江必新，肖國平

（中南大學 法學院，湖南 長沙 410012）

論公民的預算參與權及其實現＊

江必新，肖國平

（中南大學 法學院，湖南 長沙 410012）

公民的預算參與權是公民通過各種合法的途徑與方式參與預算事務的權利。確立并保障公民預算參與權的實現，不僅有助于公民參政議政，促進預算公平，實現人民主權，而且可以有效啟動權利對權力的監(jiān)督制約，推動民主的發(fā)展。目前，我國對于公民預算參與權的保障不僅法律體系不完善，而且參與途徑缺失，救濟渠道不暢。因而公民預算參與權在我國的實現，不僅需要健全相關立法，而且需要完善參與途徑，疏通救濟渠道。

預算；預算參與權；參與權；預算公平

公民參與是現代民主政治的核心?！肮妳⑴c是影響政治發(fā)展的重要渠道，公眾參與的程度和規(guī)模是衡量一個社會政治現代化的一個重要尺度?！保?］預算作為以公共權力分配財政資金的重要工具，在公共財政體系中占據有核心地位。因而公民對預算的參與，不僅是財政民主化的有效途徑，而且是公民參與國家政治生活的重要方式。因而在當今，確立公民的預算參與權并保障其實現，不僅是實現財政民主的現實需要，而且也是現代民主政治發(fā)展的必然要求。然而令人遺憾的是，從實現層面來看，我國現行法律對于公民的預算參與權保障不足，實踐中公民對于預算的參與度仍然非常有限。在理論上，我國學界對于公民預算參與權的研究也十分薄弱。因而對于公民預算參與權及其實現的研究，在當下仍然是一個重要而且具有積極實踐意義的課題。本文中筆者擬不揣冒昧，對此論題進行初步探討，以期拋磚引玉。

一 公民預算參與權的界定

要界定公民的預算參與權，首先要了解何為公民的參與權。參與權作為公民的基本權利，是指“公民通過國家不斷創(chuàng)造的各種合法途徑參與公共事務的權利，是一項基本人權?！保?］它具體包括選舉權與被選舉權、擔任公職權、監(jiān)督權、罷免權、批評建議權、聽證權等。隨著參與權作為公民基本人權的不斷發(fā)展和演變，參與權已經具體化為各種具體權利和制度，向各個部門法領域滲透，并有不斷擴大的趨勢。從此意義上說，公民的預算參與權是公民參與權在財稅法領域的延伸和體現，而公民的參與權則是公民預算參與權的母權利或憲政依據。故在本文中筆者參照公民參與權的定義，把公民的預算參與權界定為公民通過各種合法的途徑與方式參與預算事務的權利。

