徐紅新，高國忠，王楚琛

（1.河北科技大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050018；2.北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，北京 100042）

農(nóng)村土地違法行為：現(xiàn)狀、原因與對策

徐紅新1，高國忠1，王楚琛2

（1.河北科技大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050018；2.北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，北京 100042）

近年來，村民私自占地建房、村委會違法出租出賣土地、某些地方政府非法征占土地等農(nóng)村土地違法行為屢禁不止，農(nóng)村土地違法行為成為突出的法律問題和社會問題。在歸納當(dāng)前我國農(nóng)村各類土地違法行為表現(xiàn)形式的基礎(chǔ)上，概括農(nóng)村土地違法行為的特點，剖析其產(chǎn)生原因，提出治理對策。

農(nóng)村；土地；違法行為

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活不可缺少的資源，土地問題關(guān)系到國計民生和子孫后代，影響著我國的經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。因此，我國把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”作為必須長期堅持的一項基本國策，制定了嚴(yán)格的土地管理制度。然而，村民私自占用承包地建房、毀壞耕地、村委會違法出租出賣土地、地方政府非法征占土地致使耕地被蠶食的現(xiàn)象屢見不鮮、屢禁不止。農(nóng)村土地違法行為成為突出的法律問題和社會問題。

一、農(nóng)村土地違法行為的表現(xiàn)形式

（一）農(nóng)民擅自改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，在承包地上修建住宅或經(jīng)營性用房

農(nóng)民在承包地上違法修建住宅現(xiàn)象普遍。近年來在農(nóng)村大量出現(xiàn)了“不批就占，少批多占，建新不拆舊、一戶多宅”的建房行為。有些農(nóng)民因申請宅基地需要占用耕地得不到批準(zhǔn)，便未經(jīng)審批私自占用農(nóng)田，有的甚至根本不提出宅基地申請，直接在承包地上修建住宅，有的雖經(jīng)審批但超出批準(zhǔn)的面積建房，還有些農(nóng)民家庭一戶擁有多處住宅。

在城郊、村鎮(zhèn)、公路沿線上占用承包地建房的行為日益突出。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、交通條件的改善、城鎮(zhèn)化的快速推進，城郊、村鎮(zhèn)周邊、公路沿線土地的商業(yè)價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，企業(yè)、個體經(jīng)營者對建設(shè)用地的需求日益強烈。一些村民在公路兩側(cè)占用承包地?fù)尳ㄗ》?，不僅是為了解決居住問題，更是為了在路旁經(jīng)商或出租獲利。一些個體戶、私營企業(yè)主為了廉價獲得生產(chǎn)經(jīng)營用地，私自向村民租賃土地修建廠房、商店。還有一些村民私自或允許他人占用耕地挖窯、采石、采礦、取土，破壞了土地的耕作層。

（二）村干部違法批地、轉(zhuǎn)讓集體土地

非法批地，私自買賣或出租集體土地。有的村委會干部非法買賣宅基地，村民只經(jīng)過村委會同意就開始占地建房。有些村委會為了經(jīng)濟利益以租賃、買賣等形式將集體土地非法轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，村干部以村、組名義與企業(yè)私自簽訂協(xié)議，每年收取企業(yè)一定的租賃費將集體土地出租，或一次性收取一定價款將集體土地出賣給企業(yè)，用于非農(nóng)建設(shè)，這種情況在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和城鎮(zhèn)周邊最為突出。這些村組干部認(rèn)為，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，有所有權(quán)就有使用權(quán)和管理權(quán)，從而有權(quán)出租出賣集體土地。這些企業(yè)認(rèn)為用地取土天經(jīng)地義，只要與村委會簽訂協(xié)議，付給村委會一定的補償費用就可以占地用地，無需辦理有關(guān)審批手續(xù)，如果土地管理部門查處，最多找找關(guān)系，補辦手續(xù)，交點罰款。

