竇祥銘

(南京師范大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院，江蘇 南京 210097)

中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的優(yōu)化路徑
——再論“國家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)制”

竇祥銘

(南京師范大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院，江蘇 南京 210097)

土地制度歷來是農(nóng)村變革的關(guān)鍵，其要義在于產(chǎn)權(quán)。中國現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在土地所有權(quán)主體虛位、土地使用權(quán)不穩(wěn)、土地收益權(quán)受限、土地處置權(quán)不完整等缺陷，亟待改革。本著間接或直接地淡化農(nóng)地集體所有制，給予農(nóng)戶更多的具有所有權(quán)特征的永佃權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的共識，學(xué)術(shù)界形成了三種主要觀點(diǎn)：取消農(nóng)地集體所有制，實(shí)行私有化；取消農(nóng)地集體所有制，收歸國有；保留農(nóng)地集體所有制，對其進(jìn)行改良完善。單純的國有化、私有化以及改良完善化的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革都因存在無法克服的障礙而不足取，考慮到中國生產(chǎn)資料社會主義公有制的基本制度和私有產(chǎn)權(quán)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強(qiáng)大的激勵作用，為減少制度改革成本，實(shí)行農(nóng)地“國家終極所有，農(nóng)民永久使用”的“國家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)制”比較而言更為合適。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；集體所有制；二元產(chǎn)權(quán)制

農(nóng)村土地是一個(gè)涵蓋范圍較為寬泛的概念，一般定義為農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地，前者包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面用地等；后者包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、軍事設(shè)施用地等。但從學(xué)術(shù)研究的角度出發(fā)，為避免在一個(gè)論題中將農(nóng)村土地全部囊括進(jìn)去而造成主題混亂甚至繁雜，本文中的農(nóng)地概念專指農(nóng)業(yè)用地中與農(nóng)民關(guān)系最為密切的耕地。農(nóng)地制度是指人們占有、支配和使用農(nóng)地過程中所結(jié)成的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和，包括農(nóng)地所有權(quán)制度、使用權(quán)制度、經(jīng)營制度、儲備與征用制度、用養(yǎng)制度等。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是指以農(nóng)地所有權(quán)為基礎(chǔ)、以農(nóng)地使用權(quán)為核心的一切關(guān)于農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，它主要包括農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等各種權(quán)利組成的權(quán)利束。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是指一個(gè)國家在法律上對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的制度安排，它主要包括農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其性質(zhì)方面的制度安排、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的制度安排和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)國家管理和調(diào)控的制度安排。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)地制度的核心問題，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是否合理直接關(guān)系到農(nóng)地資源及其它農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的配置效率?；诖耍\(yùn)用現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，合理界定和安排農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建一套與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系，就成為當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)和必然。

一、中國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要問題

中國現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，改革伊始，這種制度安排大大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和勞動生產(chǎn)率，還原了中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的最優(yōu)特征，曾產(chǎn)生過巨大的制度收益。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度所固有的內(nèi)在缺陷也不斷凸顯出來，從產(chǎn)權(quán)構(gòu)成來看主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.土地所有權(quán)主體虛位

中國《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》和《物權(quán)法》等法律都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有，但對于農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使主體是誰，無論是在法律上還是在實(shí)踐中都含糊不清?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?《中華人民共和國憲法(1982)》)《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！?《中華人民共和國土地管理法(2004)》)《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！?《中華人民共和國民法通則(1986)》)《農(nóng)業(yè)法》第11條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！?《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法(1993)》)《物權(quán)法》第60條規(guī)定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：1)屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)。2)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)或兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組代表集體行使所有權(quán)。3)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。”(《中華人民共和國物權(quán)法(2007)》)《憲法》僅籠統(tǒng)規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，對所有權(quán)主體并未涉及。但從《土地管理法》、《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》和《物權(quán)法》的相關(guān)條款中可知，村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社都可以成為集體土地的所有權(quán)代表。盡管以上法律都規(guī)定集體土地屬于農(nóng)民集體所有，但“農(nóng)民集體”屬于何種民事主體在法律上沒有作出界定。目前，“農(nóng)民集體”是法律形式意義的能享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的民事主體，而不是法律實(shí)質(zhì)意義的能真正享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的民事主體，造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛位或虛化。

