jì)。首先，混合的所有制結(jié)構(gòu)，除了全民所有制和集體所有制，還有個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私人經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)。其次，混合的分配結(jié)構(gòu)，既有按勞分配，也有按資分配、按要素分配、按需分配和平均分配等分配方式。最后，混合的調(diào)節(jié)方式，以市場(chǎng)配置資源為基礎(chǔ)，以政府調(diào)控為主導(dǎo)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的政府是一個(gè)有限的政府：第一，政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力是有限的。不管是公有制經(jīng)濟(jì)還是非公有制經(jīng)濟(jì)，政府都沒(méi)有直接參與企業(yè)的生產(chǎn)、交換和分配的權(quán)力；第二，政府的經(jīng)濟(jì)資源是有限的。除了國(guó)家的財(cái)政收入和國(guó)有資產(chǎn)政府可以直接調(diào)動(dòng)和支配外，其他大量的非國(guó)有的資產(chǎn)、資源和收入，政府已不再掌握；第三，政府的活動(dòng)范圍也是有限的。隨著改革的深化，政府將從直接經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步退出，政府的職能越來(lái)越轉(zhuǎn)向社會(huì)公共部門，也就是向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、適用、廉價(jià)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而投資環(huán)境就是其中的一個(gè)重要組成部分。

二、公共產(chǎn)品的性質(zhì)與形式

公共產(chǎn)品（public goods）又稱為公共品、公共財(cái)貨、集體消費(fèi)產(chǎn)品。無(wú)論是意大利學(xué)派的馬爾科還是瑞典學(xué)派的林達(dá)爾，他們都承認(rèn)公共產(chǎn)品的兩個(gè)基本特點(diǎn)：即公共產(chǎn)品在消費(fèi)上的非排他性（non-excludable）和非競(jìng)爭(zhēng)性（non-rival）。非排他性是指任何人都不可能不付成本地排斥他人參與消費(fèi)。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)人對(duì)某種產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)降低或影響到其他人的對(duì)該種產(chǎn)品的消費(fèi)，或者按照薩繆爾森均衡條件，每個(gè)人的消費(fèi)量都等于社會(huì)的供給量。

公共產(chǎn)品的對(duì)立概念是私人產(chǎn)品（Private goods）。顧名思義，私人產(chǎn)品就是在消費(fèi)上具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，能夠依靠市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到資源優(yōu)化配置的產(chǎn)品。私人產(chǎn)品的獲得需要通過(guò)市場(chǎng)的交換，私人產(chǎn)品的消費(fèi)嚴(yán)格限定消費(fèi)者的數(shù)量。

純粹的私人產(chǎn)品是既具有競(jìng)爭(zhēng)性又具有排他性；純粹的公共產(chǎn)品是既具有非有競(jìng)爭(zhēng)性又具有非排他性。但是，下面這些產(chǎn)品只具有其中的一種情況，它們既不是純粹的公共產(chǎn)品，也不是純粹的私人產(chǎn)品，而是兼具有雙重性質(zhì)的產(chǎn)品。

（1）共同產(chǎn)品（common goods）。共同產(chǎn)品是指在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性但不具有排他性（或具有非排他性）的產(chǎn)品，例如公海中的漁場(chǎng)、原始森林、各種產(chǎn)權(quán)不清的礦藏等。共同產(chǎn)品由于不能有效地排除消費(fèi)者，所以往往容易引起該類資源的濫用和浪費(fèi)，這被稱為“公地悲劇”。為防止這一現(xiàn)象的發(fā)生，要么是實(shí)行限制消費(fèi)者進(jìn)入政策，要么實(shí)行限量使用政策。

（2）俱樂(lè)部產(chǎn)品（club goods）。俱樂(lè)部產(chǎn)品是由布坎南（Buchanan，1965）首先提出來(lái)的，它是指對(duì)內(nèi)部人（俱樂(lè)部成員）是公共產(chǎn)品而對(duì)外部人（非俱樂(lè)部成員）是私人產(chǎn)品的一種產(chǎn)品類型，它是一種具有排他性但不具有競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品，各種私人會(huì)所、高爾夫球會(huì)等均屬于該種產(chǎn)品[2]。

