杜飛進(jìn)

(人民日?qǐng)?bào)社政治文化部，北京 100733)

論法治政府建設(shè)的價(jià)值取向

杜飛進(jìn)

(人民日?qǐng)?bào)社政治文化部，北京 100733)

法治政府作為現(xiàn)代政治文明的重要載體，既具有國(guó)際相關(guān)性，又具有國(guó)情特殊性。法治政府建設(shè)中的價(jià)值取向決定著政府的類型和功能——不同的價(jià)值取向不僅會(huì)導(dǎo)致不同的政府結(jié)構(gòu)和行政模式，而且會(huì)影響法治政府建設(shè)的成敗，影響我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。以當(dāng)今世界的時(shí)代潮流和各國(guó)民主法治的正反經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)，結(jié)合我國(guó)的特殊國(guó)情和發(fā)展階段，我國(guó)在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有限行政、誠(chéng)信行政、服務(wù)行政和責(zé)任行政的價(jià)值取向。

法治政府建設(shè);行政價(jià)值取向;有限行政;誠(chéng)信行政;服務(wù)行政;責(zé)任行政

改革開放以來，我們黨在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的進(jìn)程中，不僅確立了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的理念，而且確定了依法行政、建設(shè)法治政府①本文中的政府內(nèi)涵不是廣義上的“大政府”，即包括立法機(jī)關(guān)、國(guó)家元首、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等要素的國(guó)家機(jī)構(gòu)的總體，而是狹義上的“小政府”，即行政機(jī)關(guān)。的方針，開始了“建設(shè)什么樣的政府、怎樣建設(shè)政府”的積極探索。②2004年3月，頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，第一次以國(guó)務(wù)院文件形式提出10年建設(shè)法治政府的目標(biāo);2008年5月，發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，全面啟動(dòng)法治政府建設(shè);2010年11月，提出《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，明確當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)法治政府建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。法治政府建設(shè)中的價(jià)值取向決定著政府的類型和功能，即不同的價(jià)值取向不僅會(huì)導(dǎo)致不同的政府結(jié)構(gòu)和行政模式，而且會(huì)影響法治政府建設(shè)的成敗，影響我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。根據(jù)當(dāng)今世界的時(shí)代潮流和各國(guó)民主法治的正反經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的特殊國(guó)情和發(fā)展階段，我國(guó)在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有限行政、誠(chéng)信行政、服務(wù)行政和責(zé)任行政的價(jià)值取向。

一、有限行政:法律無明確規(guī)定的權(quán)力，政府不得行使

早在20世紀(jì)初行政學(xué)誕生之際，美國(guó)學(xué)者古德諾就從政治與行政相分離的角度提出了政府是有限度的觀點(diǎn)。他說:“如果希望國(guó)家所表達(dá)的意志得到執(zhí)行，并從而成為一種實(shí)際行為規(guī)范的話，則這一功能必須置于政治的控制之下?！保?］有限行政是基于對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效率最大化的自覺追求，具體體現(xiàn)為以下五個(gè)方面:

一是道德限度。尊重個(gè)人權(quán)利和社會(huì)公共利益，是政府必須遵守的一種“道德法則”，它是政府行為限度的“絕對(duì)命令”［2］。這是確定政府行為限度的內(nèi)在約束力。其中包括:(1)需要限度。政府是基于公共利益的需要而產(chǎn)生的，因此政府的一切行為必須以滿足人民的需要、維護(hù)公共利益為依歸，不得以維護(hù)社會(huì)公共權(quán)力為借口，隨意踐踏公民個(gè)人權(quán)利。也就是說，與一定階段的社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，政府行為(社會(huì)公共權(quán)力)與公民個(gè)人權(quán)利之間應(yīng)有特定的“邊界”。(2)公正限度?！肮吮M自己的義務(wù)”［3］，“正義以公共利益為依歸”［4］。行政公正是行政民主程度的重要標(biāo)志，應(yīng)成為政府行為的自覺意識(shí)和自覺追求;行政公正更是社會(huì)、公民對(duì)政府的期待，是社會(huì)、公民判斷政府行為方式合法與否的基本標(biāo)準(zhǔn)。從行政管理的角度看，政府與社會(huì)、公民是一種管理者與被管理者的關(guān)系。一般而言，被管理者處于被動(dòng)和弱勢(shì)的地位，管理者公平施政是被管理者維護(hù)自身權(quán)益不受侵犯的內(nèi)在要求。

二是法律限度。這是確定政府行為限度的外在約束。政府權(quán)力來自人民的授予，而人民規(guī)定政府權(quán)力的最基本方式就是人民通過選出的代表組成國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，以法律明確規(guī)定政府的職權(quán)，使政府權(quán)力獲得合法性。因此，“合法”是政府行為的必要界限——政府權(quán)力僅限于法律明確規(guī)定的范圍(政府不得行使法律無明確規(guī)定的權(quán)力)，而且政府權(quán)力的行使必須依照法律規(guī)定的程序和方法。孟德斯鳩從政治社會(huì)中公民政治自由的角度，為政府行為劃定了邊界:“自由僅僅是:一個(gè)人能夠做他應(yīng)該做的事情，而不被強(qiáng)迫去做他不應(yīng)該做的事情?！保?］如何保持這樣的自由呢?只有當(dāng)“國(guó)家的權(quán)力不被濫用的時(shí)候才可能”。政府不應(yīng)強(qiáng)迫公民去做他不應(yīng)該做的事，而應(yīng)保護(hù)公民去做他應(yīng)該做的事。正如弗里德曼所說的，無限政府不能推動(dòng)文明的進(jìn)步，“不管是建筑還是繪畫，科學(xué)還是文學(xué)，工業(yè)還是農(nóng)業(yè)，文明的巨大進(jìn)展從未來自集權(quán)的政府”。“為了保護(hù)我們的自由，政府是必要的;通過政府這一工具，我們可以也才能保護(hù)自己的自由;然而，由于權(quán)力集中在當(dāng)權(quán)者的手中，它也是自由的威脅?！保?］

三是能力限度，即政府在技術(shù)上是否有能力滿足社會(huì)需求。如果有能力，政府就有了滿足特定需求的責(zé)任能力，就可以承擔(dān)此項(xiàng)職責(zé);如果沒有能力，政府就沒有滿足特定需求的責(zé)任能力，就可能好心辦壞事，這時(shí)政府最好不要貿(mào)然干預(yù)。

四是經(jīng)濟(jì)限度。如果政府在技術(shù)上有能力來滿足社會(huì)需求，其他社會(huì)組織或市場(chǎng)也有能力滿足這一需求，那么就有一個(gè)成本收益比較的問題。也就是說，如果政府能夠以較低的成本滿足特定需求，則可由政府承擔(dān)這方面的責(zé)任;如果政府不能以較低的成本滿足社會(huì)需求，那么政府就不應(yīng)承擔(dān)這方面的責(zé)任，而由能夠以較低成本滿足社會(huì)需求的社會(huì)組織或市場(chǎng)來承擔(dān)這方面的責(zé)任。