私自改變土地的農(nóng)業(yè)用途用于商業(yè)開發(fā)，特別是“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)，非法占用、破壞耕地。許多城郊地區(qū)的村委會私自圈占集體土地，修建住宅、商鋪等對外出售，或者將集體土地非法出讓給房地產(chǎn)公司甚至個人用于“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)。近年來，在人口密集的大中城市周邊，出現(xiàn)大量以城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園等名義占用集體土地開發(fā)建設(shè)、非法入市交易的“小產(chǎn)權(quán)房”。由于城市商品房價格高漲、城郊交通條件的改善，這一違法現(xiàn)象大量發(fā)生并呈上升趨勢。村委會干部通常以發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、增加群眾收入為借口，將所得利益的一部分分給村民，從而獲取多數(shù)村民的支持，在“小產(chǎn)權(quán)房”售出后，因涉及的房屋購買人數(shù)眾多，致使政府無力查處。集體土地非法進入房地產(chǎn)市場破壞了房地產(chǎn)市場秩序，干擾了國家對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，使耕地保護受到嚴(yán)重沖擊，造成土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。

截留挪用征地補償款。集體土地被國家征收后，各項征地補償款一般都直接撥付至村集體。村委會干部在土地補償款的分配中，常常出現(xiàn)私自扣留、挪用補償款或?qū)ρa償款分配不公的問題，造成村民因土地補償問題上訪，引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。

（三）某些地方政府違法征占集體土地

先占地后報批。由于中央政府對地方建設(shè)用地數(shù)量的控制嚴(yán)格，同時地方政府官員很少因為違法占地受到嚴(yán)懲，這縱容了地方政府的違法占地行為。某些地方政府為了地方經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)以及官員的政績，心存僥幸，未經(jīng)合法的審批程序即先行占用集體土地，在占地成為事實后，再迫使中央政府事后審批。很多地方政府不履行土地監(jiān)管職責(zé)，對企業(yè)違法占地行為坐視不管，放任大量土地違法行為的發(fā)生。

違法越權(quán)審批、變相越權(quán)審批。土地管理法是按征地數(shù)量來劃分中央和地方土地審批權(quán)限的，為了規(guī)避審批權(quán)的限制，一些地方政府采取“化整為零”的方法，將超出自己審批權(quán)限的同一項目用地拆分成若干項目，分別審批，越權(quán)批地。

以租代征，擅自改變土地用途用于非農(nóng)建設(shè)。以租代征是近幾年興起的違法用地方式。以租代征主要有這幾種方式：一是地方政府以租賃名義占用農(nóng)村集體土地，二是地方政府以轉(zhuǎn)租方式占用農(nóng)村集體土地，三是地方政府幕后支持，促成企業(yè)與村集體的租地行為，四是地方政府對土地租賃違法行為縱容放任?！耙宰獯鳌钡牡湫吞卣魇恰叭?guī)避”，即規(guī)避合法審批、規(guī)避繳納新增建設(shè)用地有償使用費、規(guī)避繳納征地補償費和安置補助費。以租代征改變了集體土地的農(nóng)業(yè)用途，使農(nóng)業(yè)用地成為建設(shè)用地，損害了國家的整體利益和長遠(yuǎn)利益。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地違法行為的特點