2.土地使用權(quán)不穩(wěn)

土地使用權(quán)是指經(jīng)營使用土地的權(quán)利。雖然國家從法律和政策上明文規(guī)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)(第一輪承包期為15年，第二輪承包期為30年)，但是因?yàn)橥恋啬壳俺袚?dān)著農(nóng)村社會保障的重要功能，因此在實(shí)踐中因人口的變動而相應(yīng)產(chǎn)生的對承包地的調(diào)整也就不可避免。據(jù) 1997年全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室對全國266個(gè)村的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，在調(diào)查的266個(gè)村中，有212個(gè)村進(jìn)行過土地調(diào)整，占調(diào)查總數(shù)的80%，其中調(diào)整2次及以上的村有149個(gè)，占調(diào)查總數(shù)的56%。[1]根據(jù)中國人民大學(xué)和中國農(nóng)村發(fā)展研究所2008年組織的對17省1656個(gè)村農(nóng)地使用權(quán)狀況調(diào)查數(shù)據(jù)表明：自分田到戶后，被調(diào)查村進(jìn)行過土地調(diào)整的次數(shù)平均為2次。63.7%的村在二輪承包時(shí)進(jìn)行過土地調(diào)整，34.6%的村在二輪承包之后還進(jìn)行了土地調(diào)整，調(diào)整的主要原因是人口變化(64.5%)和征地(10.6%)。[2]趨于普遍和頻繁的土地調(diào)整使農(nóng)戶對土地使用權(quán)缺乏安全感，難以形成對土地投資的長期預(yù)期，導(dǎo)致農(nóng)戶土地經(jīng)營行為的短期化。

3.土地收益權(quán)受限

土地收益權(quán)是指在土地上取得某種經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，土地使用者可以通過土地收獲物，土地自身增值，土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等取得經(jīng)濟(jì)收益。土地收益權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)最實(shí)質(zhì)內(nèi)容，農(nóng)民如不能有效擁有土地收益權(quán)，那么土地及土地產(chǎn)權(quán)對于他們也就失去了現(xiàn)實(shí)的意義。因?yàn)橥恋貙儆袃r(jià)物品，農(nóng)民作為土地的承包經(jīng)營者，有權(quán)利通過處置土地和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得土地收益。但在實(shí)踐中，農(nóng)民土地權(quán)益并未得到有效保障。尤其是國家對農(nóng)民土地收益權(quán)的侵犯，妨礙了土地本身價(jià)值對農(nóng)民經(jīng)營土地的激勵。中國《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。這樣的制度安排，使政府壟斷了土地一級市場，成為土地征收和土地供應(yīng)的壟斷者。政府利用征地權(quán)將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地(建設(shè)用地)，通過土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)給予被征地農(nóng)民一定補(bǔ)償后，將建設(shè)用地使用權(quán)按市場價(jià)出售，通過這一征一售兩定價(jià)，政府從中賺取巨額差價(jià)。這種做法對農(nóng)地所有者和使用者十分不利，因?yàn)榧w和農(nóng)民無法分享自己的土地在城市市場所產(chǎn)生的增值效益。[3]據(jù)有關(guān)學(xué)者估算，自改革開放以來，政府通過一征一售兩定價(jià)方式從農(nóng)民手中獲取的經(jīng)濟(jì)收益達(dá) 15萬億人民幣，而被征地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償不到其中的5%。[4]此外，被征地農(nóng)民土地補(bǔ)償款在逐級縱向分配過程中被截留現(xiàn)象也愈發(fā)突出。據(jù)中國人民大學(xué)社會學(xué)系 2006年的調(diào)查，在被征地的農(nóng)民中，僅有41.2%的人拿到足額的補(bǔ)償款，另有29.4%的人完全沒有得到補(bǔ)償。[5]