五是生態(tài)平衡限度?，F(xiàn)代行政系統(tǒng)及其外部環(huán)境已經(jīng)構(gòu)成一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。行政系統(tǒng)是一個(gè)處于外部諸多因素中的開放系統(tǒng)，是社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)。由于社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素不斷變遷，環(huán)境對(duì)政府的要求和期望也不斷發(fā)生變化，從而必然引起政府內(nèi)部各分系統(tǒng)的變化。行政系統(tǒng)只有通過與外部環(huán)境的輸入、輸出而適應(yīng)環(huán)境的重大變遷，才能達(dá)到與新環(huán)境之間的新平衡。因此，政府行為必須能夠保持行政系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)之間的平衡，保證政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)運(yùn)行，從而為政府行為提供準(zhǔn)確方向和持續(xù)動(dòng)力。如果政府行為不能維持系統(tǒng)的生態(tài)平衡，那么政府就不應(yīng)承擔(dān)這方面的責(zé)任。否則，超越了特定的界限，就會(huì)破壞系統(tǒng)的生態(tài)平衡，從而使社會(huì)系統(tǒng)陷入混亂之中。制約政府行為限度的外部環(huán)境主要是政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境。人是政府系統(tǒng)的主體，同時(shí)又是一定文化環(huán)境的產(chǎn)物。所以，一定的文化背景、意識(shí)形態(tài)以及各種思想、觀念、心理、理論等都會(huì)影響作為政府主體的人的思想和行為模式，進(jìn)而影響到政府行為的限度。

按照憲政標(biāo)準(zhǔn)、法治原則和效率原則，有限行政首先體現(xiàn)為功能有限。政府應(yīng)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下正確協(xié)調(diào)自身作為市場(chǎng)參與者和調(diào)節(jié)者雙重角色的關(guān)系，自覺堅(jiān)持有所為、有所不為的原則，堅(jiān)決摒棄“政府萬能論”。法律至上原則要求權(quán)力在法律授予的基礎(chǔ)上依法行使，否則，便是對(duì)法律權(quán)威的莫大侵害，對(duì)公民權(quán)利、自由的莫大威脅［7］。

功能的實(shí)現(xiàn)依托于職能的設(shè)計(jì)。職能，即從政府對(duì)社會(huì)的功能中具體分化出來的下位階范疇。功能的有限決定著職能的有限。政府的職能主要包括統(tǒng)治與社會(huì)公共管理兩種職能。我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)“一府兩院”所作的制度設(shè)計(jì)本身就表明政府的職能是有限的，黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)原則也是政府統(tǒng)治職能有限性的證明。至于社會(huì)公共管理職能的有限性，在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中有明確的要求:“依法界定和規(guī)范經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。推進(jìn)政企分開、政事分開，實(shí)行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理去解決?！保?］現(xiàn)代法治的制度設(shè)計(jì)特別強(qiáng)調(diào)，政府雖然還是專門的公共管理機(jī)構(gòu)，但卻不是唯一的機(jī)構(gòu)，在政府之外，還應(yīng)當(dāng)有一些準(zhǔn)自治的、半自治的和自治的機(jī)構(gòu)去承擔(dān)公共管理的職能［9］。正如黨的十六屆四中全會(huì)指出的，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，必須“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》還指出:“要加強(qiáng)對(duì)行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)和規(guī)范?！保?］而這些行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)，就屬于承擔(dān)著一定公共管理職能的機(jī)構(gòu)，就有社會(huì)協(xié)同、公眾參與的功能。

職能的實(shí)現(xiàn)離不開職權(quán)。職權(quán)是依照憲法、法律的明文規(guī)定對(duì)符合條件的主體授予的公共權(quán)力。有限的職能決定有限的職權(quán)。職能的主體是政府或政府的某一部門，但職權(quán)只屬于某一部門或是具體的行政職位。職權(quán)有限是行政法越權(quán)無效原則的鮮明體現(xiàn)。越權(quán)無效原則的基本含義是:行政機(jī)關(guān)必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)行為，一切超越法定權(quán)限的行為不具有公定力、確定力、約束力和執(zhí)行力［10］。因此，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規(guī)定:“行政執(zhí)法由行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，非行政機(jī)關(guān)的組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)的合法委托，不得行使行政執(zhí)法權(quán);要清理、確認(rèn)并向社會(huì)公告行政執(zhí)法主體;實(shí)行行政執(zhí)法人員資格制度，沒有取得執(zhí)法資格的不得從事行政執(zhí)法工作。”［8］

在功能、結(jié)構(gòu)、職能、職權(quán)均有限時(shí)，職責(zé)的承擔(dān)才是具體和現(xiàn)實(shí)的，因而也是有限的。職責(zé)的有限指的是法律規(guī)定的對(duì)象范圍有限和主體范圍有限。對(duì)象范圍有限即對(duì)什么事負(fù)責(zé)，主體范圍有限即什么人對(duì)這件事負(fù)責(zé)。這里的主體是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員。從嚴(yán)格的學(xué)理上講，政府的職責(zé)包括決策、執(zhí)法、執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究和政府投資責(zé)任追究等?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”、“有權(quán)必有責(zé)”中的“責(zé)”指的也是職責(zé):“行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償?！保?］

有限行政意味著政府在以法律為核心的制度規(guī)制下逐漸淡出市場(chǎng)角逐，使市場(chǎng)價(jià)值得以回歸，效率原則得到強(qiáng)調(diào)。而當(dāng)效率原則得以實(shí)現(xiàn)時(shí)，有限政府才真正成為有效政府。因此，有效政府是有限政府邏輯演進(jìn)的結(jié)果。此外，有限行政的概念涵蓋了制度約束和規(guī)制政府的整個(gè)過程。以制度特別是憲政標(biāo)準(zhǔn)和效率目標(biāo)來規(guī)制政府，既克服了無限政府的諸多積弊與不足，又在不斷地?cái)D壓政府的存在空間，以至“有限政府在處理自身與市場(chǎng)的關(guān)系時(shí)，必須遵守市場(chǎng)優(yōu)先①市場(chǎng)優(yōu)先，即市場(chǎng)先于政府是有限政府的基礎(chǔ)，作為擴(kuò)展秩序的市場(chǎng)延伸到哪里，政府的范圍就應(yīng)該收縮到哪里。的原則”［11］。正如《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段管理經(jīng)濟(jì)，依法履行市場(chǎng)監(jiān)管職能，保證市場(chǎng)監(jiān)管的公正性和有效性，打破部門保護(hù)、地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，建設(shè)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的方式，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來?！保?］政府要內(nèi)在地喚起自我約束的“道德律”，由此，政府開始從外在包裹中得以“破殼”，自我意識(shí)得以崛起，誠(chéng)信政府得以孵化。

二、誠(chéng)信行政:掙脫外在束縛，尋求自立自覺

誠(chéng)信是一項(xiàng)基本的道德原則，也是一項(xiàng)基本的法律原則。該原則最初是民法領(lǐng)域的“帝王條款”，后來被移植到了公法領(lǐng)域。在德國(guó)，法律已非常明確地將誠(chéng)信原則作為其行政法的基本原則。我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)信用體系不健全，政府信用的危機(jī)更是在其中起到了推波助瀾的作用，因而在建設(shè)法治政府的過程中確立誠(chéng)信行政的價(jià)值取向，不僅十分必要，而且至為迫切。