作為公民參與權重要組成部分的公民預算參與權，在公民的權利體系中占有不可或缺的地位。其屬性主要體現在以下幾個方面：（1）公民預算參與權的權利主體具有廣泛性。納稅人繳納的稅款是政府財政收入的主要來源，而預算則是國家組織分配財政資金的重要工具。在我國，根據《預算法》的要求，所有的稅收收入都應該納入預算，所有稅款的開支也應當通過預算。因而作為國家財政資金主要提供者和終極所有者的納稅人，當然有權參與到分配財政資金的預算活動當中來。而在現代國家，每個公民都負有依法納稅的義務，幾乎都是直接的納稅人或間接的負稅人。因而從此意義上講，現代國家都是稅收國家，納稅人和公民是外延相等的兩個概念。就預算參與權而言，其權利主體應當是該國的所有公民。即作為一國的公民，不論其是直接納稅人還是間接負稅人，不論其納稅數額的多少，也不論其民族、種族、社會地位、教育程度等，都應當可以行使預算參與權，參與到預算活動當中來，即預算參與權的權利主體是該國的所有公民，具有廣泛性。（2）公民預算參與權的行使須通過合法途徑，遵循法定程序。預算解決的是財政資金的分配和管理問題，是一項專業(yè)性很強的活動，也就是說，預算過程的專業(yè)化和復雜性要求公民的預算參與是一種有序的參與。而另一方面，公民參與預算，除了獲得相關信息之外，他還必須能夠理解預算信息，能夠對所獲得的預算信息進行分析和判斷，并提出自己的意見和見解，以推動預算公平，促進預算科學化，也就是說，其參與還應當是一種有效的參與。因而為了保障公民有序、有效的參與預算，必須科學界定參與過程中公民與相關國家機構之間的權利和義務關系，并通過法律設定公民參與預算的途徑和程序。（3）公民的預算參與權是一種公權性權利，其義務主體是國家。根據現代國家普遍承認的人民主權原則，人民是國家權力的主人，是國家權力的所有者和擁有者，而政府則是人民權利的受托者，在本質上是一個國家或社會的代理機構，承擔著一種公共受托責任。就預算而言，其實質上是公民與政府之間就財政收支的范圍與方向所達成的委托代理關系。從此意義上講“預算權決不是國家機關的權力，相反卻是人民的權利。”［3］為了防止國家機關濫用預算權，公民當然有權參與到預算活動當中來，表達自己的意愿，并通過相應的方式對國家的預算活動進行監(jiān)督和控制。因而預算參與權體現了公民與國家之間的基本關系，必然得到憲法的確認和保障，成為一種憲法性權利。相應的，國家作為預算參與權的義務主體，應當通過不斷加強民主法治建設，創(chuàng)造各種合法途徑，滿足公民預算參與權的行使要求。

依權利的屬性來分類，公民的預算參與權可以分為預算了解權、提出申請權、建議權、聽證權、救濟權等具體權能。為了更加清晰地闡述公民預算參與權的內容，筆者根據我國的預算流程，將其細分為如下幾個方面的內容：（1）對預算編制的參與權。預算的編制涉及到如何合理安排財政資金，包括支出的方向和支出的重點等，為了優(yōu)化預算項目選擇，防止公共資源濫用，充分體現公民的分配意愿，促進預算公平，公民應當有權參與到預算的編制過程中來，而不能等到預算編制部門將“生米煮成熟飯”后再來參與，否則會為時已晚。預算編制過程中公民的參與是公民預算參與權的起點。（2）對預算審批的參與權。預算審批是代議機關對預算草案進行審議、批準的活動，預算草案一經代議機關批準，就將成為具有法律效力的預算法案。公民通過法定的方式有序的參與到預算草案的審議活動當中來，對于充分反映公民的分配意愿，確保預算資金分配的效率與公平，以及有效的監(jiān)督預算都具有十分重要的意義。（3）對預算執(zhí)行的參與權。預算執(zhí)行是預算法案實施的基礎性環(huán)節(jié)，是預算功能發(fā)揮的基本途徑。公民對于預算執(zhí)行的參與，對于防止預算執(zhí)行部門隨意變更預算或挪用預算資金行為的出現，保證預算資金按照預算法案的要求被使用和管理，有著不可替代的作用。（4）對預算績效評估的參與權。對預算的績效進行科學的評價是促進政府加強宏觀管理，提高預算資金運用效率，促進預算科學化的重要手段，而公眾的滿意度是衡量預算績效水平的重要依據。因而，公民應當有權參與到對預算的績效評估當中來，作為預算績效評估的重要主體，提出他們的意見，反映他們的立場，并與政府部門展開積極的對話，形成有效的互動與反饋，而不應僅僅淪為評價的客體。

二 公民預算參與權的功能

功能通常是指事物本身的性能或功用。公民預算參與權的功能是指在預算活動中公民的預算參與權基于其自身的特性所能發(fā)揮的功用。對于公民預算參與權功能的分析與探討，實際也從另一方面闡述了保障公民預算參與權的必要性及其意義。筆者認為，公民預算參與權的功能主要有以下幾點：