共同產(chǎn)品和俱樂(lè)部產(chǎn)品都是準(zhǔn)公共產(chǎn)品（semi-public goods）。他們分別只具有公共產(chǎn)品的兩種性質(zhì)的其中一種。但是現(xiàn)實(shí)生活是復(fù)雜的，有些產(chǎn)品同時(shí)具有公共產(chǎn)品的兩種屬性但并不是純粹完全的，即它們具有一定的非競(jìng)爭(zhēng)性和一定的非排他性。這就是混合產(chǎn)品或聯(lián)合產(chǎn)品。

（3）混合產(chǎn)品（mixed goods）。奧克蘭（Oakland，1969）指出，混合產(chǎn)品是指具有一定的排他性但需要排他成本，同時(shí)具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性但在消費(fèi)者低于一定水平時(shí)又不具有排他性的產(chǎn)品。因此是同時(shí)兼有私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品性質(zhì)的產(chǎn)品[3]。排他性和競(jìng)爭(zhēng)性是產(chǎn)品的兩個(gè)不同的屬性。排他性更多的是產(chǎn)品的社會(huì)屬性，因?yàn)闊o(wú)論“排他”還是“不排他”均是社會(huì)需要使然，均是財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度的產(chǎn)物。競(jìng)爭(zhēng)性則更多的屬于產(chǎn)品的自然屬性，有些產(chǎn)品天然就適合集體消費(fèi)和共同消費(fèi)?？梢?jiàn)產(chǎn)品的這兩種性質(zhì)是可以分離的。

如果進(jìn)一步分析，我們也可以將公共產(chǎn)品劃分為物質(zhì)性的公共產(chǎn)品和制度性的公共產(chǎn)品。所謂物質(zhì)性公共產(chǎn)品是指那些可以直接滿足居民物質(zhì)文化生活需要的產(chǎn)品和服務(wù)，也可以稱之為“硬公共產(chǎn)品”，如政府提供的道路、公園、水電供應(yīng)等公共設(shè)施；教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等福利措施等。所謂制度性公共產(chǎn)品是指政府為規(guī)范居民行為、保證公平正義、維護(hù)社會(huì)秩序、保障國(guó)家安全而提供的法律、法規(guī)、政策、服務(wù)等，也可以稱之為“軟公共產(chǎn)品”。

三、投資環(huán)境的公共性

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，投資環(huán)境的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)是什么？為什么必須由政府提供而不能依靠私人提供呢？我們認(rèn)為，它是一種特殊的公共產(chǎn)品，它雖然既包括硬件設(shè)施，也包括軟件設(shè)施，但是，它一般并不能直接滿足人們的物質(zhì)文化需要，而是為創(chuàng)造物質(zhì)文化財(cái)富提供必要的條件和保證。形象地說(shuō)，它不能“授人以魚(yú)”，而只能“授人以漁”。這種特殊的產(chǎn)品，正如斯密所說(shuō)的，如果由私人提供，是不能保證盈利的，只有政府才有能力提供并保證滿足社會(huì)對(duì)它的需求。投資環(huán)境的公共性可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行證明。

1.投資環(huán)境內(nèi)涵的豐富性

所謂投資環(huán)境（Investment Environment，Investment Climate），理論界已經(jīng)給出了幾十種定義，摘其要者有：（1）哈明虎等（2006）認(rèn)為，投資環(huán)境，一般是指投資所處的自然、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的各種條件，它包括地理位置、資源條件、基礎(chǔ)設(shè)施、工資水平、技術(shù)水平、原料供應(yīng)、市場(chǎng)情況、信息渠道、納稅負(fù)擔(dān)、資金融通、投資政策、法律保障、政治局勢(shì)和社會(huì)秩序等等[4]；（2）世界銀行的定義（胡鞍鋼等，2006）是，投資環(huán)境是指一個(gè)地區(qū)或國(guó)家所特有的決定企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)型投資、創(chuàng)造就業(yè)、擴(kuò)大規(guī)模的各種機(jī)會(huì)和激勵(lì)機(jī)制的一系列因素[5]；（3）劉潤(rùn)芳等（2007）指出，投資環(huán)境是指一個(gè)地區(qū)或經(jīng)濟(jì)體在一定時(shí)期內(nèi)擁有的對(duì)投資活動(dòng)有影響力的各種因素和條件的綜合系統(tǒng)，是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的標(biāo)志。它不僅包含了對(duì)投資有直接影響的因素——硬環(huán)境，更包括影響投資的軟環(huán)境[6]；（4）艾建玲等（2000）認(rèn)為，投資環(huán)境是一個(gè)多因素、多層次的動(dòng)態(tài)綜合系統(tǒng)，它涉及自然、經(jīng)濟(jì)、政治等眾多領(lǐng)域[7]。