4.土地處置權(quán)不完整

土地處置權(quán)是農(nóng)民具有對土地進(jìn)行獨(dú)立處置的權(quán)利，包括處置經(jīng)營土地所獲產(chǎn)品的權(quán)利和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。農(nóng)民是否享有對土地財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)，是農(nóng)民是否擁有土地產(chǎn)權(quán)的象征，也是土地使用權(quán)是否完整的一大標(biāo)志。但在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民土地處置權(quán)往往是不完整且缺乏保障的，從目前最能詮釋土地處置權(quán)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)來看，即可略知一二。雖然中央2001年第18號文件《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》指出“土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上。……任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)土地”。《農(nóng)村土地承包法》第 33條也明文規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵守平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。(《中華人民共和國土地承包法(2002)》)但近些年來，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是內(nèi)地農(nóng)村的一些地方，都出現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織甚至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府出面，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，強(qiáng)迫或半強(qiáng)迫農(nóng)戶流出土地的現(xiàn)象?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。(《中華人民共和國土地管理法(2004)》)但是事實(shí)上征地權(quán)已被濫用于非農(nóng)建設(shè)的任何領(lǐng)域，但凡農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地政府就會動用征地權(quán)，“公共利益”的范疇往往被“蓄意”擴(kuò)大。可見，國家征地的行政性強(qiáng)制色彩頗濃，實(shí)踐中也能驗(yàn)證這一特點(diǎn)。東部沿海省份1997―2004年，每年建設(shè)用地達(dá)40―50萬畝，征用土地占建設(shè)用地比重高的到90%以上，低的也要到75%。陜西省1994―2003年各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地達(dá)72.79萬畝，其中征地仍是主要手段，占建設(shè)用地近90%。[6]在政府與農(nóng)民土地權(quán)益博弈中，政府往往處于絕對優(yōu)勢地位，擁有超法律的強(qiáng)制力和決定權(quán)，農(nóng)民無法自由決定自己的土地是否被征用，征用用途和價(jià)格等，而只能屈從于政府的意志。因此，土地最終處置權(quán)掌握在政府手中，農(nóng)民對土地的處置權(quán)是殘缺的。

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要觀點(diǎn)評析

針對現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度所存在的主要問題，盡管學(xué)術(shù)界對于應(yīng)如何改革的觀點(diǎn)各有不同，但有一點(diǎn)基本認(rèn)識是相同的，即應(yīng)間接或直接地淡化農(nóng)地集體所有制，給予農(nóng)戶更多的具有所有權(quán)特征的永佃權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)。[7]在此基礎(chǔ)之上，學(xué)術(shù)界形成的改革觀點(diǎn)主要有三種：

(1)取消農(nóng)地集體所有制，實(shí)行私有化。該觀點(diǎn)以楊小凱、周其仁、文貫中、蔡繼明、溫銳等學(xué)者為代表。例如，楊小凱教授就認(rèn)為，“土地私有化會加劇貧富分化，造成社會不安定”的說法完全不合經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。他認(rèn)為，如果土地所有權(quán)完全私有了，農(nóng)民將成為自由民，若農(nóng)民要棄農(nóng)進(jìn)城，或從事他業(yè)，他可以賣掉土地，不但有一筆收入，而且有一筆資本，因此，他進(jìn)城時(shí)是有錢人，而不是盲流。楊小凱還認(rèn)為，土地所有權(quán)私有化不但對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大意義，而且對減少社會糾紛，安定社會，穩(wěn)定地方財(cái)政有重大意義。[8]對于農(nóng)地私有化方案，其實(shí)施的收益具有可預(yù)期性，因?yàn)檗r(nóng)民獲得真正獨(dú)立、完整、排他性的土地產(chǎn)權(quán)，滿足了農(nóng)民占有土地的心理需求，且因私有產(chǎn)權(quán)本身具有較強(qiáng)的利益激勵和較硬的財(cái)產(chǎn)約束，因而可以激發(fā)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，激勵農(nóng)民珍惜土地、增加對土地的長期投入，并為農(nóng)地市場的建設(shè)奠定明晰的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。[9]但是，目前在中國實(shí)施農(nóng)地私有化方案的成本太高，存在很多難以逾越的困境：第一，中國是社會主義制度國家，必須堅(jiān)持生產(chǎn)資料的社會主義公有制，土地私有化會引發(fā)社會基本制度的巨大變更，有悖于中國的政治理念，具有極大的政治風(fēng)險(xiǎn)，其變革和運(yùn)行必然會遭到社會主義基本制度的剛性制約。第二，在土地依舊承擔(dān)著農(nóng)村重要社會保障功能的背景下，在非農(nóng)就業(yè)渠道還不寬泛的情況下，部分在土地自由買賣過程中出讓土地所用權(quán)的失地農(nóng)民勢必會面臨生存危機(jī)，這無疑會增加社會不穩(wěn)定的因素甚至引發(fā)社會動蕩。第三，鑒于土地資源的特殊重要性和其在中國的極端稀缺性，土地私有化后，農(nóng)民會把保有小塊土地作為財(cái)產(chǎn)增值的手段而不愿輕易轉(zhuǎn)讓和出賣，這樣非但不能促進(jìn)土地的集中，反而妨礙土地的流轉(zhuǎn)和集中，最終影響到農(nóng)業(yè)的規(guī)?；F(xiàn)代化和企業(yè)化經(jīng)營。