（一）促進預算公平。前文已經述及，根據人民主權理論，人民是國家權力的所有者與擁有者，而政府則是人民權利的受托者，是保障人民實現自由、享有人權的工具。據此，政府在享有征稅權力的同時，就必然承擔著按照人民的意愿使用公共財政資金，以保障和增進人民福祉的義務。即取之于民的公共財政資金應當用之于民，且其分配應當公平合理。也就是說，公民在繳納稅款之后，有從政府獲得好的公共產品以及公共服務的權利。而預算方案詳細載明了提供公共產品和服務的方式與途徑，并建立了控制測量和評估公共產品與公共服務的具體標準。賦予公民預算參與權，強化公民的參與，增強公民尤其是弱勢群體的發(fā)言權，使每個參與者都有權表達自己的意愿和偏好，那么預算分配中的不公平與不合理就會得到及時的糾正，不僅是預算編制，包括預算的審批、預算的執(zhí)行都會受到公民的有效監(jiān)督，從而有利于防止政府的預算低效與預算腐敗，使得公共財政資金的分配和使用更加公平、合理與高效，有利于預算公平的實現。

（二）制約預算權的濫用。就預算權的內涵而言，它包括預算編制權、審批權、執(zhí)行權以及監(jiān)督權。盡管預算權并不等同于行政權，但政府手中享有預算編制權和執(zhí)行權等實質性權力。從本源上講，預算權作為國家權力的組成部分，來源于公民的權利，是公民權利的一種特殊轉化形式。但預算權一旦形成，便與公民的權利形成了一種既相互依存，又相互對立的關系。一方面，預算權的正確行使對于滿足公共需求，促進經濟社會和諧發(fā)展，保障公民權益的實現有著不可替代的作用。但另一方面，由于權力本身的擴張性，加之權力行使者人員素質的差異以及人們認知上的局限性，預算權的行使與其公益目的相偏離的現象尚無法完全避免，如果不對其加以有效的監(jiān)督和控制，就更容易被違法使用或濫用。鑒于預算權內涵的復雜性，對于預算權的監(jiān)督除了代議機關的監(jiān)督以及行政機關的內部監(jiān)督之外，最重要途徑莫過于發(fā)揮公民權利的制約作用了。賦予公民預算參與權，使公民參與到預算的編制、審批、執(zhí)行與監(jiān)督過程當中來，有利于形成公民權利對于國家預算權的制衡機制，有效的增強預算活動的公開性與透明度，防止預算權的濫用。

（三）促進民主發(fā)展。近現代民主國家普遍依據人民主權原則來構筑國家政治制度，并相應的創(chuàng)設出各種民主制度以保障公民有效的參與國家事務、社會事務的管理和決策。“從制度層面看，預算是人民授權并監(jiān)督政府執(zhí)行國家財政收支計劃的一項基本制度，具有強烈的民主色彩”。［4］公民對預算的民主參與無非是兩種方式，一種是代議制民主的方式，而另一種是直接民主的方式。在代議制民主方式下，公民通過民主選舉產生的民意代表來監(jiān)督政府的預算，而由選舉產生的政府首腦更是直接參與到預算的編制與執(zhí)行等活動當中來。然而，民主選舉并不能總是確保公民的權利和利益得到實現 ，“一旦選舉結束后，公民是很難對這些政治家進行控制的，這些選舉產生的政治家將他們自己與選民越隔越遠，在政治活動中，他們經常關心的是其它利益而忽略了公民的利益。”［5］代議制民主方式的不足，除了完善代議制制度本身來加以克服外，還需要通過直接民主的實踐來加以彌補和矯正。賦予公民預算參與權，使公民實際地參與到預算的編制、審批、執(zhí)行及績效評估等各項活動中，發(fā)揮他們的主動性，表達他們的意愿與偏好，不僅為公民直接參與國家和社會公共事務的決策、管理與監(jiān)督提供了新的途徑，也為公民監(jiān)督預算權的行使提供了新的方式，增強了民意表達和公民意愿在決策過程中的影響力。同時賦予公民預算參與權，讓公民直接、真實地參與到預算活動當中來，也有利于增強公民的民主意識，培育公民的民主習慣。因而賦予公民預算參與權，不僅拓寬了民主的渠道，豐富了民主的內涵，而且增強了公民的民主意識，有利于促進民主的發(fā)展。