（一）農(nóng)村土地違法現(xiàn)象普遍，面廣量大

當(dāng)前我國農(nóng)村的土地違法形勢嚴(yán)竣。根據(jù)課題組對河北省101個村的調(diào)查統(tǒng)計，土地流轉(zhuǎn)中改變農(nóng)地用途的村有54個，占53.46%；在承包地上蓋房的村有58個，占57.42%；變相買賣土地的村48個，占47.52%；有違法占用土地的村53個，占52.47%；有征地糾紛的村77個，占76.23%。國土資源部門每年都查處數(shù)量龐大的土地違法案件，涉及大面積耕地。2005年國土資源部開展的執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，全國15個城市、70多個區(qū)縣違法用地總數(shù)和面積數(shù)分別占新增建設(shè)用地總數(shù)和面積數(shù)的63.8%和52.8%，有的地方甚至達到90%以上。在2007年土地執(zhí)法百日行動中，查出違規(guī)違法案件3.1萬多件，涉及土地330多萬畝。2008年各地國土資源管理部門共查處土地違法案件6萬余件，涉及違法用地面積70萬畝，其中耕地26.36萬畝，213人被追究刑事責(zé)任。2009年查處土地違法案件4.2萬件，涉及耕地面積20.8萬畝，118人被追究刑事責(zé)任。2010年查處違法用地案件2.8萬件，涉及土地面積33.8萬畝，其中耕地13.3萬畝［1］。

（二）土地執(zhí)法難，效果差

農(nóng)村土地違法案件查處困難。由于農(nóng)村建房量大分散，施工時間短，違法占地不易被發(fā)現(xiàn)。即使土地執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)制止，在執(zhí)法人員離開后又會繼續(xù)施工，違法者與執(zhí)法人員打游擊戰(zhàn)。在房屋建成后，要強行拆除難度很大，往往只能罰款了事。

土地違法責(zé)任追究不足以制止土地違法行為。由于對土地違法行為的罰款數(shù)額少，造成違法成本低、收益高，對違法行為的處罰不能起到懲前毖后的作用。土地違法行為的行政責(zé)任、刑事責(zé)任的追究難度大。特別是對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)力度小，對其處罰多為警告性的批評教育或記過處分，不要說追究其刑事責(zé)任，即使較為嚴(yán)厲的開除公職、撤職等處分也很少使用。如2011年7月7日監(jiān)察部、國土資源部根據(jù)2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查情況，依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，對73名地方政府或國土資源負(fù)責(zé)人給予紀(jì)律處分，處分形式僅包括警告、記過或記大過［2］。輿論反映問責(zé)力度太小，不能起到應(yīng)有的懲治作用。

土地管理部門沒有行政強制執(zhí)行權(quán)，需要強行拆除房屋的，要申請法院強制執(zhí)行。法院執(zhí)行程序繁瑣、時間長、成本高，加上法院大量案件堆積，土地管理部門作出的強制拆除決定長期得不到執(zhí)行，從而縱容了土地違法行為。

（三）某些地方政府的土地違法行為

土地違法主體行政化，某些地方政府成為土地違法的重要參與者。盡管中央政府一再強調(diào)要以最嚴(yán)格的制度管理土地，但地方政府主導(dǎo)下的土地違法突出。地方政府的土地違法有這幾個特點：一是政府違法的直接動因是發(fā)展地方經(jīng)濟，違法用地、占地具有所謂“合法性”。地方政府往往以加快城鎮(zhèn)建設(shè)，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，優(yōu)化投資環(huán)境等名義掩蓋土地違法的實質(zhì)。二是侵犯農(nóng)民利益，征地補償標(biāo)準(zhǔn)低、拖欠征地補償費現(xiàn)象比較普遍。三是對以地方政府為主導(dǎo)的土地違法行為缺乏有效的橫向制約機制。土地管理部門查處違法案件，經(jīng)常遇到行政干預(yù)，難以嚴(yán)格執(zhí)法。

三、農(nóng)村土地違法行為的危害性

（一）非法占地行為導(dǎo)致我國耕地面積大量減少

由于缺乏有效的宏觀調(diào)控，建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大量占用耕地，導(dǎo)致近年我國的耕地面積急劇下降。1985年全國耕地減少了1500多萬畝，這引起了黨中央、國務(wù)院的高度關(guān)切。1986年6月全國人大常委會通過《土地管理法》，確立了嚴(yán)格保護耕地的制度。耕地銳減形勢得到遏制，此后幾年耕地面積減少放緩到年均400萬～500萬畝的速度。從1996年到2002年，我國耕地從19.5億畝降至18.89億畝，每年減少約千余萬畝。至2011年，全國耕地面積已縮減到18.26億畝，人均占有耕地面積由1.59畝（2003年數(shù)據(jù)）驟降為1.38畝，耕地保護形勢日益嚴(yán)峻［3］。