(2)取消農(nóng)地集體所有制，收歸國有。支持該觀點(diǎn)的學(xué)者以周天勇、劉俊、張德元、劉恒中、鐘良等為代表。例如，劉俊教授認(rèn)為，土地國有化不僅可以實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)，而且通過制度設(shè)計(jì)還能實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值目標(biāo)。在集體土地國有化后，土地問題主要在于土地利用問題，如果土地利用合理而有效，不會引發(fā)社會的貧窮問題。他還認(rèn)為，農(nóng)地國有化方案是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的必然走向和最優(yōu)制度設(shè)計(jì)，也是順應(yīng)社會發(fā)展趨勢、釋放新制度績效的必由之路。[10]農(nóng)地國有化方案在理論上具有科學(xué)性和合理性，它能夠有效地提高國家對土地資源的管理效能，有利于保護(hù)有限的耕地資源，防止土地兼并，國家可以在較大的范圍內(nèi)調(diào)整對土地的使用，為國土的統(tǒng)一整合和利用提供可靠的保障。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)的明晰還有利于遏制鄉(xiāng)(村)干部利用土地所有權(quán)營私舞弊和任意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)等違法現(xiàn)象。但囿于現(xiàn)實(shí)的客觀因素，在當(dāng)前和今后很長的一段時(shí)期內(nèi)，中國都不具備全面實(shí)施農(nóng)地國有化方案的條件：第一，農(nóng)地國有化無非有無償剝奪和有償贖買兩種途徑。無償剝奪農(nóng)民的土地，貿(mào)然將土地收歸國有，強(qiáng)行割斷農(nóng)民與土地之間的感情，勢必會遭到農(nóng)民的強(qiáng)烈反對，影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，不利于農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展；而有償贖買農(nóng)民的土地，如按土地市場價(jià)購買，粗略估算花費(fèi)約需兩萬億人民幣之巨，國家目前根本沒有如此大的財(cái)力去收購農(nóng)村集體土地。可見，上述兩種途徑都不具備現(xiàn)實(shí)的可操作性。第二，農(nóng)地國有化后，土地的性質(zhì)發(fā)生了根本性的變化，過去不管集體土地所有權(quán)主體“農(nóng)民集體”這個(gè)概念如何模糊，國家拿地總歸還需走征地程序，須與“農(nóng)民集體”溝通協(xié)商，對被征地農(nóng)民給予一定的補(bǔ)償。而“農(nóng)地國有”實(shí)踐上很可能逐漸演變成為土地基層政府所有。繞開“農(nóng)民集體”的制度約束，基層政府大規(guī)模的“圈地運(yùn)動”似更加可能發(fā)生。第三，農(nóng)地國有化后，國家對土地的管理效率是否一定比農(nóng)民個(gè)體高也值得考慮，因?yàn)閷泻蟮霓r(nóng)地管理會異常復(fù)雜，需要一個(gè)龐大的機(jī)構(gòu)，行政成本會大幅增加，更有可能會出現(xiàn)以地尋租的行為。