三 公民預算參與權實現中的障礙及其克服

從上文對公民預算參與權功能的論述中不難看出，確立并保障公民預算參與權的實現，不僅有助于公民參政議政，保障其用稅利益，實現人民主權，而且也可以有效啟動權利對權力的監(jiān)督制約，促進透明政府、責任政府的建立，推動民主的發(fā)展。目前，我國對于公民參與權的保護才剛剛起步，而在財稅法領域，對于公民預算參與權的保障則更顯蒼白，不僅法律體系不完善，而且參與途徑缺失，救濟渠道不暢。因而在我國，公民預算參與權的實現，不僅需要健全相關立法，而且需要完善參與途徑，疏通救濟渠道。

（一）公民預算參與權法律保障的不足及其強化。我國現行憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！睉椃ǖ谒氖粭l規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利?！睙o疑，從憲法的上述規(guī)定中，我們可以推導出公民享有參與權的內容，但從明確性與集中性的角度而言，憲法對于公民參與權的規(guī)定尚顯不足。即使將上述規(guī)定視作公民參與權的憲法依據，但憲法的規(guī)定尚需部門法的貫徹和落實。我國的《預算法》是1994年生效實施的，受制于當時公民權保障的整體水平和受重視程度，現行的《預算法》更像是一部預算編制法，憲政意蘊不足。其主體內容是預算的編制和審批程序，既沒有確立公民參與預算的理念，也沒有公民預算參與權的明確規(guī)定。除了《預算法》關于人民代表大會作為國家權力機關對于預算審批和監(jiān)督的內容可以視作對公民間接參與預算的規(guī)定外，再無公民可以通過哪些途徑和方式參與預算活動的具體規(guī)定。作為專門規(guī)范國家預算活動的法律，《預算法》對于公民預算參與權的幾近失語，不可避免地會影響到公民預算參與權的實現。

無疑，在法治社會公民預算參與權的實現，需要有系統(tǒng)完備的法律體系作支撐。為了保障我國公民預算參與權的實現，必須完善以憲法為中心的預算法制。首先，在憲法層面，針對我國憲法對公民參與權規(guī)定的不足，可以考慮在憲法第二章“公民的基本權利和義務”部分明確規(guī)定：“公民享有通過各種形式依法參與國家事務、公共事務的決策、管理、實施和監(jiān)督的權利”的條款，從憲法的高度為公民參與預算提供明確的法律依據。就部門法層面而言，則應當考慮在《預算法》的修訂中確立公民參與預算的理念和原則，并完善貫徹公民參與預算的相關制度內容，在預算的編制、審議、執(zhí)行及績效評估等過程中建立公民參與制度，為公民參與預算提供明確的部門法依據和程序規(guī)則，以保障公民在預算中的主體地位，保障公民預算參與權的實現。

（二）參與途徑的缺失及其完善。我國現行的《預算法》體現了濃厚的國家管理本位思想，預算的編制、審批和執(zhí)行過程只是一個在國家機關系統(tǒng)內部循環(huán)的封閉運行過程，公民與預算過程缺乏直接聯系，公民的預算參與途徑缺乏。根據《預算法》，在我國，權力機關對于預算享有審批、監(jiān)督等權限?！拔覈骷墮嗔C關雖然依法享有預算審查批準權，但從實際運作來看，預算審查往往流于形式。”［6］鑒于人大代表由公民選舉產生，權力機關對預算的審查批準可以視作我國公民對于預算審批的間接參與，這是當前我國公民參與預算最重要的法定途徑，盡管這種參與的有效性尚不夠。此外，由于我國權力機關對于預算的執(zhí)行依法享有監(jiān)督權，因而公民同樣可以通過人大代表間接參與對預算執(zhí)行的監(jiān)督。但總體而言，根據現行《預算法》，我國公民只能通過人大代表有限的間接參與預算的審批與監(jiān)督，缺乏直接參與預算的編制、審批、執(zhí)行及監(jiān)督與績效評估的途徑，參與范圍有限，參與的有效性不足。