誠(chéng)信行政是法治政府內(nèi)在維度的思維具象，它不同于外在維度的有限行政?？档掠醒?“就這些自由法則僅僅涉及外在的行為和這些行為的合法性而說，它們被稱為法律的法則?？墒?，如果它們作為法則，還要求它們本身成為決定我們行為的原則，那么，它們又被稱為倫理的法則。如果一種行為與法律的法則一致就是它的合法性，如果一種行為與倫理的法則一致就是道德性。前一種法則所說的自由，僅僅是外在實(shí)踐的自由;后一種法則所說的自由，指的是內(nèi)在的自由，它和意志活動(dòng)的外部運(yùn)用一樣，都是為理性的法則所決定的。”［12］可見，有限行政遵守的是法律的法則，即要求政府符合一定的憲政標(biāo)準(zhǔn)和效率目標(biāo)，它所追求的是政府外在實(shí)踐的自由;誠(chéng)信行政須符合倫理的法則，秉持道德性，實(shí)現(xiàn)內(nèi)在的自由。有限行政是受動(dòng)的，而誠(chéng)信行政是主動(dòng)的。誠(chéng)信行政的主動(dòng)性表現(xiàn)為政府懷抱“無信不立”的信念，努力掙脫外在束縛，尋求自立自覺的主動(dòng)出場(chǎng)。

誠(chéng)信行政是基于對(duì)政府功能的自我意識(shí)，主要表現(xiàn)為政府意識(shí)到自己本質(zhì)上是社會(huì)公意，代表的是社會(huì)公益。隨著執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，政府在權(quán)力分配與使用的過程中樹立了正確的權(quán)力觀，即政府應(yīng)該樹立遵憲守法觀念，為社會(huì)做出誠(chéng)信的表率。誠(chéng)信行政要求我國(guó)政府對(duì)內(nèi)做遵憲守法之表率，對(duì)外保持“重友誼、負(fù)責(zé)任、講信義”的傳統(tǒng)，加強(qiáng)與世界各國(guó)的互信與合作，積極參與維護(hù)世界和平、促進(jìn)人類共同發(fā)展的行動(dòng)。

誠(chéng)信行政的自我意識(shí)需要通過自我塑成來加以固化。這里的自我塑成指的是政府在權(quán)力運(yùn)行過程中以主動(dòng)的姿態(tài)、寬容的意識(shí)和公平的理念建構(gòu)一系列自我約束機(jī)制——科學(xué)民主的立法決策機(jī)制、政務(wù)公開制度、行政救濟(jì)的程序正當(dāng)制度。政府必須實(shí)行依法、科學(xué)、民主的立法決策;建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制;改進(jìn)政府立法工作方法，擴(kuò)大政府立法工作的公民參與度。參與原則是平等自由原則被運(yùn)用到由憲法所規(guī)定的政治程序的具體體現(xiàn)，所有公民都應(yīng)有平等的權(quán)利來參與制定公民將要服從的法律的制定過程并決定其結(jié)果［13］。政治正義層面的參與原則無疑適用于行政立法決策領(lǐng)域。政府鼓勵(lì)和保障公民參與的意義在于:可以顯現(xiàn)政府開放、寬容與務(wù)實(shí)的姿態(tài);可以提高公民政治參與的積極性，培育公民的政治美德;能夠從不同的側(cè)面聽取同一決策事件的不同意見，擴(kuò)大民主和顧及少數(shù)人的權(quán)利;能夠使不斷運(yùn)用的政治平衡藝術(shù)日益成熟?？傊?，誠(chéng)實(shí)守信是誠(chéng)信行政自我塑成的一項(xiàng)基本原則。這一原則不僅在行政執(zhí)法活動(dòng)中具有指導(dǎo)性和適用性，而且在行政立法和行政司法領(lǐng)域乃至司法機(jī)關(guān)裁判行政行為是否合法的行政救濟(jì)領(lǐng)域，同樣具有適用性和約束力。其基本要求如下:

一是政府行為具有真實(shí)性、公益性和穩(wěn)定性。政府行為的真實(shí)性體現(xiàn)為政府行為真實(shí)可靠，政府提供的信息全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。政府行為的公益性體現(xiàn)為政府行為既合法又合理，一切以社會(huì)利益和公眾利益為依歸。政府行為的穩(wěn)定性體現(xiàn)為政府作出的決定和行為具有科學(xué)性，能夠保持相對(duì)穩(wěn)定，而要做到這一點(diǎn)，就要求政府依法行政所依之“法”具有穩(wěn)定性。這一特征要求政府的行政行為一經(jīng)做出，即具有確定性;同時(shí)，政府要遵守信賴保護(hù)原則。政府遵守信賴保護(hù)原則是政府獲得信賴的前提和基礎(chǔ)。否則，政府將失去公眾的信賴。

二是政府必須是透明的，因?yàn)橥该魇钦〉妹癖娦刨嚨臈l件，也是預(yù)防政府腐敗的重要手段和制度安排。誠(chéng)信行政也必須是“透明行政”和“陽光行政”。首先，它要求實(shí)行政務(wù)公開——行政機(jī)關(guān)公開信息必須及時(shí)、全面、準(zhǔn)確和真實(shí)，而公民有權(quán)查閱政府公開的所有信息。其最為根本的是推行政府信息公開制度。這有助于保障公民知情權(quán)，使公眾熟悉政府的辦事程序，防止政府腐敗，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任，也有助于公眾更方便地與政府打交道，降低公眾的辦事成本，更有助于實(shí)現(xiàn)公平、公正，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。其次，它還要求政府做到“言而有信”，維護(hù)行政權(quán)的確定力，保護(hù)行政相對(duì)人的信賴?yán)?。行政?quán)的確定力是指已生效的行政行為對(duì)行政主體和行政相對(duì)人具有不受任意改變的法律效力，即非因法定事由并經(jīng)法定程序后不得撤銷、變更。行政權(quán)的確定力是行政信賴保護(hù)原則的內(nèi)在要求。所謂行政信賴保護(hù)原則，是指當(dāng)個(gè)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處分已產(chǎn)生信賴?yán)?，并且這種信賴?yán)嬉蚱渚哂姓?dāng)性而應(yīng)得到保護(hù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)不得撤銷這種信賴?yán)?，或者如果撤銷就必須補(bǔ)償其信賴損失［14］。《行政許可法》在我國(guó)首次以法律形式確立了行政領(lǐng)域的誠(chéng)實(shí)信用、信賴保護(hù)原則?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》也體現(xiàn)了這種精神:“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定;因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！保?］這種補(bǔ)償就是“‘有權(quán)利，必有救濟(jì)’原則”在行政救濟(jì)中的具體體現(xiàn)，是對(duì)已破壞的公平的修補(bǔ)。

可見，行政救濟(jì)①“行政救濟(jì)是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為造成自己合法權(quán)益的損害，請(qǐng)求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)給予補(bǔ)救的法律制度的總稱，包括對(duì)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榧右约m正，以及對(duì)于因行政行為而遭受的財(cái)產(chǎn)損失給予彌補(bǔ)等多項(xiàng)內(nèi)容?！眳⒁娏掷蚣t《中國(guó)行政救濟(jì)理論與實(shí)務(wù)》，武漢大學(xué)出版社2000年6月版，第7頁。是保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益和公眾利益的一條重要途徑。在推進(jìn)誠(chéng)信行政的過程中，對(duì)行政救濟(jì)的一條根本性要求就是救濟(jì)程序正當(dāng)。程序正當(dāng)是程序公開的邏輯使然，也是參與原則價(jià)值深化和升華的必然。程序正當(dāng)包括兩層含義:一是任何人不應(yīng)該成為自己案件的法官;二是在受到懲罰或其他不利處分前，應(yīng)為行政相對(duì)人提供公正的聽證或其他聽取意見的機(jī)會(huì)。也就是說，堅(jiān)持行政救濟(jì)的程序正當(dāng)，就是為了確保案件公正無私地得到處理，受制裁人在懲罰降臨之前有為自己充分辯護(hù)或請(qǐng)求他人為自己辯護(hù)的機(jī)會(huì)。因此，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》申明，要按程序正當(dāng)?shù)幕疽笠婪ūＵ闲姓芾硐鄬?duì)人、利害關(guān)系人的救濟(jì)權(quán)。