(3)保留農(nóng)地集體所有制，對其進(jìn)行改良完善。該觀點(diǎn)是學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)，持此觀點(diǎn)的學(xué)者較多，以周誠、黨國英、陳小君、王利明、張紅宇、韓俊、李昌平等為代表。例如，周誠教授認(rèn)為，保留土地私有的歷史時(shí)機(jī)已經(jīng)失去，實(shí)行土地國有的時(shí)機(jī)還未到來，最好的選擇是完善農(nóng)地集體所有制。長期研究中國農(nóng)地問題的羅依·普羅斯特曼教授也建議中國繼續(xù)實(shí)行農(nóng)地集體所有制，而給農(nóng)民較長期的農(nóng)地使用權(quán)。[11]改良與完善現(xiàn)行農(nóng)地集體所有制確實(shí)能有效避免農(nóng)地國有化或私有化過程中可能產(chǎn)生的劇烈政治斗爭和經(jīng)濟(jì)利益沖突，減少制度變遷中的改革成本，也符合中國的政治理念和政府倡導(dǎo)的意識形態(tài)。但這種改革方案只是對原有制度的小修小補(bǔ)，不能從制度根源上解決農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題，問題比較突出：第一，中國現(xiàn)行的農(nóng)地集體所有制是移植斯大林社會主義模式衍化而來的，斯大林模式是斯大林歪曲馬克思主義推行的所有權(quán)和使用權(quán)只能統(tǒng)一、不能分離的極端國有化模式。因此，農(nóng)地集體所有制不是中國農(nóng)村改革與建設(shè)實(shí)踐的產(chǎn)物，背離中國具體實(shí)際，幾十年的實(shí)踐已經(jīng)證明它并不是一種最有效、最合理的的農(nóng)地制度，其正效能已經(jīng)釋放完畢，目前其存在的問題顯示其亟待徹底改革。第二，中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)業(yè)集體化是國家為發(fā)展工業(yè)化而強(qiáng)制性地在農(nóng)村建立起來的一種制度，而并非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身發(fā)展的需要，它違背農(nóng)民的意愿，背離當(dāng)時(shí)中國的國情，嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。人民公社解體后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)名存實(shí)亡，但由農(nóng)業(yè)集體化而產(chǎn)生的農(nóng)地集體所有制并沒有隨著人民公社的消亡而被廢除，現(xiàn)在仍阻礙著農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展。第三，只要農(nóng)地集體所有制繼續(xù)存在，就決定農(nóng)地所有權(quán)主體是空泛的“農(nóng)民集體”，空泛的“農(nóng)民集體”必然需要安排代理人代表其行使農(nóng)地所有權(quán)，而代理人也存在重視土地經(jīng)濟(jì)效益的逐利性，因此也可能對土地資源的保護(hù)與可持續(xù)利用產(chǎn)生諸多不利的影響，并威脅到農(nóng)民的土地使用權(quán)。并且，農(nóng)地集體所有權(quán)很可能會出現(xiàn)被代理人架空甚至濫用的狀況。[12]