公民預算參與權的實現，需要我們完善公民參與預算的程序機制，提供更多的參與渠道和機會，探索有效的參與途徑和方法，以擴大公眾的參與面，提高公民參與預算的有效性。為此，我們首先應當確立預算公開原則，改變以往視預算信息為“保密文件”的做法，除少數關系國家安全、國防、外交等需要保密的預算信息以外，應當依法及時向社會公開，為公民參與預算提供基礎和前提。就預算編制階段而言，筆者認為可以考慮通過公民問卷調查、公民論壇、網絡民意調查、民主懇談、預算聽證等多種方式和途徑，了解公民的利益和訴求，聽取意見和建議，包括可以引導一些非政府組織如行業(yè)協(xié)會、社會團體、社會中介組織等通過上述方式參與到預算的編制過程當中來，以擴大參與的廣泛性和代表性，使預算草案具有更加廣泛的民意基礎。就預算的審批階段而言，筆者的基本思路是以公民通過人大代表的間接參與為主，建立并落實權力機關對預算的實質審查制度來實現公民的預算參與權。當然，在落實權力機關對預算的實質審查中，需要有諸如預算辯論制度、預算審議專家咨詢制度等來作保障，而在預算辯論和預算審議專家咨詢的過程中，公民可以以公民代表或專業(yè)人員的身份直接參與到對預算的審議當中來。就預算執(zhí)行階段公民預算參與權的實現而言，可以從兩個方面著手：一方面，應當強化權力機關對于預算執(zhí)行的監(jiān)督，增強公民間接參與的有效性；另一方面，應當建立公民對于預算執(zhí)行的異議制度和訴訟制度，賦予公民在認為政府的預算執(zhí)行行為不當或違法時提出異議乃至向法院提起訴訟的權利。就預算績效評估階段而言，應當賦予公民在預算績效評估中的主體地位。預算的目標是否得到了實現，公民最有發(fā)言權，缺失公民主體的預算績效評估不可能是科學的評估。盡管目前我國還沒有一套完整的預算績效評估體系，但筆者認為，在將來我國的預算績效評估體系建構中，必須賦予公民主體地位。具體可以考慮通過問卷調查、預算項目執(zhí)行情況反饋、小組討論、政府與公民的對話等多種方式吸收公民參與到預算的績效評估當中來，以保障其預算參與權在預算績效評估中的行使。

（三）法律救濟渠道的不暢及其疏通。無救濟即無權利，沒有有效的救濟，就不會有真實的權利。由于權力的擴張性與侵略性，公民的預算參與權在實踐中難免會遭受國家權力的侵害，此時，有效的救濟就是權利實現的必要保障。當前我國公民預算參與權實現中的另一障礙即在于法律救濟渠道不暢。對于公民預算參與權的救濟方式主要包括行政復議、行政訴訟和違憲審查。就行政復議而言，根據《行政復議法》第六條及第九條的規(guī)定，我國行政復議的受案范圍只限于具體行政行為，且相對方作為復議申請人必須與被申請復議的具體行政行為有直接利害關系。預算作為國家組織分配財政資金的重要方式，多種國家權力牽涉其中，且其事關公共利益，盡管與公民的利益息息相關，但又很難說某個公民與其有“直接利害關系”。因而當公民認為其預算參與權被侵害而提起行政復議時，行政機關可以依據《行政復議法》的這兩條規(guī)定輕松的將其拒之于行政復議的大門之外。就行政訴訟而言，根據《行政訴訟法》第二條、第十一條的規(guī)定，行政訴訟的受案范圍只限于具體行政行為，且只有公民、法人或其它組織認為具體行政行為侵犯其合法權益時，才有權提起訴訟。因而不難看出，在我國，行政訴訟對公民預算參與權的救濟在原告訴訟主體資格方面面臨著與行政復議同樣的困境。至于違憲審查制度，它對于公民權利的保護具有無可替代的終極意義，對于公民預算參與權的保護當然也不例外，然而遺憾的是這一制度目前在我國并未確立。