誠(chéng)信行政的自我塑成只有輔之以自我評(píng)價(jià)才能穩(wěn)固。從本質(zhì)上說，評(píng)價(jià)是一種主觀活動(dòng)，不同的評(píng)價(jià)主體往往有不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但主觀評(píng)價(jià)活動(dòng)總需要以一定的事實(shí)為基礎(chǔ)，因而評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必然內(nèi)含許多客觀因素。這些因素正是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和特定人有一定利益與公共理性的特征表現(xiàn)，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更是評(píng)價(jià)主體的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與外部客觀現(xiàn)實(shí)之間具體的、歷史的統(tǒng)一。這種統(tǒng)一，主要表現(xiàn)為政府總是傾向于以行政規(guī)范的現(xiàn)實(shí)化和行政價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來評(píng)判政府行為，因而政府的自我評(píng)價(jià)包含規(guī)范評(píng)價(jià)和價(jià)值評(píng)價(jià)兩個(gè)層面。規(guī)范評(píng)價(jià)是政府自身以內(nèi)部監(jiān)督或者考核制度等方式，運(yùn)用行政規(guī)范對(duì)政府自我塑成階段的諸種行為所產(chǎn)生的客觀的事實(shí)狀態(tài)進(jìn)行評(píng)價(jià)。它要求政府行為合法——遵循法律的規(guī)定;若沒有法律規(guī)定，政府不得作出影響行政相對(duì)人或增加其義務(wù)的決定。價(jià)值評(píng)價(jià)是根據(jù)公平正義和以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)自我塑成階段的政府行為作合理性審查。它要求政府行為合理——遵循公平、公正的原則;政府要平等對(duì)待行政相對(duì)人，不偏私，不歧視，所運(yùn)用的管理方式必須滿足必要、適當(dāng)?shù)囊?，避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式并符合行政行為的目的。合理行政要求政府行為、尤其是行使自由裁量權(quán)的行為不僅在形式上要合法，而且在實(shí)質(zhì)上要合理，這才是誠(chéng)信行政對(duì)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的最終要求。它強(qiáng)調(diào):一是遵循公平、公正的原則，平等地對(duì)待相對(duì)人，同類情形同樣處理，不同情形區(qū)別對(duì)待，不夾帶個(gè)人的成見、愛好，在內(nèi)心無歧視不偏私的狀態(tài)下作出決定;二是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用自由裁量權(quán)時(shí)，不得違背法律的目的，不應(yīng)受不相關(guān)因素的影響，或基于不相關(guān)的考慮作出決定;三是遵循比例原則，做到所采取的措施和手段與法定目的成比例，所采取的措施和手段本身應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)，在不妨礙實(shí)現(xiàn)行政目的的前提下應(yīng)當(dāng)采用對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式。

誠(chéng)信行政是對(duì)有限行政的反思。誠(chéng)信行政的動(dòng)力支撐是公開、公平和公正原則。在這個(gè)階段，政府由受動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)，由外在進(jìn)入內(nèi)在，由他律轉(zhuǎn)為自律，由效率優(yōu)先兼顧公平通向追求效率與公平的均衡。法治政府的終極意義則是尋求有限行政與誠(chéng)信行政之間具體的高度統(tǒng)一，進(jìn)而要求法治政府更須堅(jiān)持責(zé)任行政。

三、責(zé)任行政:實(shí)現(xiàn)公平與效率、秩序與正義、公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力以及法治國(guó)家與法治社會(huì)的統(tǒng)一

責(zé)任行政是有限行政、誠(chéng)信行政的邏輯必然，又是有限行政、誠(chéng)信行政建設(shè)的歸宿。在有限行政階段，對(duì)政府的“瘦身”實(shí)際上是縮小政府的責(zé)任范圍，更有利于責(zé)任的落實(shí)。“欲使責(zé)任有效，責(zé)任必須是明確且有限度的，而無論從情感上講還是從智識(shí)上講，它也必須與人的能力所及者相適應(yīng)?！保?5］誠(chéng)信行政則是培養(yǎng)這種情感和增進(jìn)相應(yīng)智識(shí)的重要途徑。責(zé)任行政的普遍目的是由參加組成政府的人民所賦予的，政府正是基于這種普遍目的而承擔(dān)責(zé)任。責(zé)任行政是基于對(duì)法治目的的自我覺醒。它不僅把實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一、秩序與正義的統(tǒng)一、公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一以及法治國(guó)家與法治社會(huì)的統(tǒng)一作為自己的應(yīng)有內(nèi)涵，而且還要求行政機(jī)關(guān)依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。

公平與效率的統(tǒng)一，是人類社會(huì)發(fā)展的永恒話題，更是作為法治理性統(tǒng)合之靈魂的責(zé)任政府建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)。人們對(duì)公平、效率的理解可謂仁者見仁、智者見智，①時(shí)下人們對(duì)于公平有五種觀點(diǎn):(1)公平是指社會(huì)制度及規(guī)則的公正、平等。(2)公平是指收入分配規(guī)則的公平。(3)公平包括三個(gè)層級(jí):第一級(jí)是制度規(guī)則的公平、平等;第二級(jí)是收入分配制度的公平，即個(gè)人向市場(chǎng)提供的生產(chǎn)要素的多少要與獲得的報(bào)酬相適應(yīng);第三級(jí)是收入補(bǔ)償制度的公正，即政府要對(duì)個(gè)人收入進(jìn)行合理的補(bǔ)償。這三級(jí)內(nèi)涵是相互聯(lián)系的。(4)公平屬于道德范疇。(5)公平是一種主觀感覺、心理平衡，由每一個(gè)人作主觀評(píng)價(jià)。而對(duì)于效率，目前人們主要有三種理解:(1)投入產(chǎn)出效率，指資源投入與生產(chǎn)產(chǎn)出之間的比率;(2)帕累托效率，即資源配置效率，指社會(huì)資源的配置已達(dá)到這樣一種境界，任意一種資源的重新配置都不可能使一個(gè)人的福利增加而不使另一個(gè)人的福利減少;(3)社會(huì)整體效率，指社會(huì)生產(chǎn)對(duì)提高社會(huì)全體成員生活質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的能力。但通過對(duì)公平、效率的考察，至少可以得出這樣六點(diǎn)共識(shí):第一，公平、效率都是關(guān)系范疇，存在于一定的社會(huì)關(guān)系之中，其背后都表現(xiàn)為一定的物質(zhì)利益。第二，公平、效率都是歷史的、發(fā)展的，總是與一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相聯(lián)系。第三，公平、效率都具有一定的客觀性。它們都與特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，歸根結(jié)底都是由一定的社會(huì)生產(chǎn)方式?jīng)Q定的，并且為一定的社會(huì)生產(chǎn)方式服務(wù)。第四，公平、效率都具有廣泛性。任何社會(huì)都需要一系列的制度、規(guī)范或規(guī)則，而任何制度、規(guī)范或規(guī)則又都無不從一定程度上決定著社會(huì)的公平與否、效率高低。第五，公平、效率都以自身為參照系，因而都體現(xiàn)出“沒有最好，只有更好”的一面。第六，公平、效率的終極價(jià)值目標(biāo)都是人的自由全面發(fā)展。實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展是人類社會(huì)進(jìn)步的終極目標(biāo)，但這一終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，既需要依托效率的不斷提高，又需要依賴社會(huì)公平目標(biāo)的不斷實(shí)現(xiàn)。總之，公平與效率是由現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)關(guān)系決定的、不可分離的兩個(gè)方面，科學(xué)認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的狀況，不斷更新和調(diào)整現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)關(guān)系及其結(jié)構(gòu)和布局，使之有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，才是正確解決公平與效率矛盾的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)。

