文 宏

(蘭州大學(xué)管理學(xué)院，蘭州 730000)

改革成本視閾下的政府自利性問題檢視

文 宏

(蘭州大學(xué)管理學(xué)院，蘭州 730000)

自利性已經(jīng)成為當(dāng)前政府的一個屬性。從改革成本分擔(dān)的視角，可以將政府自利性問題轉(zhuǎn)化為政府與民眾在承擔(dān)責(zé)任與義務(wù)方面存在的明顯差距，即改革成本分擔(dān)的官民失衡問題。以此為視角，闡釋政府自利性問題的現(xiàn)實呈現(xiàn)、主要方式及深層癥結(jié)，有助于對當(dāng)前我國政府這一問題作出明晰檢視，為防范和治理提供堅實的認(rèn)知基礎(chǔ)。

政府自利性;改革成本;公共利益

當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會階層分化、利益結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的社會轉(zhuǎn)型期。利益主體的多元化與競合化已經(jīng)形成，由于利益糾紛而產(chǎn)生的利益矛盾和利益沖突層出不窮?，F(xiàn)實中，從事社會管理和公共服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)，也在不斷地追求自身利益，政府自利性問題開始受到世人關(guān)注，成為政府管理實踐和理論研究中的重要問題。在我國，政府除了承擔(dān)至關(guān)重要的社會職能和服務(wù)職能之外，還擁有強(qiáng)大的社會動員能力及資源支配能力。改革所取得的成就，不僅相當(dāng)比例直接來源于國有企業(yè)及各級政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投資，而且在改革的進(jìn)程中，政府通過履行公共職能、維護(hù)基本秩序、建立公正規(guī)則、提升自身效率、確保社會公平等手段，為改革發(fā)展保駕護(hù)航，實現(xiàn)公共利益的最大化?？梢哉f，我國改革理論的形成和發(fā)展、改革目標(biāo)的提出和調(diào)整、改革方案的設(shè)計和選擇、改革政策的制定和實施以及憲法制度的修訂、市場規(guī)則的建立、重大改革措施的出臺，無不是國家有意識構(gòu)建的結(jié)構(gòu)。特別是改革的初期，黨和政府的政策與法令更是強(qiáng)烈地主導(dǎo)著改革的方向和路徑，從而使中國的改革方式同時具有了明顯的政府主導(dǎo)型或供給型特點(diǎn)［1］。

然而，在改革發(fā)展的進(jìn)程中，政府也蘊(yùn)涵著自我謀利和追求自身利益最大化的屬性。有些政府部門將行政權(quán)力視為謀取部門利益的工具，不惜人為地設(shè)置障礙，尋求部門或行業(yè)的權(quán)力擴(kuò)張及機(jī)構(gòu)膨脹，從社會中汲取各種資源，導(dǎo)致出現(xiàn)“行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化、部門利益功利化、創(chuàng)收成果個人化”的情形，致使政府利益超越公共利益。近年來，在企業(yè)改制、土地拆遷、收入分配、居民住房、市場運(yùn)行等眾多領(lǐng)域，政府自利性問題體現(xiàn)得尤為嚴(yán)重。

一、文獻(xiàn)評估與視閾切入

關(guān)于政府屬性的探討一直是理論界關(guān)注的焦點(diǎn)。政府公共性與自利性的爭論貫穿于整個政府管理理論發(fā)展的全過程。政府自利性問題研究，散見于各個學(xué)說。總體而言，在政府自利性問題上形成了兩種截然對立的觀點(diǎn):一種從根本上否認(rèn)政府自利，認(rèn)為政府只能充當(dāng)公共利益的代言人;另一種則引入“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，認(rèn)為政府活動的最終目標(biāo)并不是致力于追求公共利益，而是為了政府自身利益乃至官員個人利益的最大化。

前者以古典政治學(xué)者為代表，認(rèn)為實現(xiàn)公共利益最大化是政府的唯一使命，根本沒有政府自利性的存在空間。如亞里士多德將謀求公共利益作為政府機(jī)構(gòu)存在的基本前提，從政權(quán)內(nèi)涵的角度否認(rèn)了政府自利性。他認(rèn)為:“凡照顧到公共利益的各種政體就是正當(dāng)或正宗的政體;而那些只照顧統(tǒng)治者們利益的政體就都是錯誤的政體或正宗政體的變態(tài)(偏離)?！保?］盧梭則在《社會契約論》中旗幟鮮明地否認(rèn)政府自利性，指出“政府作為全體公民權(quán)力的委托行使者，除了公共利益以外，政府在行使公共權(quán)力的過程中不會追求任何個人或團(tuán)體的利益”［3］。除此之外，美國政治學(xué)者亨廷頓以及詹姆斯·E.安德森也從不同的視角持有政府不存在自利性傾向的觀點(diǎn)。