（二）非法占地行為侵害了農(nóng)民權(quán)益，造成大量農(nóng)民喪失賴以生存的土地

違法征占土地在造成農(nóng)田大幅銳減的同時也將數(shù)千萬農(nóng)民趕出了世代相傳、賴以謀生的土地，產(chǎn)生了數(shù)量龐大的失地農(nóng)民。土地承擔(dān)著為農(nóng)民提供生產(chǎn)、生活資料與社會保障的雙重功能，對農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。大量農(nóng)民喪失土地直接影響到社會穩(wěn)定。在土地征占過程中，經(jīng)常存在補償不到位、安置不落實的問題。有的地方征地補償標(biāo)準(zhǔn)低，有的地方長期拖欠或?qū)訉咏亓簟⑴灿谜鞯匮a償安置費用。農(nóng)民喪失土地后得不到應(yīng)有補償和安置，就可能陷入“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的困境。因失地引發(fā)的群體性糾紛成為社會安定的巨大隱患，影響到社會主義和諧社會的建設(shè)。

（三）農(nóng)村違法用地惡性循環(huán)，愈演愈烈

面對農(nóng)村土地違法的嚴(yán)竣形勢，雖然中央政府多次治理，但收效甚微。對土地違法行為的姑息縱容，執(zhí)法力量的軟弱無力，導(dǎo)致嚴(yán)厲的土地管理制度喪失了其應(yīng)有的威懾力，損害了國家法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。人們失去了對法律的信任和畏懼，法律的規(guī)范作用難以發(fā)揮，法律制度成為一紙空文。違法用地、占地行為能獲得巨額收益而不承擔(dān)法律責(zé)任所產(chǎn)生的反面示范作用，誘發(fā)了更多的土地違法行為，最后形成“法不責(zé)眾、愈演愈烈、積重難返”的災(zāi)難性局面。

四、農(nóng)村土地違法行為的原因剖析

雖然我國土地管理制度立法嚴(yán)格，國家多次采取專項整治活動，但土地違法行為并未從根本上得到遏制，反而更趨普遍和嚴(yán)重。這表明土地違法行為的產(chǎn)生有著復(fù)雜的原因，其根本原因是一些個人、社會組織以及地方政府為了追逐自身利益而置法律于不顧。

（一）農(nóng)民和農(nóng)村基層干部法律意識淡薄

許多農(nóng)民缺乏農(nóng)村土地政策法規(guī)常識，甚至存在不少錯誤認(rèn)識。比如，很多農(nóng)民群眾對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的認(rèn)識不夠，不懂得土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的區(qū)別，認(rèn)為誰耕種土地誰就擁有土地所有權(quán)。有些村民認(rèn)為自己享有土地承包經(jīng)營權(quán)，就對該地?fù)碛辛耸褂脵?quán)、處置權(quán)，可以在自家承包地上建房。有的農(nóng)民認(rèn)為土地承包30年不變，自己承包的土地是“私有財產(chǎn)”，怎么處理都可以。這些錯誤觀點是導(dǎo)致村民大量非法出租出賣承包地給他人從事非農(nóng)經(jīng)營的重要原因。

一些農(nóng)村基層干部法制觀念不強，對“合理利用土地、切實保護耕地”的基本國策、對土地占用、轉(zhuǎn)用的審批程序、對土地管理的禁止性規(guī)定等政策法規(guī)知之甚少，因缺乏法律知識而作出土地違法行為。還有些農(nóng)村干部法治意識淡薄，認(rèn)為土地集體所有就等于村委領(lǐng)導(dǎo)所有，有權(quán)占用土地、改變土地用途搞集體經(jīng)濟，甚至明知行為違法仍就非法占地、用地。