雖然公平與效率都統(tǒng)一于同一生產(chǎn)關(guān)系之中，但二者畢竟體現(xiàn)著不同的價(jià)值取向?！皬墓降膬r(jià)值形態(tài)上看，公平所反映的是人與人之間的關(guān)系，它以規(guī)范和原則的形式規(guī)定了人們活動(dòng)的范圍、方式，使其與相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)聯(lián)系起來，保持某種‘應(yīng)然’的秩序。公平……注意利益和機(jī)會(huì)上的平均。機(jī)會(huì)上的均等使同一區(qū)域、范圍的人們都享有同等的權(quán)利來使用有限的資源?！保?6］135“從效率的價(jià)值形態(tài)上看，效率所反映的是人與物之間的關(guān)系，它所追求的在于結(jié)果的時(shí)效性，即單位時(shí)間內(nèi)的勞動(dòng)投入能產(chǎn)生出多大的效益。……活動(dòng)主體更多地關(guān)注行為的結(jié)果，尋求以較小的投入而獲得較大成果的最佳活動(dòng)方式?！薄坝捎谛实倪@種特殊的對(duì)物的關(guān)注，有可能使效率造成對(duì)公平的傷害?！保?6］135“公平與效率相互制約意義的擴(kuò)大會(huì)造成兩者之間某種程度的不可通約性，即當(dāng)行為主體高揚(yáng)其中一種價(jià)值要求時(shí)，就會(huì)造成另一種價(jià)值的必然喪失?！保?6］136二者間的不可通約性，決定了公平與效率的矛盾具有必然性、普遍性、階段性、相對(duì)性和長(zhǎng)期性。如果我們將價(jià)值的視野擴(kuò)大到社會(huì)發(fā)展的觀念中來，在發(fā)展的目標(biāo)中確立公平與效率的價(jià)值取向，就會(huì)實(shí)現(xiàn)公平與效率價(jià)值視界的融合。因?yàn)椤鞍l(fā)展作為一種整體性的價(jià)值目標(biāo)，是公平與效率的統(tǒng)一。在價(jià)值的本體論意義上，公平要求的是社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，發(fā)展的綜合性旨在建立一種穩(wěn)定有序的秩序，并使每個(gè)人獲得充分自由發(fā)展的權(quán)利。在價(jià)值的工具意義上，效率是實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)。發(fā)展的內(nèi)在性就是力圖使現(xiàn)有的社會(huì)人、財(cái)、物得到充分、合理的利用，以建立起高效的生產(chǎn)效率機(jī)制……然而，公平與效率……兩者互相包含、互為目的與手段，其地位與作用體現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展的整體功能中，因?yàn)樯鐣?huì)是由不同利益主體和不同文化群體構(gòu)成的有機(jī)整體，它們都有不同的利益要求和價(jià)值觀念，這就形成了社會(huì)復(fù)雜的價(jià)值目標(biāo)系統(tǒng)，如政治的、倫理的、經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)價(jià)值，其間既有公平要求，也包含效率內(nèi)容”［16］136－137?！皬陌l(fā)展的整合性功能上看，發(fā)展既規(guī)定著公平要求的現(xiàn)實(shí)性和理想意義，又是對(duì)效率實(shí)現(xiàn)方式及其內(nèi)容的價(jià)值規(guī)范，它以人類社會(huì)整體的價(jià)值要求為出發(fā)點(diǎn)，具有最廣泛的價(jià)值意義，其公平和效率涉及的范圍也是最大的，即社會(huì)整體公平與社會(huì)整體效率。發(fā)展對(duì)公平與效率的規(guī)定性表明，在公平與效率的相互關(guān)系上，不可偏廢任何一方，二者同等重要，都是社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求。而當(dāng)發(fā)生公平與效率的相互關(guān)系不可調(diào)和的矛盾時(shí)，應(yīng)在發(fā)展的軌道上確立其價(jià)值選擇的目標(biāo)，即如果發(fā)展的要求傾向于社會(huì)公平，應(yīng)當(dāng)犧牲局部效率來獲得社會(huì)整體的公平;如果發(fā)展的要求傾向于效率，則應(yīng)犧牲局部的公平來換取社會(huì)整體的效率?！保?6］137正是公平與效率在發(fā)展作為一種整體性價(jià)值目標(biāo)意義上的統(tǒng)一性，決定了公平與效率不僅是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所追求的兩大價(jià)值目標(biāo)，而且是判斷社會(huì)主義制度是否優(yōu)越的兩大根本尺度，從而也是責(zé)任行政務(wù)必加以平衡的兩大支點(diǎn)。新中國(guó)成立60多年來，我國(guó)的收入分配實(shí)踐及其制度發(fā)展大體走過了三個(gè)階段，即:計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的30年是平均主義的分配時(shí)期;以黨的十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志的近30年轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)時(shí)期是確立效率為主兼顧公平的分配時(shí)期;以黨的十六屆六中全會(huì)和十七大為標(biāo)志，我國(guó)步入了謀求效率與公平均衡的分配時(shí)期。2006年召開的中共十六屆六中全會(huì)在《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中，第一次提出到2020年要基本形成“合理有序”的收入分配格局，第一次提出要“更加注重社會(huì)公平”并提出發(fā)展慈善事業(yè)，第一次將收入分配制度改革超越經(jīng)濟(jì)體制改革范疇，作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)之一。黨的十七大又進(jìn)一步對(duì)收入分配制度改革提出了四大突破性要求，即:第一次提出提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重;第一次提出逐步提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重;第一次提出在一次分配領(lǐng)域也要處理好效率與公平的關(guān)系，再分配要更加注重公平;第一次提出要?jiǎng)?chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入。可見，以黨的十六屆六中全會(huì)和十七大為標(biāo)志，我國(guó)收入分配制度改革實(shí)現(xiàn)了由效率為主兼顧公平到效率與公平相均衡的階段性轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，順應(yīng)了當(dāng)今及未來一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)，順應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程及由“國(guó)家本位”向“社會(huì)本位”轉(zhuǎn)變的需要，順應(yīng)了民眾收入從20世紀(jì)80年代起主要是流量和增量增長(zhǎng)到今后主要是個(gè)人財(cái)富存量增長(zhǎng)的發(fā)展要求，順應(yīng)了讓私人、一般社會(huì)成員、普通百姓更多分享改革發(fā)展成果和占有社會(huì)財(cái)富，從而構(gòu)建和諧社會(huì)的我黨執(zhí)政新理念的內(nèi)在要求。毫無疑問，這是一條符合中國(guó)國(guó)情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的科學(xué)而合理的價(jià)值原則。