后者以公共選擇學(xué)派的學(xué)者為代表，認(rèn)為政府公共性是由政府自利性衍生而來。政府實施影響選民的投票行為只能將之歸為追求個人利益的最大化。西方理論界關(guān)于政府自利性問題的研究源遠(yuǎn)流長。主張制定法律作為治國的補(bǔ)充，其中就隱含著人性自利的假設(shè)。馬基雅維利將人的自私自利等人性判斷作為理解社會政治問題的出發(fā)點(diǎn)。阿羅不可能定理直接論證了虛無縹緲的公共利益。熊彼特所堅持的多數(shù)同意無法實現(xiàn)共同的幸福觀點(diǎn)，以及道格拉斯·諾斯所提出的“諾斯悖論”都非常堅定地認(rèn)為政府自利性的唯一導(dǎo)向。除此之外，也有學(xué)者持政府的公共性與自利性兩者兼有的觀點(diǎn)，如霍布斯說，政府官員在公共利益與私人利益不一致時，其所作出的決策通常會仔細(xì)權(quán)衡，通常會符合個人利益最大化的選擇［4］，而亞當(dāng)·斯密關(guān)于市場機(jī)制運(yùn)行機(jī)制的探討，后經(jīng)西尼爾、帕累托等人完善后，政府自利性假設(shè)日益成為西方理論界對政府行為富有解釋力的理論框架。

國內(nèi)近些年來政府自利性研究成果也較為豐富。伴隨著改革發(fā)展進(jìn)程，對于政府自利性問題的判斷大體經(jīng)歷了一個從無到有、從淺至深的過程。對于政府屬性的判斷，由以往的政府公共利益唯一論，到開始承認(rèn)政府是市場經(jīng)濟(jì)利益主體之一(陳淮，1998)，再到認(rèn)為政府自利性相對于政府公共性而言，是政府的一個特殊現(xiàn)象，是政府發(fā)展不成熟的表現(xiàn)(任曉林、謝斌，2002)，逐漸進(jìn)化至眾多政府謀取自身利益的行為之歸納為政府自利性這一概念(祝靈君、聶進(jìn)，2002)，并就政府公利性和政府私利性之間的關(guān)系進(jìn)行了剖析(金太軍、張勁松，2002;任曉林、謝斌，2003;涂曉芳，2005)。在眾多的相關(guān)研究中，有學(xué)者從主體層面對政府自利性的結(jié)構(gòu)和特征進(jìn)行了界定(陳國權(quán)等，2004;王臻榮，2005);詳細(xì)闡述了政府自利性對政府能力(彭宗超，1999)、公共政策(李學(xué)軍，2006)、政府信用(王穎，2007)、政府職能(陳國權(quán)等，2004)、政權(quán)合法性(王桂云，2010)等方面的影響，提出了相關(guān)的政策建議。

然而，總體而言，國內(nèi)關(guān)于政府自利性問題的研究大都圍繞政府自利的概念內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)特征、社會影響等方面展開，對政府自利性缺少深層次的體制剖析，對政府自利性行為如何影響社會發(fā)展以及如何闡釋政府自利性問題對社會制度變遷等方面，逐漸陷于解釋力不足的困境。由于當(dāng)前政府自利性問題多是發(fā)生在改革發(fā)展進(jìn)程之中，由此，筆者引入了“改革成本”這一概念，將政府自利性問題轉(zhuǎn)化為政府與民眾在承擔(dān)責(zé)任與義務(wù)方面存在的明顯差距，即改革成本分擔(dān)的官民失衡問題。這樣可以更好地引導(dǎo)我們從成本的視閾去分析政府自利性問題的具體呈現(xiàn)，為我們透視當(dāng)前現(xiàn)實改革問題提供了一個新的解釋框架。

二、我國政府自利性問題的現(xiàn)實呈現(xiàn)

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，各級地方政府紛紛制定趕超型發(fā)展戰(zhàn)略。除了制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)則、充當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的裁判者之外，還是市場經(jīng)濟(jì)活動的參賽者。不僅眾多具有行業(yè)與資源壟斷優(yōu)勢的國有企業(yè)，遍布在國民經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域，汲取大量的社會財富，而且政府的經(jīng)濟(jì)行為越來越頻繁，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向與速率表現(xiàn)出極強(qiáng)的調(diào)控力，嚴(yán)重擠壓社會公眾與市場力量的生成空間，使得政府與民眾、市場、社會之間，在改革成本分擔(dān)方面存在著嚴(yán)重的失衡。具體而言，體現(xiàn)在以下三個方面:

(一)體現(xiàn)在政府財政收入、GDP與居民收入的增長速度方面

經(jīng)過三十余年的改革開放，我國各項事業(yè)取得舉世矚目的偉大成就。政府財政收入由1978年的1132.26億元，增長到2010年的83080億元;GDP由1978年的3645.2億元，增長到2010年的397983億元;我國農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民人均收入也分別由1978年的133.57元、316元增長到2010年的5919元、19109元。①參見相應(yīng)年度的《中國統(tǒng)計年鑒》。然而，在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，城鄉(xiāng)居民收入增長速度明顯滯后，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體趨勢不相協(xié)調(diào)的問題日趨突出。尤其是從1998年起，我國稅收收入持續(xù)超常增長，增速連年高于GDP增速。1998—2002年，我國 GDP 年增長率分別為5.2%、4.6%、8.9%、7.2%、8.4%，而同期稅收收入增長率則分別為 12.5%、16.2%、22.8%、19.8%、18.6%，成倍地高于GDP增長率。全國財政收入從1997年的8651.1億元增加到2002年的18914億元，五年翻了一番多，年均增加2053億元，平均每年增長20%以上。全國財政收入占GDP的比重由1997年的11.6%提高到2002年的18.5%，年均增長1.4個百分點(diǎn)［5］。雖然自2004年以來，我國政府一直致力于進(jìn)行“結(jié)構(gòu)性減稅”，但并未扭轉(zhuǎn)財政收入快速增長的趨勢，財政收入所占GDP的比重反而從2002年的18.5%持續(xù)攀升到2011年的近23%，將財政收入占GDP的比值推升至新的高點(diǎn)，且無任何年度出現(xiàn)下降。

不僅如此，在國民收入分配中，我國財政收入、GDP、居民收入增長比例趨于失調(diào):政府與企業(yè)所占份額明顯高于居民所得增長，政府財政收入的增長速度高于GDP的增長速度，且更加高于居民人均收入的增長比率。政府財政收入以及稅收收入的快速增長，擠占了城鄉(xiāng)居民收入及企業(yè)收入增長的空間，削弱了公眾消費(fèi)及社會投資能力，強(qiáng)化了我國固定資產(chǎn)超高比例增長、消費(fèi)低速增長的格局，誘發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，致使國內(nèi)消費(fèi)總額不足;再加上政府在住房、醫(yī)療、教育、社會保障等方面的責(zé)任缺位，進(jìn)一步抑制了民眾消費(fèi)意愿，加劇了居民過度儲蓄的行為傾向，使得政府更加倚重于出口和投資提升經(jīng)濟(jì)增長。反過來，這又加劇了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，抑制了居民收入增長，形成了一個惡性循環(huán)，陷入“國富民不強(qiáng)”的怪圈。

(二)體現(xiàn)在政府財政收入的支付領(lǐng)域方面

近年來，我國政府已經(jīng)按照科學(xué)發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”的具體要求，積極改善財政支出結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)培訓(xùn)等方面加大了投入力度，然而，不容否認(rèn)的是，政府的行政成本開支依然很大。雖然從顯性成本角度考慮，“六五”、“七五”、“八五”、“九五”時期，我國財政支出占 GDP比重分別為23.2%、17.7%、13%、14.5%，2000 年為 17.8%［6］，但我國整個政府收支除預(yù)算之外，還包括預(yù)算外收支、制度外收支兩部分，賬外賬、“小金庫”現(xiàn)象在政府部門也普遍存在。因此，政府預(yù)算、預(yù)算外收支、制度外收支這三塊加在一起才是政府收支的全部。有資料表明，這三部分收支各占政府總收支的1/3。這樣的話，整個政府收支占 GDP的比重就達(dá)50%以上［7］。改革開放以來，在財政支出占GDP比重不斷下降的同時，行政管理的支出卻在不斷上升，其速度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財政支出的增長速度，平均增長率高達(dá)17.7%，高出12.3%的財政收支平均增長率5.4個百分點(diǎn)［8］。目前，我國財政供養(yǎng)人口已達(dá)4500萬，官民之比已達(dá)到空前的28∶1。另外，據(jù)保守的估計，全國官員用于公款吃喝的消費(fèi)在2000億元，每年的公車開銷也不低于2000億元。在政府投資的項目中，僅用于“跑項目”的成本一般就要達(dá)到30%以上，有的甚至超過一半，再加上各級政府在雄偉的辦公大樓等硬件上的花費(fèi)，其成本數(shù)目就更加驚人［9］。政府行政支出的巨大規(guī)模，必然形成對私人投資的擠出效應(yīng)，進(jìn)一步強(qiáng)化“強(qiáng)政府、弱社會”的現(xiàn)有格局。