三、中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的優(yōu)化路徑

在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的問題上，單純的國有化或私有化以及改良完善化都因存在或此或彼的無法克服的障礙而不足取。究竟什么樣的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排才是與中國社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展相適應(yīng)的優(yōu)化路徑選擇呢？筆者認(rèn)為，考慮到中國生產(chǎn)資料社會主義公有制的基本制度和私有產(chǎn)權(quán)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強(qiáng)大的激勵作用，為減少制度改革成本，慈鴻飛教授提出的農(nóng)地“國家終極所有，農(nóng)民永久使用”這樣一種“國家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)制”比較而言更為合適。[13]農(nóng)地“國家終極所有”，國家獲得的是土地法律形式意義上的所有權(quán)，這與中國生產(chǎn)資料社會主義公有制度的剛性要求相適應(yīng)。事實(shí)也早已證明，商品生產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和存在，直接原因在于產(chǎn)品的所有權(quán)在分工不同所有者之間的互相交換中發(fā)生了轉(zhuǎn)移。這種發(fā)生轉(zhuǎn)移的所有權(quán)，可以是完全所有權(quán)，包括法律和經(jīng)濟(jì)上的所有權(quán)；也可以是因兩權(quán)分離而只限于法律上的所有權(quán)。而土地“農(nóng)民永久使用”，農(nóng)民獲得的是土地經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)意義上的所有權(quán)，因?yàn)橘x予農(nóng)民土地永久使用權(quán)，表面上看似乎是土地使用權(quán)和所有權(quán)的兩權(quán)分離，但實(shí)際上卻暗含兩權(quán)在某種意義上的統(tǒng)一。因此，這樣的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，一方面，它具有和私有產(chǎn)權(quán)一樣的效用，能最大限度地調(diào)動經(jīng)濟(jì)人生產(chǎn)的主動性和積極性，它或可被看做是私有產(chǎn)權(quán)制度的一種適度運(yùn)用；另一方面，國家具有最終的控制權(quán)和裁決權(quán)，它可能比單純的法律調(diào)控更具效力?？梢哉f，這是一個(gè)利國利民，興利除弊的最佳農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。[13]

1.支持依據(jù)

“國家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)制”并非憑空構(gòu)想，它有著深刻的歷史和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。通過梳理 1949年以來中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史，我們能得到某種歷史規(guī)律性的啟示，那就是私有產(chǎn)權(quán)與個(gè)人利益相關(guān)聯(lián)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有巨大的激勵效用，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的選擇最根本的應(yīng)是激勵機(jī)制的選擇。例如，土地改革徹底廢除了封建地主土地所有制，確立了農(nóng)民土地所有制，農(nóng)民獲得了包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)在內(nèi)完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民有了自己可以支配的生產(chǎn)要素，也就有了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的動力；土地改革后的合作化運(yùn)動逐漸侵蝕直至剝奪了農(nóng)民對土地等財(cái)產(chǎn)的私有產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，直接導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯不前；自20世紀(jì)80年代以來，中國在農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離的基礎(chǔ)之上，實(shí)行家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)民獲得了較為穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)和部分收益權(quán)及處置權(quán)，生產(chǎn)積極性相比合作化階段大大提高，從而增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁，使中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)煥發(fā)出前所有未有的生機(jī)和活力。因此，實(shí)行“國家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)制”，賦予農(nóng)民相對完整的土地產(chǎn)權(quán)，這應(yīng)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的邏輯性選擇。并且，現(xiàn)實(shí)土地政策的演變也能在某種意義上支持“國家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)制”。在家庭承包責(zé)任制初期，土地承包期比較短，只有1―3年，土地經(jīng)常變更。1984年1月1日，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》中，把土地承包期延長至 15年以上。1998年8月29日，第九屆全國人大第十次會議通過的《土地管理法》第一次將土地承包期限30年明確下來。[14]2005年3月14日，對于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的期限，溫家寶總理在回答中外記者提問時(shí)，則明確肯定將會“長期不變，也就是永遠(yuǎn)不變”。2008年9月30日，胡錦濤總書記到安徽省小崗村考察時(shí)，更強(qiáng)調(diào)指出“不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農(nóng)民更加充實(shí)而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”。同年10月的中共十七屆三中全會，進(jìn)一步明確規(guī)定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”。土地承包期限從最初的 1―3年，到后來的15年、30年，再到目前的“長久不變”，農(nóng)民已獲得了土地趨于“永久”的使用權(quán)。況且，當(dāng)前的農(nóng)地集體所有權(quán)在收益、處置等方面的權(quán)能受到國家嚴(yán)格的控制和限制，是一種不完整的所有權(quán)，在國家的最終控制和裁決下更多地是“徒有虛名”而已，而農(nóng)地國家終極所有只不過是為其“正名”的順理成章舉措，根本不會損害農(nóng)民的土地權(quán)益。在此基礎(chǔ)之上實(shí)施“國家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)制”，可謂是順應(yīng)時(shí)勢之舉。