在平衡公平與效率這兩種不同價(jià)值取向的過程中，責(zé)任行政承擔(dān)著兩種鮮明的責(zé)任:第一，包括分配制度、分配政策在內(nèi)的各項(xiàng)制度和規(guī)范要以促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效率的提高為首要目標(biāo)。這是堅(jiān)持效率與公平均衡原則的內(nèi)在要求。面對(duì)人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾這個(gè)我國(guó)社會(huì)的主要矛盾，面對(duì)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)我國(guó)的最大國(guó)情，只有通過效率的提高和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做大蛋糕，才能為公平提供物質(zhì)基礎(chǔ)，才能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上使公平達(dá)到新的層次和水平。第二，為了避免個(gè)人收入差距過于懸殊，導(dǎo)致兩極分化，必須更加注重公平，依法合理分配社會(huì)財(cái)富，實(shí)現(xiàn)共同富裕。當(dāng)然，“更加注重公平”中的公平不等于平均主義，因?yàn)楣讲粌H包括結(jié)果上的平等，而且還包括起點(diǎn)上的平等(或者說是條件上的平等)和機(jī)會(huì)上的平等(或者說是規(guī)則上的平等)。只有滿足了起點(diǎn)條件上的平等和過程規(guī)則的平等，才能實(shí)現(xiàn)結(jié)果上的平等。需要指出的是，公平并不抑制效率，真正抑制效率的是絕對(duì)平等，是脫離市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和抑制人們積極性的絕對(duì)平等。當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的艱巨性、復(fù)雜性，決定了我們必須處理好公平與效率這對(duì)矛盾，這是當(dāng)代中國(guó)政府的一項(xiàng)重大責(zé)任。而這兩項(xiàng)責(zé)任是有限行政、誠(chéng)信行政尋求它們內(nèi)在目的時(shí)賦予責(zé)任行政的，具有直接性和外顯性。責(zé)任行政由于是對(duì)受動(dòng)與主動(dòng)、外在與內(nèi)在、自律與他律的高度理性整合，因而具有更高的規(guī)定性和現(xiàn)實(shí)性，表現(xiàn)為對(duì)法治價(jià)值的更為透徹的把握。

法治價(jià)值不僅在于實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，更要維護(hù)秩序與正義的統(tǒng)一。在一個(gè)健全的法律制度中，秩序與正義這兩個(gè)價(jià)值通常不會(huì)發(fā)生沖突，相反，它們往往會(huì)在一個(gè)較高的層面上緊密相連、融洽一致。如果一個(gè)法律制度不能滿足正義的要求，那么從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看，它就無力為政治實(shí)體提供秩序與和平，但在另一方面，如果沒有一個(gè)有序的執(zhí)法制度來確保相同情況獲得相同的待遇，那么正義也就不可能實(shí)現(xiàn)。因此，秩序的維護(hù)在某種程度上是以存在著一個(gè)合理的健全的法律制度為條件的，而正義則需要秩序的幫助才能發(fā)揮它的一些基本作用。這兩個(gè)價(jià)值的綜合體，即法律旨在創(chuàng)設(shè)一種正義的社會(huì)秩序［17］。因此，責(zé)任行政要立足于這個(gè)較高的層面，實(shí)現(xiàn)秩序與正義的統(tǒng)一。它要求政府一方面給社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)和諧的秩序環(huán)境，另一方面要在社會(huì)倡導(dǎo)正義，使人們能夠正直生活，不害他人，各盡其事，各盡所能，各得其所。

秩序與正義是法治在價(jià)值層面上的目的，具體到國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作上，則在于實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一。維護(hù)國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利的統(tǒng)一，是政府責(zé)任對(duì)時(shí)代命題的積極詮釋。從這個(gè)意義上說，法治政府的第一要義在于規(guī)范和限制政府的權(quán)力，保障人民的權(quán)利。在有限行政層面，主張市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)的充分發(fā)展，承認(rèn)和保障公民的權(quán)利。促進(jìn)公民權(quán)利是目的，約束國(guó)家權(quán)力是手段。在誠(chéng)信行政層面，則重視對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制與約束，特別是國(guó)家權(quán)力行使的自我塑成和自我評(píng)價(jià)得到了史無前例的強(qiáng)調(diào)。責(zé)任行政就應(yīng)該對(duì)上述兩種傾向提供平衡的處理方式。在黑格爾看來，法律和權(quán)力這些實(shí)體性的規(guī)定，對(duì)個(gè)人說來是一些義務(wù)，并拘束著他的意志，但同時(shí)“如果把國(guó)家同市民社會(huì)混淆起來，而把它的使命規(guī)定為保證和保護(hù)所有權(quán)和個(gè)人自由，那么單個(gè)人本身的利益就成為這些人結(jié)合的最后目的”［18］。國(guó)家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利是一種拘束，但是公民權(quán)利反過來又成為國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的目的，公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一于人們結(jié)合的目的。

法治國(guó)家內(nèi)在地包含著國(guó)家與社會(huì)的統(tǒng)一，因此責(zé)任行政還要實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家與法治社會(huì)的統(tǒng)一。正如恩格斯指出，為了使這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”的范圍以內(nèi);這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量，就是國(guó)家［19］。恩格斯的這一思想，實(shí)際上包含了國(guó)家與社會(huì)本質(zhì)統(tǒng)一的隱喻。當(dāng)法治作為自我治理的恒定方式時(shí)，法治國(guó)家與法治社會(huì)的統(tǒng)一就成了人類的理想。在當(dāng)代，國(guó)家與社會(huì)一體化的局面已經(jīng)逐漸被打破，同時(shí)出現(xiàn)了社會(huì)多元化與經(jīng)濟(jì)全球化的新趨勢(shì)，國(guó)家權(quán)力不再是統(tǒng)治社會(huì)的唯一權(quán)力了，人類社會(huì)出現(xiàn)了權(quán)力多元化和社會(huì)化的趨向。權(quán)力多元化是政治民主化的必然要求，權(quán)力社會(huì)化則是權(quán)力人民性的進(jìn)步和人類社會(huì)發(fā)展的必然歸宿。這就要求人類不僅應(yīng)具有權(quán)力的國(guó)家意識(shí)，還要有權(quán)力的社會(huì)意識(shí)和世界意識(shí)，進(jìn)而為建立實(shí)質(zhì)意義上的法治國(guó)家，促成民主的法治社會(huì)而努力，最終實(shí)現(xiàn)“大同法治世界”［20］。建立法治國(guó)家要以法治社會(huì)為基礎(chǔ)，法治社會(huì)的形成，則需要以法治國(guó)家為主導(dǎo)。而當(dāng)下所要研討的主要問題是，在建設(shè)法治國(guó)家的過程中，如何重視并同時(shí)促使法治社會(huì)的形成;在逐步削減國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的過度干預(yù)，給社會(huì)自主自治權(quán)力讓出適度空間的同時(shí)，為積極的社會(huì)組織和社會(huì)權(quán)力創(chuàng)造合適的政治與法治環(huán)境［21］。這實(shí)際上要求政府承擔(dān)這種責(zé)任，特別是在我國(guó)“行政中心主義”的法律運(yùn)作模式下，立法和司法尚未進(jìn)入法律實(shí)際制度運(yùn)行的中心而處于邊緣［22］，政府對(duì)法治國(guó)家和法治社會(huì)統(tǒng)一的促成當(dāng)屬責(zé)無旁貸。因此，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指明了其制定的目的:實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的治國(guó)方略和憲法原則，全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府。可見，法治政府的目的在于實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家和法治社會(huì)的統(tǒng)一。