(三)體現(xiàn)在政府對社會財富的汲取過程方面

當(dāng)前我國的稅收收入總額相比改革之初的1978年增長近100倍，尤其是近年來，我國稅收增速明顯加快，稅收收入總額(不包括關(guān)稅、船舶噸稅、耕地占用稅和契稅)已由1978年的519.28億元提升至2010年的77390億元［10］，成為世界上稅收收入增長最快的國家之一，同時也步入全球稅收成本最高的國家之列。除此之外，我國非稅收入增勢也同樣迅猛。據(jù)公開資料顯示，我國非稅收入占全國財政收入的50%以上，不僅大大高于發(fā)達(dá)國家5% ～15%的比重，也高于發(fā)展中國家20%～30%的比重。長期以來，我國非稅收入涉及面廣，增長迅猛，規(guī)模龐大，不僅影響宏觀調(diào)控效果，而且容易滋生“三亂”(亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派)和政府官員腐敗現(xiàn)象。非稅收入的不斷攀高帶來的一個直接后果是國內(nèi)稅負(fù)的增加［11］19，再加上在稅款征收過程中的重復(fù)課稅，很多國內(nèi)企業(yè)的稅賦成本被進(jìn)一步加大。有專家指出，如果將我國的稅收收入與我國現(xiàn)階段的國民收入作比較的話，那么我國內(nèi)地的人均稅賦將占到人均收入的50%還要多［11］19。居民與企業(yè)承擔(dān)高額的稅收負(fù)擔(dān)，抑制了私人領(lǐng)域擴(kuò)大再生產(chǎn)，降低了各個市場主體投入生產(chǎn)的積極性，致使我國陷入高稅賦、低保障、低福利的發(fā)展困境。

三、政府尋求自利性行為的主要途徑

回顧我國三十余年的改革發(fā)展歷程，從某種程度上說，同樣也是一部社會主體的利益需求被激發(fā)、被承認(rèn)且納入正常規(guī)制的漸進(jìn)過程。政府除了代表公共利益之外，同樣也是追求自身利益的理性選擇人。政府要在市場經(jīng)濟(jì)條件下實現(xiàn)既有的目標(biāo)與意志，必須不斷強(qiáng)化自身建設(shè)，提升宏觀調(diào)控、汲取財政、強(qiáng)力控制等方面的能力，與此同時也會帶來政府自身利益的增長與擴(kuò)充。當(dāng)前普遍存在的地方保護(hù)主義、日漸頻繁的群體性沖突事件、層出不窮的腐敗現(xiàn)象，都反映了政府與民眾之間對利益的博弈與爭奪。據(jù)此，我們可以將政府尋求自利性行為的途徑歸納為以下幾個方面:

(一)注重對金融行業(yè)的控制

在改革發(fā)展進(jìn)程中，政府為了應(yīng)對來自政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多個領(lǐng)域的各式挑戰(zhàn)，保證自身的社會動員與資源支配能力，除了繼續(xù)強(qiáng)化財政汲取功能之外，還非常重視對金融系統(tǒng)的控制，使得金融業(yè)逐漸淪為政府的“提款機(jī)”。在中央層面，中央政府出于強(qiáng)化金融業(yè)財政作用的考慮，為了便于收集民間資金，適應(yīng)財政分權(quán)所帶來的國民財富由“聚財于國”到“散資于民”的現(xiàn)實轉(zhuǎn)變，相繼通過拆分中國人民銀行、組建國有商業(yè)銀行、完成國有銀行股份制改造等途徑，建立起“中、農(nóng)、工、建”四大國有銀行為主體、遍布全國行政區(qū)劃的網(wǎng)點(diǎn)，占據(jù)了國內(nèi)金融市場的絕對份額，進(jìn)一步加強(qiáng)了金融行業(yè)的控制與汲取能力。在地方層面，由于財政包干制度的推行，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域逐步實現(xiàn)“撥改貸”(主體由財政投資變更為銀行貸款)。地方政府為了確保發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，在新一輪的投資融資體制改革中，逐漸加強(qiáng)對當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的控制，通過成立轄區(qū)內(nèi)融資中心、城市商業(yè)銀行、證券公司、農(nóng)信社股份改造等方式，最大限度地實現(xiàn)吸儲攬儲，多渠道地引進(jìn)外部資金，用于本地投資與建設(shè)。兩者相互結(jié)合，使得政府層級內(nèi)部自上而下地實現(xiàn)了金融功能財政化，強(qiáng)化了對企業(yè)與民眾資金的吸納與控制，構(gòu)筑了汲取民間財富的巨大網(wǎng)絡(luò)，使金融制度事實上部分履行了財政與稅收制度的功能。

這樣的制度安排，不僅使得政府可以通過控股國有商業(yè)銀行，確保包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的眾多國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域能有較為充足的資金來源，同時政府還可以借助調(diào)節(jié)貸款的發(fā)放節(jié)奏、貸款投放的重點(diǎn)領(lǐng)域等金融手段，保持對其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的滲透，實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程掌控。其中1993—1997年中的“軟著陸”宏觀調(diào)控即是最好的證明。中央政府在中央財政能力下降后，推行了縱向分割式的金融改革;為了獲得建設(shè)資金，地方政府在投融資體制改革(撥改貸)后，強(qiáng)化了橫向分割式的金融控制，使得下降的財政能力由上升的金融能力加以補(bǔ)充［12］。