2.實(shí)施的基本路徑

為兼顧效率與公平，減少制度變遷中的改革成本，筆者提出一種漸進(jìn)的以實(shí)現(xiàn)“國家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)制”的實(shí)施方案：第一步，國家通過立法，直接賦予農(nóng)民一項(xiàng)無期限的、不再承擔(dān)生存保障社會功能的、可在限定用途范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)的、可繼承的、可抵押的、可買賣的真正獨(dú)立的土地使用物權(quán)，即“永久使用權(quán)”。第二步，國家通過政策調(diào)整或立法在法律和事實(shí)上繼續(xù)“虛化”目前已沒有太多實(shí)際意義的農(nóng)地集體所有權(quán)，逐步確立國家對土地在法律形式意義上的所有權(quán)，即“終極所有權(quán)”。第三步，待前兩步做實(shí)之后，國家頒布新的《土地法》，從法律上肯定農(nóng)民對土地的永久使用權(quán)和國家對土地的終極所有權(quán)；國家授權(quán)相關(guān)政府管理部門對全國土地進(jìn)行宏觀管理的“警察權(quán)”，并以國家名義向農(nóng)民頒發(fā)具有最高法律效力的土地永用權(quán)證以保障農(nóng)民對土地的永久使用權(quán)；國家征收象征國家權(quán)力的土地稅和象征所有權(quán)權(quán)力的平均地租、級差地租。

3.優(yōu)越性表現(xiàn)

“國家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)制”與現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度相比，具有顯著的優(yōu)越性：第一，從法律上直接明確了國家對土地的終極所有權(quán)，并通過立法保障農(nóng)民土地永久使用權(quán)的合法性、排他性和不受侵犯性。因?yàn)檗r(nóng)民手中的土地永用權(quán)證是由獨(dú)立于政府的國家直接頒發(fā)的，所以基層政府干涉和侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的行為會有所遏制。第二，將土地使用權(quán)明確地、永遠(yuǎn)地、完整地交給農(nóng)民，農(nóng)民等同于獲得了土地經(jīng)濟(jì)意義上的所有權(quán)，所有權(quán)和使用權(quán)的兩權(quán)統(tǒng)一使農(nóng)民手中的土地產(chǎn)權(quán)趨于清晰和完整，農(nóng)民對土地使用有了長期預(yù)期，這有利于激勵農(nóng)民對土地資源的合理利用并鼓勵農(nóng)民在土地上進(jìn)行長期規(guī)劃和投資。第三，將農(nóng)民手中有限的、不確定的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橛谰玫摹⒋_定的使用權(quán)，農(nóng)民可以根據(jù)個(gè)人意愿和市場規(guī)則自由地保持或流出土地永久使用權(quán)，這有利于農(nóng)業(yè)走向適度規(guī)?；?jīng)營的現(xiàn)代化道路。[15]