（二）經(jīng)濟利益驅(qū)動導(dǎo)致土地違法

近年來，由于城市建設(shè)快速發(fā)展，城郊土地的商業(yè)開發(fā)價值不斷攀升，一些農(nóng)民為了增加收入，紛紛搶占位置優(yōu)越的地點非法建造房屋，通過出租給他人居住或經(jīng)營以賺取租金，并意圖在舊村改造、征地拆遷中獲得更多的補償。部分城鎮(zhèn)居民因無錢購買商品房，也紛紛到城郊購買“小產(chǎn)權(quán)房”或購買農(nóng)民的住宅。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)改變土地農(nóng)業(yè)用途的傾向。由于經(jīng)營農(nóng)業(yè)的比較效益較低，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的目的之一就是為了盡快改變土地農(nóng)業(yè)用途而獲得更大利益［4］。

“以租代征”行為有明顯的經(jīng)濟動因。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和建設(shè)用地需求的旺盛，土地的商業(yè)價值不斷升高，而農(nóng)村集體土地被國家征收，依照法律規(guī)定只能一次性取得征地補償費，并且其補償標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)低于土地的商業(yè)價值。而“以租代征”出租土地，農(nóng)民可以獲得穩(wěn)定而持續(xù)的租金來源，該租金又是隨市場行情不斷調(diào)整的，其收入通常比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益要高，并且農(nóng)民還保持著土地所有權(quán)。國家土地督察北京局對農(nóng)民的一項問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，73%的農(nóng)民愿意或比較愿意以“以租代征”的形式出租土地［5］。而地方政府為規(guī)避中央對新增建設(shè)用地的嚴(yán)格審批和控制，也將“以租代征”看作是解決用地矛盾、發(fā)展經(jīng)濟的有效方式。對用地企業(yè)而言，“以租代征”可以更快捷便利地獲得所需土地，并且不用一次性支付高額土地出讓金，緩解了企業(yè)的資金壓力。

（三）土地財政導(dǎo)致的征地沖動

地方政府的土地違法行為有著明顯的自身利益驅(qū)動。1994年進行的稅制改革將國家的稅收收入分為中央收入和地方收入兩類，其中中央收入所占比例超過地方收入，與分稅制改革前相比，地方財政收入下降達30%。在地方財政收入下降的同時，地方政府所要承擔(dān)的事務(wù)和支出并沒有相應(yīng)減少，這導(dǎo)致分稅制改革后地方政府職責(zé)與財權(quán)的不協(xié)調(diào)，地方財政常常入不敷出。更重要的是，分稅制改革以后，地方政府成為獨立的財政實體，有了自己的財政利益。地方政府為了擴大財政收入來源，最簡單最重要的手法是利用國家對建設(shè)用地一級市場的壟斷，大肆征地和出讓土地。由于政府出讓土地的價格是按壟斷的賣方市場確定，而對農(nóng)民的補償費用是按被征土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益支付，這使地方政府能夠以低廉的成本征收土地，再以壟斷高價出讓，土地出讓金和相關(guān)稅費收入成為地方政府的重要收入來源，從而增加地方財政收入。建設(shè)用地出讓后大量新企業(yè)的設(shè)立和大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)，又促進了城市的經(jīng)濟發(fā)展和繁榮，并為地方政府官員提供了可以炫耀的政績。這種“以地生財”“經(jīng)營城市”的作法，使得地方政府產(chǎn)生強烈的征地沖動，使中央對土地的嚴(yán)格控制和對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控難以奏效。