缺乏救濟的權利是不真實的權利。就公民的預算參與權而言，如果其在行使過程中受到了阻礙或侵害，就應當通過相應的救濟途徑得到有效的救濟，惟有如此，才能從根本上保障公民預算參與權的實現。針對上文中所指出的我國公民預算參與權在法律救濟方面存在的問題，筆者提出以下幾點初步建議：首先，就行政復議而言，應當適當放寬行政復議的受案標準，擴大行政復議的受案范圍，將侵犯公民預算參與權的行政行為明確納入到行政復議的受案范圍之中，并增強復議機關的獨立性和專業(yè)性，以增強行政復議的公正性。其次，就行政訴訟而言，我們可以考慮適時放寬對原告的訴訟主體資格要求，建立行政公益訴訟制度，賦予公民在法定條件下對政府預算違法或不當行為的訴訟權，以更好的發(fā)揮行政訴訟制度在保障公民預算參與權方面的作用。最后，還應當建立符合我國國情的違憲審查制度，在法律缺乏規(guī)定或現行規(guī)定不足以保護公民基本權利時，對公民的憲法性權利提供救濟，為公民預算參與權的實現提供最具權威的終極意義上的保障。

我國預算的法治化進程應當是一個與公民的權利保護日益加強相統(tǒng)一的過程。在我國《預算法》的修訂與完善過程中，如何設定和保障公民的預算參與權是一個我們無法繞開的課題，希望本文的討論對此能有所裨益。

［1］［美］塞繆爾·P·享廷頓．變化社會中的政治秩序 ［M］．北京：華夏出版社，1988．

［2］黃學賢，齊建東．試論公民參與權的法律保障［J］．甘肅行政學院學報，2009，（5）：119－126．

［3］楊平．公民預算知情權的法律保障 ［J］．甘肅政法學院學報，2010，（3）：45－52．

［4］張獻勇．預算權研究 ［M］．北京：中國民主法制出版社，2008．

［5］Simonsen：William ＆ Mark D．Robbins．Citizenparticipation in resource allocation［M］，Boulder：West view Press，2000，xiv．

［6］華國慶．預算法的理念與中國預算法的完善 ［J］．法學論壇，2009，（4）：86－92．

On the Citizens’Budget Participation Right and Its Realization

JIANG Bi－xin，XIAO Guo－ping

（Law school，Central South University，Changsha 410012，china）

The citizens’budget participation right is the right that through various legal ways and means to participate in budget affairs．Establish and protect the realization of the citizens’budget participation right，not only contribute to the citizen participation，promotion budget justice，realization of people＇s sovereignty，but also can effectively start supervision and restriction from right to power，promote the development of democracy．At present，in china the protection of citizens’budget participation right is not only the legal system is imperfect，and lack of involvement in pathways and relief channel．Therefore the realization of citizens’budget participation rights in China，not only need to improve relevant legislation，but also need to perfect the participation way，dredge relief channel．

budget；budget participation right；participation right；budget justice

D912．08

A

1008—1763（2012）03—0132—05

2010－05－10

江必新（1956—），男，湖北枝江人，中南大學法學院教授，博士生導師．研究方向：行政法制．