不管根據(jù)哪一個(gè)定義，投資環(huán)境都具有復(fù)雜性、綜合性和動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)。所謂復(fù)雜性是指投資環(huán)境所包含的因素復(fù)雜多樣，關(guān)系到社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、自然等各個(gè)方面；所謂綜合性是指各因素之間是相互聯(lián)系、相互影響的；所謂動(dòng)態(tài)性，是指投資環(huán)境在不斷地變化演進(jìn)，各地的投資環(huán)境比較優(yōu)勢(shì)也是此消彼長(zhǎng)的。

2.投資環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)影響的廣泛性

對(duì)于投資環(huán)境的理解，學(xué)術(shù)界最初是比較狹隘的，主要是外國(guó)投資的環(huán)境，或者說(shuō)外國(guó)商人的待遇。自從我國(guó)政府逐步對(duì)外資實(shí)行國(guó)民待遇之后，人們對(duì)投資環(huán)境的概念也有所擴(kuò)展，轉(zhuǎn)而指一般投資環(huán)境。但是，我們認(rèn)為僅僅這樣理解也是不夠的。實(shí)際上，現(xiàn)在投資商對(duì)投資環(huán)境的要求不僅要考慮到投資時(shí)的情況，還要考慮到投資后的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，甚至還要考慮到撤資時(shí)的狀況。所以，投資環(huán)境從某種意義上說(shuō)就是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，它不僅影響到投資者，同樣影響到經(jīng)營(yíng)者，不但影響到外國(guó)和外地資本，同樣影響本土資本和本土企業(yè)。

3.投資環(huán)境的非排他性和可共享性

投資環(huán)境，既可以是統(tǒng)一平等的，也可以是差別對(duì)待的；既可以排他，也可以不排他；即可以作為純粹的公共產(chǎn)品，也可以作為共同產(chǎn)品、俱樂(lè)部產(chǎn)品或混合產(chǎn)品。但是，公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率、均衡和穩(wěn)定均來(lái)自于這一前提。如果對(duì)企業(yè)實(shí)行差別待遇，不同的企業(yè)給予不同的環(huán)境，必然會(huì)造成資源配置的扭曲和效率的降低。同時(shí)，對(duì)于受到不公正對(duì)待的資本來(lái)說(shuō)，恐怕也會(huì)用腳投票，遠(yuǎn)走高飛了。

從制度成本的角度考察，投資環(huán)境的總成本可能很高，但是邊際成本卻很低。良好的投資環(huán)境一旦建立起來(lái)，增加一個(gè)消費(fèi)者（這里指投資商）并不會(huì)再增加多少成本，這就是說(shuō)它具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，投資商可以共享共贏。

4.投資環(huán)境的外部性

投資環(huán)境是企業(yè)的外部條件，同時(shí)，它又會(huì)對(duì)其他方面產(chǎn)生影響。一個(gè)地方的投資環(huán)境的優(yōu)化，可以帶動(dòng)該地的社會(huì)環(huán)境和人文環(huán)境的優(yōu)化。例如，良好的投資環(huán)境包含良好的政府服務(wù)環(huán)境、潔凈的自然環(huán)境和和諧的社會(huì)環(huán)境等。這正是人們從事生產(chǎn)、享受生活所需要的環(huán)境。所以，通過(guò)投資環(huán)境的建設(shè)，可以帶動(dòng)、影響各方面的環(huán)境建設(shè)，使國(guó)家或地區(qū)的文明程度不斷攀登新的臺(tái)階。