（四）執(zhí)法力量相對薄弱

我國的土地管理法律制度嚴(yán)厲，中央高度重視，國家多次開展土地執(zhí)法專項活動，但土地違法的形勢依然嚴(yán)峻，有法不依、違法不究、執(zhí)法不力是重要原因［6］。一些地方政府和國土資源管理部門嚴(yán)格依法行政的意識淡薄，對于土地違法行為不能做到及時發(fā)現(xiàn)、有效制止、嚴(yán)肅處理，往往以罰款代替強行拆除，甚至事后允許補辦手續(xù)，對土地違法者不能產(chǎn)生有效的震懾和遏制作用，反而激發(fā)了更多人的違法占地動機，致使土地違法行為大肆蔓延。土地管理部門缺少強制執(zhí)行權(quán)，對土地違法行為的行政處理決定要經(jīng)過行政處罰、復(fù)議、訴訟、申請執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)，執(zhí)法程序復(fù)雜，時間漫長，執(zhí)法資源消耗大，執(zhí)法成本高，而執(zhí)法的效率低、效果差。

五、農(nóng)村土地違法行為的治理對策

要解決農(nóng)村土地違法行為屢禁不止、愈演愈烈的問題，跳出“整治－反彈－再整治－再反彈”的惡性循環(huán)，必須堅持土地合理開發(fā)與嚴(yán)格土地管理同時并舉，協(xié)調(diào)農(nóng)民、村集體、企業(yè)、地方政府、國家等不同主體的利益關(guān)系，建立順暢有效的土地管理機制。

（一）提高土地法律宣傳教育的實效性，增強農(nóng)村居民和基層干部的土地法律意識

要在農(nóng)村開展更為廣泛深入的土地法律宣傳，提升廣大農(nóng)民群眾和基層干部依法保護和利用土地的法律觀念。充分利用報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播等媒體，采取張貼標(biāo)語、圖片展覽、宣傳手冊、干部培訓(xùn)等形式，普及土地法律知識。一方面大力開展正面宣傳教育和法律咨詢，另一方面要通過對土地違法案件的嚴(yán)格執(zhí)法進行反面警示教育，揭示土地違法行為的巨大危害和嚴(yán)重后果。要讓廣大農(nóng)民群眾都意識到，珍惜土地、保護耕地是每個公民應(yīng)盡的法律責(zé)任，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體，個人只有承包經(jīng)營權(quán)。通過法制宣傳教育，加強人們的土地憂患意識、土地國策意識和土地法律意識，自覺學(xué)習(xí)、遵守和維護土地管理制度。

（二）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，改革和完善地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部的考核制度

將土地管理狀況納入政績考核機制，是化解地方經(jīng)濟增長與保護土地資源、嚴(yán)格土地執(zhí)法之間矛盾的有效途徑。對地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核不能片面強調(diào)經(jīng)濟增長，要把耕地保護和國家土地政策執(zhí)行情況作為考核的重要內(nèi)容，著眼于經(jīng)濟社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。要推進財稅體制改革，平衡地方政府的管理支出與財政收入，使地方政府逐漸擺脫對土地財政的依賴，抑制地方政府土地違法的內(nèi)在動因。要嚴(yán)格土地違法責(zé)任追究制度，對違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重的地區(qū)應(yīng)暫停該區(qū)域新增建設(shè)用地，對因土地管理混亂造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責(zé)，依法追究其黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任直至刑事責(zé)任。通過嚴(yán)厲查處地方政府土地違法案件，督促地方政府切實擔(dān)負(fù)土地管理的責(zé)任。

（三）建立健全巡查制度和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，及時發(fā)現(xiàn)和處置土地違法行為

要建立和完善以縣、鄉(xiāng)、村三級為重點的基層土地執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，充分利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等現(xiàn)代科技手段，定期對所轄地域進行全面巡查，對土地違法行為及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時處置。要依靠農(nóng)村基層組織和廣大農(nóng)民群眾，選聘農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)督員，協(xié)助土地執(zhí)法機構(gòu)處理土地違法案件。構(gòu)建縣級土地管理部門與相關(guān)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府土地管理的共同責(zé)任機制，完善農(nóng)村土地管理機制。國土資源、紀(jì)檢監(jiān)察、公安、檢察、法院、供電等部門，按照各自職能承擔(dān)土地監(jiān)管、執(zhí)法的職責(zé)，形成地方政府主導(dǎo)監(jiān)管、土地管理部門專門監(jiān)管、相關(guān)部門協(xié)同監(jiān)管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬地監(jiān)管的土地執(zhí)法體系，共同預(yù)防和打擊土地違法行為。