(二)組建政府投融資平臺

政府為了應(yīng)對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金需求，集中處置國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)、維護(hù)金融秩序和社會安定，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值保值以及外匯儲備的合理投資等方面的需要，相繼組建金融資產(chǎn)公司、國有資產(chǎn)投資公司、城市建設(shè)投資公司、開發(fā)區(qū)平臺、擔(dān)保公司、交通投資公司、土地儲備、城建開發(fā)公司等各種不同類型的公司，采取劃撥外匯儲備、資金注入以及劃撥土地、國有股權(quán)等方式，組建資產(chǎn)或現(xiàn)金達(dá)到一定規(guī)模的投融資企業(yè)。必要時甚至以政府信用或地方財政擔(dān)保的形式給予支持扶助，重點(diǎn)將融入的資金投入到放大銀行貸款規(guī)模、市政基礎(chǔ)建設(shè)、交通設(shè)施建設(shè)，以及實現(xiàn)外匯儲備的合理投資等項目之中。特別是2008年底，為了應(yīng)付國際金融危機(jī)，中央推出“4萬億”一攬子投資計劃，并要求中央和地方采取1∶1配套的方式出資，期望通過積極財政政策扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下滑的趨勢，各級地方政府投融資平臺及發(fā)債融資活動隨即大規(guī)模啟動。隨著政府投融資平臺和融資規(guī)模的不斷擴(kuò)展，融資平臺數(shù)量和負(fù)債規(guī)模超乎尋常地急劇增長。但是這些公司法人治理結(jié)構(gòu)不甚合理，責(zé)任主體含混不清，操作程序尚需完善，監(jiān)督措施亟待整合。這些公司能從多家銀行獲取信貸資金，形成多頭舉債的局面，且部分資金流入房地產(chǎn)、資源開發(fā)、股市等高風(fēng)險高回報的領(lǐng)域，與民間及社會資本展開全方位的項目競爭，擠出了很多本該屬于民間資本的投資，直接引發(fā)眾多領(lǐng)域的“國進(jìn)民退”現(xiàn)象，致使有政府信用擔(dān)保的投融資直接與民眾爭利。

而當(dāng)前銀行并不完全知曉地方政府總體負(fù)債和擔(dān)保承諾情形，甚至政府本身也不完全掌握自身債務(wù)情形。據(jù)初步統(tǒng)計，截至2009年8月，全國共有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70%以上為縣區(qū)級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負(fù)債總計1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自銀行貸款。而有商業(yè)銀行人士稱，截至2009年末，政府融資平臺的貸款余額約為6萬億元［13］。一旦這些投融資項目收益出現(xiàn)變動，不足以支付相應(yīng)成本，這些政府性的“隱性債務(wù)”就必然顯性化，沖擊政府財政收支秩序，由政府財政或國有商業(yè)銀行買單，最終轉(zhuǎn)嫁至民眾身上。根據(jù)2010年度審計報告顯示，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額超出10萬億元。這些業(yè)已形成的高達(dá)萬億的地方政府性債務(wù)的化解，未來可能很大比例還是要以財政定向補(bǔ)貼或銀行呆壞賬的方式解決，成為未來政府加大汲取社會財富的重要理由。

(三)形成畸形的“土地財政”格局

我國實行的是集體土地國家征收取得制度，只有國家才可以依照法定程序，將土地性質(zhì)由集體土地轉(zhuǎn)為國家所有，政府相應(yīng)地給被征用土地的集體和個人進(jìn)行補(bǔ)償和安置。這就意味著政府對農(nóng)地?fù)碛薪^對的壟斷購買權(quán)，在整個土地市場，只有唯一的收購者和供應(yīng)者，什么價格征用、多少土地供應(yīng)以及什么價格供應(yīng)完全掌握在地方政府手中。通常而言，地方政府運(yùn)用行政權(quán)力將集體所有或其他用途的土地進(jìn)行整理之后，經(jīng)歷“招拍掛”程序，土地價格會翻幾番以上。當(dāng)前“土地財政”主要包括四方面的內(nèi)容:一是地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金收入，是“土地財政”中最大的一項;二是地方政府通過出讓工業(yè)用地來招商引資，以此帶動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;三是擴(kuò)張城市規(guī)模，促進(jìn)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動土地收入的增加;四是以土地作為抵押獲得銀行貸款［14］。