4.需要考慮的問題

“國家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)制”的實(shí)施是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，它是一項(xiàng)根本性的制度變革，在實(shí)踐過程中必定會出現(xiàn)諸多難題。例如，很多人認(rèn)為，土地國有就是剝奪農(nóng)民，此項(xiàng)改革違背農(nóng)民意愿，侵犯農(nóng)民權(quán)益，勢必會遭到農(nóng)民的強(qiáng)烈反對，改革風(fēng)險(xiǎn)大，成本高，甚至?xí)l(fā)社會動蕩。但在現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民很難成為土地的主人，因所有權(quán)主體虛位或虛化，農(nóng)民的土地權(quán)益更易受到多方的侵害。因此，將土地所有權(quán)收歸國有，通過明晰所有權(quán)主體，在國家的最高監(jiān)管和調(diào)控下，農(nóng)民的土地權(quán)益非但不會過多失去，反而會得到更持久的法律上的保障。況且，這種國有并不是完全意義上的土地國有，國家僅在宏觀管理、協(xié)調(diào)監(jiān)督、政策指導(dǎo)、收益分享、最終處置等方面享有土地法律意義上的所有權(quán)。還有不少人擔(dān)心，賦予農(nóng)民土地永久使用權(quán)，此舉與土地私有化無異，這必然會造成一部分農(nóng)民在土地自由買賣過程中出讓土地所有權(quán)而失去基本生活保障，甚至面臨生存危機(jī)。這不僅有悖于黨長期堅(jiān)持的“耕者有其田”的理念，而且會造成土地向少數(shù)人手中集中，加劇農(nóng)村貧富兩極分化，不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和國家的長治久安。但事實(shí)上他們的擔(dān)心很可能是多余的，參照國外典型國家高效、發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)的有益經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)地最終歸少數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者、甚至非農(nóng)業(yè)經(jīng)營者所有，這是工業(yè)化和市場化的必然趨勢，我們須關(guān)注的重點(diǎn)是如何讓這個(gè)變化合理、公平、有效、平穩(wěn)地發(fā)生。并且，失地農(nóng)民真正需要的并不是土地，而是健全的社會保障體系和充分就業(yè)的機(jī)會。而且，土地農(nóng)民永久使用，賦予農(nóng)民的是在占有支配、經(jīng)營使用、自主決策、收益占有、合理處置、產(chǎn)權(quán)繼承等方面的土地經(jīng)濟(jì)意義上的所有權(quán)，與私有化不可同日而語。此外，還有很多人提出如何分配土地，怎樣征收土地稅、地租等等問題。這些問題是實(shí)施“國家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)制”必須面對的客觀難題，需要事先作好大量的論證和準(zhǔn)備工作，但它們超出本文探討的范圍，就暫且存而不論了。

總之，農(nóng)地“國家終極所有，農(nóng)民永久使用”這樣一種“國家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)制”既可保持土地社會主義公有的性質(zhì)，減少土地國有或土地私有的改革成本，又能賦予農(nóng)民穩(wěn)定、明晰、排他這樣一個(gè)完整的土地產(chǎn)權(quán)，摒棄現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度所固有的弊端，因此它是中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的優(yōu)化路徑選擇。但是，“國家與農(nóng)民二元產(chǎn)權(quán)制”是一項(xiàng)牽一發(fā)而動全身的綜合性制度改革，必須以農(nóng)民的利益為改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，進(jìn)行充分的理論、思想和輿論準(zhǔn)備，做好改革技術(shù)方案的設(shè)計(jì)，并充分關(guān)注和尊重農(nóng)民對土地的特殊感情。

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Path of optimizing China's rural land property rights system reform: More discussion on the system of nation and farmers' dual property rights

DOU Xiang-ming
(Social Development Department,Nanjing Normal University,Nanjing 210097,China)

The farmland system has always been the key to rural reform,its righteousness lies in property rights.The defects of China's existing farmland property right system mainly are absence of land ownership subject,instability of land use right,limit of land usufruct,incompetence of land disposition and etc.In line with desalting directly or indirectly the collective ownership of land,give farmers more ever-growing right or property rights having ownership's characteristics,academic circles formed three main points of view: 1)to cancel farmland collective ownership and implement privatization;2)to practice nationalization instead of collective ownership;3)to keep collective ownership of land and improve it as well.However,analysis shows that none of the three views mentioned above can be carried out because all of them exists obstacles.Considering the fact that China's socialist public ownership of the means of production and private property rights have powerful incentive effect on agricultural industry,the author suggests to implement nation and farmers' dual property rights system in which the nation enjoys the ownership of farmland ultimately but farmers enjoy the use right of farmland permanently so as to reduce the cost of system reform.

rural land property rights system; collective ownership; dual property rights system

F301.1

A

1009-2013(2012)01-0001-07

2011－11－30

竇祥銘(1986— )，男，安徽太和人，博士研究生，研究方向?yàn)橹袊F(xiàn)代農(nóng)村土地制度。

李東輝