（四）嚴(yán)格土地執(zhí)法，加大對土地違法行為的查處和責(zé)任追究力度

土地管理部門要嚴(yán)格依照法律查處土地違法案件，改變執(zhí)法不嚴(yán)和被動執(zhí)法的狀況，體現(xiàn)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。要加大土地違法打擊力度，對土地違法行為進行嚴(yán)厲處罰，使其違法成本高于其違法收益。土地執(zhí)法只有具有嚴(yán)厲性，才能震懾和制止土地違法行為。要全面追究違法者的法律責(zé)任，不僅對其進行行政處罰，而且要追究其刑事責(zé)任。在行政處罰時，依法采取恢復(fù)土地原狀、拆除違法建筑的責(zé)任，不能以罰款替代。罰款數(shù)額要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其違法所得，使違法者喪失違法的利益動機。對地方政府不履行土地管理職責(zé)的行為，要實行嚴(yán)厲的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度。只有加強對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究力度，才能使地方政府切實擔(dān)負(fù)土地管理職責(zé)，杜絕土地違法行為。

［1］國土資源部2010年第四季度掛牌督辦違法案件新聞發(fā)布會［EB/OL］.http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/fbh/201101/t850407.htm.

［2］監(jiān)察部、國土資源部通報處理有關(guān)地方違反土地管理法律法規(guī)的責(zé)任人員［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201107/t20110707＿896395.htm.

［3］鄒聲文，周婷玉.我國目前耕地面積約18.26億畝，已經(jīng)減少1億多畝 ［EB/OL］.http://www.gov.cn/jrzg/2011－02/24/content＿1810106.htm.

［4］四川省社會科學(xué)院調(diào)研組.必須高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題和潛在風(fēng)險［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2011（2）：3－5.

［5］王永紅.國土資源部解讀“百日行動”：以租代征，此風(fēng)不可長［EB/OL］.http://www.china.com.cn/policy/txt/2007－10/13/content＿9219588.htm.

［6］張福君.土地違法執(zhí)法難難于上青天［J］.國土資源，2007（3）：20－24.

A Study on Violation of Land Law in Rural Areas：Current Situation，Reasons and Countermeasures

XU Hong-xin1，GAO Guo-zhong1，WANG Chun-chen2
（1.College of Culture and Law，Hebei Science and Technology University，Shijiazhuang，Hebei 050018；2.Beijing College of Career and Technology，Beijing 100042，China）

In recent years，such illegal acts in rural areas as villagers building house privately，villege committees selling out or lease land and some local government levying land，have been happening repeatedly.On the basis of all kinds of illegal land acts，this paper generalizes its characteristics，analyzes its causations and puts forward countermeasures.

rural areas；land；violation of law

D922.3

A

1005－6378（2012）04－0127－05

2012－12－19

河北省社會科學(xué)基金項目《農(nóng)地入股法律制度創(chuàng)新研究——以馬克思制度變遷理論為視角》（HB11FX020）；河北省科技廳軟科學(xué)項目《“土地股份合作社”的類型化研究》（12457204D－33）；河北科技大學(xué)校立課題《民間糾紛的調(diào)解處理機制研究》（XL2006080）；河北科技大學(xué)校立科研基金項目《土地股份合作社的機制完善路徑研究》（XL201158）

徐紅新（1972－），男，河北邯鄲人，河北科技大學(xué)文法學(xué)院講師，主要研究方向：民商法、房地產(chǎn)法。

［責(zé)任編輯 周云逸］