在很多地方，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及沿海還沒有形成產(chǎn)業(yè)支撐的開發(fā)區(qū)，“土地財政”已經(jīng)成為地方政府的第二財政，為地方政府預(yù)算外的最大一筆收入，而與此相關(guān)的房地產(chǎn)稅收，亦構(gòu)成地方財政收入的最大份額。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上［15］。地方政府增加財政收入的主觀偏好，再加上現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅費(fèi)政策等方面的制度設(shè)計，必然大大刺激地方政府賣地的沖動，實現(xiàn)豐厚的土地收益?！巴恋刎斦钡男纬桑环矫?，擠占了被征用土地的收益空間，使大批農(nóng)民失去賴以生存的土地保障。相比政府獲得的土地收益，給予農(nóng)民及拆遷戶的補(bǔ)償費(fèi)過低。在征用土地的同時，造就了大量的失地農(nóng)民。一般情況下，每征用一畝農(nóng)地，就伴隨著1.5個農(nóng)民失業(yè)，按此來推算，我國失地農(nóng)民群體將從目前的4000多萬人激增至2030年的1.1億人。據(jù)專家保守估計，這其中有5000多萬農(nóng)民處于既“失地”又“失業(yè)”的狀態(tài)。大量失地農(nóng)民淪為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無”農(nóng)民［16］。另一方面，地方政府在土地方面的巨額收益，進(jìn)一步推動地價不斷攀升，再加上當(dāng)前名目繁多的房地產(chǎn)稅費(fèi)，最終會轉(zhuǎn)化為開發(fā)商的商品房成本，一定程度上推高了房價，最終均由購房者買單。

除此之外，政府中有些強(qiáng)勢權(quán)力機(jī)構(gòu)與部門，利用手中的行政權(quán)力，創(chuàng)辦各種形式的經(jīng)營實體，采取收取管理費(fèi)與上繳收益等方式，進(jìn)行名目繁多的創(chuàng)收。這種“權(quán)力變現(xiàn)”的灰色收入，以及“權(quán)錢交易”的非法收入，使得政府部門擁有大量的預(yù)算外資金，用于濫發(fā)津貼、團(tuán)購住房、多付公積金、代繳個稅等多種形式的全員福利，或用于機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)奢侈的職務(wù)消費(fèi)與豪華辦公條件的支出。各個政府部門間的相互橫向?qū)Ρ?，會更加激發(fā)各自單位福利待遇方面的比拼，在強(qiáng)化“官本位”優(yōu)越意識的同時，也侵犯了民眾的權(quán)益與利益，積累眾多的民眾怨憤與社會問題，誘發(fā)各種群體性沖突事件。據(jù)2010年《社會藍(lán)皮書》發(fā)布暨中國社會形勢報告會公布的數(shù)據(jù):1993年我國發(fā)生群體性事件0.87萬起，2005年上升為8.7萬起，2006年超過9萬起，2008年群體性事件的數(shù)量及激烈程度都超過以往。近年來群體性事件的多發(fā)態(tài)勢，集中體現(xiàn)了政府與民眾爭利的激烈程度，從側(cè)面反映了改革成本分擔(dān)的官民失衡。

四、政府自利性問題擴(kuò)張的深層原因

政府是公共權(quán)力的具體行使者，在改革發(fā)展成果的分配與再分配過程中，相比民眾、市場、社會及其他組織而言，政府具有非常明顯的優(yōu)勢地位，這為政府追求自身利益提供了制度性保障。與此同時，政府又是各種行政法規(guī)與條例的制定者，政府可以通過其條例制定者的地位，實現(xiàn)自身利益的最大化。政府與民眾在改革具體環(huán)節(jié)的利益博弈，將會促使政府從自身利益出發(fā)，全面介入對民眾、市場、社會的干預(yù)，從而潛移默化地改變著政府的組織建構(gòu)與行為模式，對政府行為的選擇以及政府職能的履行產(chǎn)生重大影響，成為政府自利性問題擴(kuò)張的重要體現(xiàn)。具體體現(xiàn)如下:

(一)政府行為偏離公正的價值取向

當(dāng)前我國政府與民眾、企業(yè)、社會之間的關(guān)系并不十分明晰，改革成本分擔(dān)的相關(guān)機(jī)制還不健全，以致在市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過程中，政府集裁判者、規(guī)則制定者、競賽參與者于一身。在行政程序設(shè)定層面，政府通常從自身便利性的視角去考慮問題，并不注重方便為民和實際情形，結(jié)果導(dǎo)致社會運(yùn)行機(jī)制的繁冗復(fù)雜，社會成本支出比例過大。在政策內(nèi)容規(guī)定層面，政府傾向于出臺有利于自身的公共政策，通常借助政策制定者的優(yōu)勢地位，將蘊(yùn)涵政府利益的行為舉措進(jìn)行制度化與政策化，以“合法”的形式從社會和民眾中攫取財富，破壞政策內(nèi)容的嚴(yán)肅性。在行政執(zhí)行層面，政府依據(jù)自身的獲利程度，對執(zhí)行內(nèi)容與具體方案進(jìn)行取舍，對自身有利的政策親力親為，對自身不利的政策則采取拖延的形式消極對抗［17］69－70。在現(xiàn)實中，甚至一些政府部門打著冠冕堂皇的旗號，將政府職能與權(quán)力當(dāng)做政府的“私有財產(chǎn)”在市場上交易，出現(xiàn)政府行政行為市場化、公共權(quán)力商品化、職能履行尋租化等情形。