需要指出的是，堅(jiān)持責(zé)任行政的價(jià)值取向，還要求行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”作出了明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。”［8］實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，是貫徹落實(shí)責(zé)任行政價(jià)值取向的應(yīng)有之義，也是加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的有力杠桿。

四、服務(wù)行政:思人民之所思，急人民之所急，辦人民之所盼，做人民之所需

法治是一個(gè)從形式法治邁向?qū)嵸|(zhì)法治的過程。伴隨這一過程，國(guó)家從“警察國(guó)”演變成了“行政國(guó)”，政府也完成了從“守夜人”政府向“保姆”型政府的轉(zhuǎn)換。于是，服務(wù)行政就當(dāng)然地成為法治政府的要義。在漢語中，服務(wù)是指勉力去“服事(侍)”他人，后泛指為集體或?yàn)樗斯ぷ鳌Ｔ谖鞣?，服?wù)的意思是“為他人做有益的事”。而從服務(wù)的過程看，所有的服務(wù)，起碼需要有兩個(gè)人進(jìn)入角色:一個(gè)是服務(wù)的消費(fèi)者，他提出需要，支配“他人”為滿足自己的要求而活動(dòng);另一個(gè)是服務(wù)的提供者，他根據(jù)“他人”的要求，即在“他人”的支配下進(jìn)行恰當(dāng)?shù)幕顒?dòng)，以達(dá)到“他人”的目的。所以，服務(wù)總是處于被支配的地位。由此可見，服務(wù)行政是基于對(duì)以人為本理念的深刻把握，它不僅要求政府須將公民利益作為自己一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，體現(xiàn)公民本位的行政理念，而且要求將公民意志置于基礎(chǔ)的、本原的地位，由廣大公民來決定要不要政府服務(wù)、服務(wù)什么以及服務(wù)多少，而不是政府想提供什么，公民就接受什么。

服務(wù)行政需要由服務(wù)型政府來提供。目前，人們關(guān)于服務(wù)型政府概念的解釋主要有三種。其一，服務(wù)型政府就是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。其二，服務(wù)型政府往往具有三個(gè)層面:經(jīng)濟(jì)層面上，政府存在主要是為社會(huì)提供市場(chǎng)不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，制定公平的規(guī)則，加強(qiáng)監(jiān)管，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性，確保市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用;政治層面上，政府的權(quán)力是人民賦予的，政府要確保為社會(huì)各階層，包括弱勢(shì)群體提供一個(gè)安全、平等和民主的制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)有效的治理;社會(huì)層面上，政府要從社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，提供穩(wěn)定的就業(yè)、義務(wù)教育和社會(huì)保障，調(diào)節(jié)貧富差距、打擊違法犯罪等，確保社會(huì)健康發(fā)展［23］。其三，“服務(wù)型政府是民主政府、有限政府、法治政府、責(zé)任政府、績(jī)效政府。這是服務(wù)型政府的形態(tài)，也是服務(wù)型政府的目標(biāo)，更是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的必然要求。”［24］此外，還有人認(rèn)為那些工作中注重服務(wù)理念、改進(jìn)服務(wù)方法和服務(wù)態(tài)度、增加服務(wù)項(xiàng)目，設(shè)立“陽光大廳”、“一站式服務(wù)”、“審批中心”等，就是服務(wù)型政府的具體措施。

服務(wù)行政具有如下四個(gè)特征［25］:

一是堅(jiān)持“民為邦本”的服務(wù)理念。在行政理念上，服務(wù)行政改變了過去“公民義務(wù)本位、政府權(quán)力本位”的思想，樹立了“公民權(quán)利本位、政府義務(wù)本位”的思想，完全從人民需要出發(fā)，以為人民謀福利為宗旨。

二是奉行“依法行政”的服務(wù)準(zhǔn)則。政府的服務(wù)必須在法律職權(quán)范圍內(nèi)，依法定程序進(jìn)行。政府應(yīng)該提供哪些服務(wù)、怎樣服務(wù)，這取決于憲法、法律的授權(quán)，絕不能超越職權(quán)，一廂情愿甚至是主觀武斷地強(qiáng)行服務(wù)?！斑`背被服務(wù)者意愿去推行‘服務(wù)’，往往會(huì)使服務(wù)變成強(qiáng)迫;不經(jīng)過被服務(wù)者同意而承擔(dān)服務(wù)，哪怕再‘全心全意’，也不免使服務(wù)漸成壓制?！保?6］

三是實(shí)行“顧客導(dǎo)向”的服務(wù)模式。既然政府的宗旨是秉承人民意志，最大限度地滿足人民的需求，保護(hù)人民的合法權(quán)利，那么政府服務(wù)必然是以人民訴求為導(dǎo)向，真正做到“思人民之所思，急人民之所急，辦人民之所盼，做人民之所需”。也就是說，人民是主體，享有對(duì)服務(wù)及服務(wù)者進(jìn)行選擇的權(quán)利，對(duì)服務(wù)內(nèi)容、類別、服務(wù)機(jī)構(gòu)與人員都有選擇權(quán)。同時(shí)，人民也有拒絕強(qiáng)制服務(wù)的權(quán)利，對(duì)并非出自意愿的政府服務(wù)加以拒絕。

四是履行“違法必糾、有錯(cuò)必改”的服務(wù)責(zé)任。政府提供公共服務(wù)是法定權(quán)力，也是神圣的職責(zé)。人民有享受政府服務(wù)的權(quán)利，也有監(jiān)督行政，要求其承擔(dān)責(zé)任的權(quán)利。對(duì)于政府服務(wù)得如何，是否達(dá)到人民的期望值，人民有權(quán)評(píng)判。對(duì)于政府違法服務(wù)、過失服務(wù)造成的后果，人民有權(quán)追究。

黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出:“深化行政審批制度改革，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來?！边@一論斷為增強(qiáng)政府服務(wù)職能、推動(dòng)政府職能從“管理型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”指明了方向。這與全會(huì)作出的關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一系列部署①諸如:“積極推行公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，加快調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)”，“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”，建立健全“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”等。相呼應(yīng)，是政府管理經(jīng)濟(jì)方式上的重大配套改革。完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要求政府轉(zhuǎn)變角色，確立服務(wù)型政府的新定位。

實(shí)踐服務(wù)行政的價(jià)值取向，構(gòu)建服務(wù)型政府，需要實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)轉(zhuǎn)變:

第一，告別全能行政。提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的重要職責(zé)。政府職責(zé)的基本領(lǐng)域，是在維護(hù)國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，滿足通過市場(chǎng)機(jī)制滿足不了或滿足不好的社會(huì)公共需要。提供公共服務(wù)作為服務(wù)型政府的重要職責(zé)，包括為各種市場(chǎng)主體提供良好的發(fā)展環(huán)境與平等競(jìng)爭(zhēng)的條件，為社會(huì)提供安全和公共產(chǎn)品，為勞動(dòng)者提供就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障服務(wù)等方面。全能型政府的職能模式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要對(duì)象。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府通過指令性計(jì)劃和行政手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，為社會(huì)和民眾提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，要求政府把微觀主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)。政府由原來對(duì)微觀主體的指令性管理轉(zhuǎn)換到為市場(chǎng)主體服務(wù)上來，轉(zhuǎn)換到為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。這一重大轉(zhuǎn)變是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須啃掉的“硬骨頭”。事實(shí)證明，把經(jīng)濟(jì)決策權(quán)歸還給市場(chǎng)主體，同時(shí)提供各類市場(chǎng)主體自由競(jìng)爭(zhēng)、公平交易的市場(chǎng)環(huán)境，讓市場(chǎng)主體分散決策并獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)后果和社會(huì)影響，政府專注于市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)秩序維護(hù)的有限理性思維，更有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

第二，告別審批行政。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府有必要通過規(guī)制市場(chǎng)行為和規(guī)范市場(chǎng)秩序，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的公平、公正，降低市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行成本，增進(jìn)市場(chǎng)效率。但政府規(guī)制不應(yīng)成為維持政府部門利益的手段。政府設(shè)置過多過繁的審批或檢查項(xiàng)目，有的甚至是亂收費(fèi)、亂罰款，大大增加微觀主體的市場(chǎng)運(yùn)行成本和制度成本，同深化市場(chǎng)改革的要求背道而馳。傳統(tǒng)體制下的行政審批還通過設(shè)置所有制門檻，對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入領(lǐng)域加以限制。這與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家對(duì)大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的思路相左，與“非禁即入”的自由競(jìng)爭(zhēng)理念也格格不入。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步大幅度削減行政審批，減少行政干預(yù)中的隨意性，促進(jìn)生產(chǎn)要素的流動(dòng)，使各種生產(chǎn)要素在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化組合。《行政許可法》的出臺(tái)對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能，改變我國(guó)“審批”過多過濫、冗長(zhǎng)復(fù)雜的現(xiàn)象將產(chǎn)生積極的影響，是我國(guó)行政體制改革的一個(gè)重要突破口。政府只有切實(shí)把行政審批的范圍減下來，實(shí)現(xiàn)審批行為的規(guī)范化，才談得上向服務(wù)型模式的轉(zhuǎn)變。

第三，告別高價(jià)行政。逐步降低政府行政成本，實(shí)現(xiàn)高效便民，是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，也是落實(shí)服務(wù)行政價(jià)值取向的具體體現(xiàn)。由于政府運(yùn)作的高成本與政府服務(wù)的低效率是如影隨行的兩大弊端，因而《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出:“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，方便公民、法人和其他組織?！保?］“高效便民”中的高效包含對(duì)辦事質(zhì)量和辦事速度兩方面的要求。沒有優(yōu)質(zhì)服務(wù)談不上高效，而速度快的同時(shí)必須保障質(zhì)量，否則速度快可能會(huì)變成快速地制造麻煩。辦事質(zhì)量和辦事速度都與便民有直接的關(guān)系，在方便公民、法人和其他組織的過程中求得高效，這種高效才可能是真正的高效。貫徹高效便民原則，應(yīng)當(dāng)注意三個(gè)方面:一是任何行政活動(dòng)都須遵守法定時(shí)限，即使沒有法定時(shí)限的也要在合理的時(shí)限內(nèi)辦結(jié)，防止拖延，以迅速地實(shí)現(xiàn)目標(biāo);二是任何行政機(jī)關(guān)都須積極地履行法定職責(zé)，堅(jiān)決防止怠于履行法定職責(zé)的行為;三是任何行政活動(dòng)都須著眼于提高辦事效率、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、方便相對(duì)人。

除了貫徹“高效便民”的原則外，通過行政管理體制改革，合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)，明確中央和地方的管理責(zé)權(quán)，有利于降低管理成本，從而提高工作效率，建設(shè)廉價(jià)政府。正如《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》所指出的:“按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性積極性的原則，明確中央和地方對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)方面的管理責(zé)權(quán)。屬于全國(guó)性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務(wù)，由中央管理，以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。”還有，社會(huì)中介服務(wù)組織也是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、降低市場(chǎng)交易成本特別是信息成本的有效途徑。積極發(fā)展獨(dú)立公正、規(guī)范運(yùn)作的專業(yè)化市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，按市場(chǎng)化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等自律性組織，減少政府規(guī)制范圍，也有利于降低行政成本。

在逐步降低政府成本的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)政府回應(yīng)性是提高政府服務(wù)效率的又一重要環(huán)節(jié)。政府的回應(yīng)性是衡量政府服務(wù)質(zhì)量的重要指標(biāo)。公共管理人員和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民、企業(yè)征詢意見，解釋政策和回答問題，對(duì)公眾提出的問題和要求及時(shí)作出處置和負(fù)責(zé)任的反應(yīng)。回應(yīng)性服務(wù)型政府模式，能夠?qū)е抡跈?quán)力結(jié)構(gòu)中角色的變化:政府由原來的公共權(quán)力統(tǒng)治者，變?yōu)槭袌?chǎng)秩序的監(jiān)管者和公共服務(wù)的提供者。

現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)服務(wù)化管理、扁平化管理創(chuàng)造了條件，擴(kuò)大了政府對(duì)服務(wù)對(duì)象信息的及時(shí)獲取與掌握，這有利于政府實(shí)現(xiàn)從自上而下的、單向度的管理與決策機(jī)制向政府與企業(yè)共同參與、雙向互動(dòng)的管理與決策機(jī)制的轉(zhuǎn)變，從而使政府的決策與服務(wù)活動(dòng)更加符合為市場(chǎng)主體服務(wù)的新理念。在政府職能科學(xué)定位的同時(shí)，推進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，通過公共政策的運(yùn)用，擴(kuò)大政府服務(wù)的公益性影響，是提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率的制度保證。

總之，服務(wù)行政是一種全新的行政模式，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇。只有政府減少行政審批，降低行政成本，把更多公共資源投向促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)之中，并通過增強(qiáng)政府決策透明度和公眾參與度，從根本上改進(jìn)和完善政府的決策和執(zhí)行機(jī)制，讓市場(chǎng)主體參與對(duì)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)，才能形成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中政府、社會(huì)、企業(yè)三者良性互動(dòng)的局面。

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［責(zé)任編輯:張蓮英］

Construction Value Orientation of Government with Rule of Law

DU Fei-jin
(Department of Political Culture News，People's Daily，Beijing 100733，China)

Government with rule of law as an important carrier of modern political civilization has international relevance and particularity of national conditions.Construction value orientation of government with rule of law determines type and function of the government.Different value orientation will not only lead to different government structure and administrative construction and affect the process of China＇s socialist modernization.Based on the trend in today＇s world and the positive and negative experiences of each country＇s democratic rule of law，connected with China＇s special conditions and the actual stage of development，China should insist on value orientation towards limited administration，credit administration，service administration and responsible administration in the process of promoting the administration according to law and the construction of government with rule of law.

construction of government with rule of law;value orientation of administration;limited administration;credit administration;service administration;responsible administration

D63;D920.0

A

1009－1971(2012)02－0001－10

2011－12－25

杜飛進(jìn)(1961—)，男，浙江東陽人，主任，高級(jí)記者，法學(xué)博士，從事法治政府研究。