從以上諸方面看，投資環(huán)境是一種純粹的公共產(chǎn)品，它既不應(yīng)該是私人產(chǎn)品，也不應(yīng)該是俱樂(lè)部產(chǎn)品。政府應(yīng)該將其與其他公共產(chǎn)品放到同樣重要的地位去建設(shè)、維護(hù)和完善，政府有責(zé)任也有能力向全體投資商和企業(yè)提供統(tǒng)一的投資環(huán)境。

四、政府在優(yōu)化投資環(huán)境中的功能定位

1.從直接參與轉(zhuǎn)向間接支持

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府直接包攬企業(yè)或項(xiàng)目的投資活動(dòng)，在改革的前期，政府雖然已不再包攬，但是對(duì)于許多投資項(xiàng)目還是熱心參與。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要經(jīng)濟(jì)職能就是進(jìn)行投資環(huán)境或經(jīng)濟(jì)環(huán)境的建設(shè)，從運(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)向立法者和裁判員。

2.從差別待遇轉(zhuǎn)向國(guó)民待遇

我們將投資環(huán)境定性為公共產(chǎn)品，還有一層重要含義就是要消除歧視性和排他性。在過(guò)去，往往同一個(gè)地方實(shí)際存在不同的投資環(huán)境：外國(guó)資本的待遇最高，享受的是超國(guó)民待遇，這在全世界都是很罕見(jiàn)的。外地資本的待遇次之，本地國(guó)有資本的待遇又次之，最低的是本地的中小型民營(yíng)資本，它們被壓在最底層。這樣一種階梯型的政策待遇所造成的投資環(huán)境和經(jīng)營(yíng)環(huán)境是非常不利于企業(yè)之間公平競(jìng)爭(zhēng)的。

因此，必須在國(guó)民待遇這一法律框架下，將投資環(huán)境作為純粹的公共產(chǎn)品向全體投資商和企業(yè)家提供。政府的作用就是要“推平競(jìng)技場(chǎng)”，堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和普遍服務(wù)，提供公共平臺(tái)，使外資與內(nèi)資、本土資本與外來(lái)資本、新建企業(yè)與原有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，共同發(fā)展。

3.從物質(zhì)優(yōu)惠轉(zhuǎn)向服務(wù)優(yōu)質(zhì)

過(guò)去各地在投資環(huán)境建設(shè)上注重減稅讓利、完善基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境，甚至在招商引資過(guò)程中惡性競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)限優(yōu)惠，在國(guó)家優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，各地還紛紛出臺(tái)本省優(yōu)惠、本市優(yōu)惠條件，層層疊加，使外商不用辛苦經(jīng)營(yíng)，就可以獲得高額利潤(rùn)。甚至有少數(shù)投機(jī)商專門進(jìn)行政策尋租，不斷地在不同地區(qū)開(kāi)關(guān)企業(yè)，持續(xù)地享受優(yōu)惠政策，一旦政策用完，轉(zhuǎn)換地點(diǎn)再行尋租。

政府應(yīng)將對(duì)投資硬環(huán)境的優(yōu)化將轉(zhuǎn)向服務(wù)優(yōu)化方面。通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定和廉價(jià)的政府服務(wù)，降低投資成本和投資風(fēng)險(xiǎn)，吸引外地資本，留住本地資本。

[1] 亞當(dāng)·斯密.國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究：下卷[M].上海：商務(wù)印書(shū)館，1974.

[2] Buchanan，James M..An Economic Theory of Clubs[J].Economica，1965,（32）.

[3] Oakland，William H..Joint Goods[J].Economica，1969，（36）.

[4] 哈明虎，張會(huì)敏，白云超.河北省投資環(huán)境綜合評(píng)價(jià)研究[J].河北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2006，（5）.

[5] 胡鞍鋼，馬偉王，一丁，等.青海省投資環(huán)境研究[J].青海社會(huì)科學(xué)，2010，（3）.

[6] 劉潤(rùn)芳，魯玲.陜西省投資環(huán)境的模糊綜合評(píng)價(jià)[J].商業(yè)研究，2007，（6）.

[7] 艾建玲，方美燕.湖南省投資環(huán)境影響因素分析及評(píng)價(jià)[J].湘潭師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2000，（3）.