(二)政府權(quán)力的惡性膨脹

公共選擇理論認(rèn)為，政府及其公務(wù)員同樣存在追逐自身利益最大化的問題。正因為政府權(quán)力受利益動機(jī)驅(qū)動，從而表現(xiàn)出權(quán)力的膨脹性，這是行政權(quán)力的根本特性［18］?！柏?zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充，凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任?！保?9］因此，就法理意義而言，享用權(quán)力的同時也意味著必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，相應(yīng)責(zé)任的履行是政府權(quán)力存在的前提與依據(jù)。如果享有權(quán)力而不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，則必然導(dǎo)致政府權(quán)力的惡性膨脹，最終侵犯社會民眾的權(quán)益。然而，由于行政自由裁量權(quán)的大量存在，政府權(quán)力在行使過程中不可避免地具有諸多彈性與張力，加之當(dāng)前我國政府運(yùn)行機(jī)制并不透明，行政決策的過程與程序也不公開，社會組織和民眾難以對其進(jìn)行有效的監(jiān)督，形成完善的制約機(jī)制，致使政府的行政權(quán)力與其所履行的行政責(zé)任并不相適應(yīng)，這就給政府追求自身利益提供了巨大的制度空間。我國改革發(fā)展的“政府主導(dǎo)型”特征，使得政府部門在行使職權(quán)的過程中，掌握了越來越大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，逐漸成為市場經(jīng)濟(jì)中的逐利主體。一些地方政府與行政部門行使權(quán)力的出發(fā)點(diǎn)，并不是為了履行職責(zé)，而是濫用職權(quán)，將手中的行政權(quán)力視為攫取和擴(kuò)張利益的工具，爭相向社會和民眾收取各種費(fèi)用，以期達(dá)到以權(quán)爭利、以權(quán)逐利的目的。這種“爭收其費(fèi)、各謀其利”的政府行為，不僅“以費(fèi)擠稅”，嚴(yán)重擾亂了正常的稅收秩序，擠壓了正常的財政收入，而且給企業(yè)和城鄉(xiāng)居民帶來了難以承受的負(fù)擔(dān)和壓力［5］74－77，使社會失去了內(nèi)生發(fā)展的自主性空間，抑制了自主自立、自立自律能力的生成，從而導(dǎo)致社會體系的欠發(fā)達(dá)。

(三)政府職能的越位

我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，從某種意義上就是企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的確立以及政府職能的轉(zhuǎn)變過程。因此，政府必須明確自身的角色定位，嚴(yán)格區(qū)分政府與市場、企業(yè)、社會組織的不同作用，限定政府職能發(fā)揮作用的領(lǐng)域。然而，我國改革發(fā)展的政府主導(dǎo)型模式仍未得到徹底扭轉(zhuǎn)。當(dāng)前政府不僅以“全能選手”著稱，擁有數(shù)量可觀的資源分配及市場要素配置權(quán)力，而且形成固定的思維模式，經(jīng)常性地越俎代庖、僭越市場規(guī)則。除了承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等核心職能之外，還包攬了大量不屬于政府職能范圍內(nèi)的事務(wù)。除了囊括經(jīng)濟(jì)資源配置、價格管制等行政審批事項之外，還參與企業(yè)廠址選擇、利潤分配、行業(yè)評比、產(chǎn)品的供銷等具體事務(wù)，或是以主管或指導(dǎo)的方式直接介入各種協(xié)會、居民(村民)自治委員會等社會團(tuán)體的內(nèi)部運(yùn)作。正如鄧小平同志所言，“我們的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有了一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情”［20］。這樣不僅妨礙市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，限制了民眾和社會自由選擇、自主配置資源的權(quán)利，降低了社會發(fā)展效率，而且使得企業(yè)長期處于政府管束之下，無法成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)營主體，影響市場主體治理結(jié)構(gòu)的完善，同時還擠占了社會和民眾獨(dú)立發(fā)揮作用的領(lǐng)域與范圍，致使社會組織始終處于政府的附庸地位，無法實現(xiàn)自我管理與自我約束，限制了非政府組織在社會中的應(yīng)有作用。

(四)政府職能的缺位與錯位

政府職能決定著政府的機(jī)構(gòu)建制與行為模式。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的應(yīng)有職能通常是市場機(jī)制難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域，多在社會長遠(yuǎn)發(fā)展中居于基礎(chǔ)性與先導(dǎo)性地位，具有投資大、見效慢、回報長等特性。然而，由于政府及其公務(wù)員自身利益的存在，政府在現(xiàn)實運(yùn)行中實際所承擔(dān)的實有職能與應(yīng)有職能并不完全重合，而是隨著社會的發(fā)展，兩者之間存在著相互博弈。事實上，任何政府都不可能是全能的，政府獨(dú)具的結(jié)構(gòu)特性決定了它的功能傾向，由政府來履行政治統(tǒng)治職能和基本的社會公共職能尚可差強(qiáng)人意，而一旦進(jìn)入資源的微觀配置領(lǐng)域，政府就猶如大象繡花，顯得蠢笨不堪。巨量龐雜的越位職能耗散了政府大量的時間、精力和寶貴的資源，本位職能的履行因而大受影響［21］。因此，政府職能方面的趨利性選擇，在過度干預(yù)企業(yè)、市場、社會等領(lǐng)域的同時，也必然耗費(fèi)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的大量能量。一方面，這樣使得真正履行行政職能的力量反而有限，導(dǎo)致本應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品出現(xiàn)短缺，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)“真空”現(xiàn)象?，F(xiàn)實生活中社會治安惡化，社會生活不穩(wěn)定，民眾缺乏安全感;市場秩序混亂，信用體系尚不健全;競爭規(guī)則不完備，假冒偽劣產(chǎn)品、欺行霸市等行為盛行;交通、水利、通訊、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、城市公用事業(yè)等服務(wù)無法滿足民眾需要，以及醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟(jì)以及其他社會保障服務(wù)不健全……，都是屬于政府職能缺位的具體情形。另一方面，這樣也會導(dǎo)致政府內(nèi)部出現(xiàn)職能混亂，出現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)相互越權(quán)與職能交叉情形。政府部門對有利可圖的領(lǐng)域，不該管的也緊抓不放，而無利可圖或不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域，該管的卻不管;行政服務(wù)有償化，在自身特殊利益驅(qū)動下，一些政府機(jī)關(guān)錢字當(dāng)頭，把本該屬于無償服務(wù)的項目變成有償服務(wù)項目，運(yùn)用行政權(quán)力收取或過多地收取各種管理費(fèi);各級各類政府之間屢屢發(fā)生爭利行為;權(quán)力尋租、設(shè)租現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重腐蝕了整個行政機(jī)器，破壞社會經(jīng)濟(jì)的整體效率，引發(fā)各級各類官員腐?。?7］69。

余 論

利益問題是調(diào)整一切生產(chǎn)關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)。改革過程中出現(xiàn)的政府自利性問題，是當(dāng)前社會利益主體多元化、利益需求多樣化、利益分化擴(kuò)大化以及利益矛盾顯現(xiàn)化的具體體現(xiàn)。在改革成本視閾下檢視我國政府自利性問題，可以成為治理政府的自利性行為的基礎(chǔ)與前提;而從改革成本的視角，限制政府自利性問題的關(guān)鍵是要有效防范公共權(quán)力出現(xiàn)蛻變和濫用，實現(xiàn)官民之間改革成本的均衡分配。這就需要在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部重新強(qiáng)調(diào)公共性的準(zhǔn)則，理清公共權(quán)力行使與政府自利行為產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯，確立治理政府自利行為的目標(biāo)導(dǎo)向，從對公共權(quán)力的制約和完善政府規(guī)則等層面入手，確立制約公權(quán)、保障私權(quán)為核心機(jī)制的法律制度體系，從根本上改變權(quán)力與市場之間“剪不斷、理還亂”的復(fù)雜關(guān)系，有效抑制政府自利性行為的發(fā)生，實現(xiàn)改革成本分擔(dān)的官民均衡。當(dāng)然，本文屬于探索性研究，僅僅是呈現(xiàn)改革成本視閾下的政府自利性問題。我們有理由相信，本文的探討可以為治理政府自利性問題提供一條可供借鑒的思路，為進(jìn)一步完善我國政府制度建設(shè)提供些許參考。

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［責(zé)任編輯:張蓮英］

Examination of the Government Selfishness in the Visual Threshold of the Reform Cost

WEN Hong
(Management School，Lanzhou University，Lanzhou 730000，China)

The government selfishness has been an attribute of the current government selfishness can be transformed into the significant gap between the government and the populace in undertaking duty and obligation.That is imbalance of reform cost sharing between officials and civilians.Interpreting the presentation，the main way and the deep crux of the government selfishness from this perspective can be helpful to make a clear view of this problem in the current government and provide a solid cognitive foundation for the prevention and administration.

government selfishness;reform cost;public benefit

D63

A

1009－1971(2012)02－0054－07

2011－12－28

教育部人文社會科學(xué)一般項目(11XJC810002);蘭州大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項資金資助項目(11LZUJBWZY07);吉林大學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊項目(09TD001)

文宏(1981—)，男，湖南張家界人，副教授，博士，從事行政發(fā)展與政府績效、地方政府治理研究。