方亞琴，歐陽(yáng)恩錢(qián)

(1.東南大學(xué) 法學(xué)院，南京211189;2.溫州大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 溫州325035)

行政裁量基準(zhǔn)，德國(guó)稱(chēng)行政裁量的準(zhǔn)則，法國(guó)稱(chēng)“指示制度”，英美一般指行政規(guī)則的細(xì)化，包括規(guī)則、原則和標(biāo)準(zhǔn)等。我國(guó)自2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》要求“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾”，到2004年浙江省金華市公安局下發(fā)《關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見(jiàn)》，全國(guó)蜂起“基準(zhǔn)運(yùn)動(dòng)”，實(shí)踐的迅速發(fā)展激起理論界的高度關(guān)注。如果說(shuō)對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的關(guān)注是理論研究發(fā)展與法治意識(shí)張揚(yáng)的標(biāo)志，那么，研究視角向裁量基準(zhǔn)的司法審查轉(zhuǎn)移則是理論研究成熟與法治意識(shí)深化的界碑。而我國(guó)業(yè)已先行的裁量基準(zhǔn)司法審查實(shí)踐，如2008年“趙C更名案”［1］等所暴露出的種種問(wèn)題更是現(xiàn)實(shí)的呼喚，由之也設(shè)定了本文的考察進(jìn)路。

一、作為行政法法源的行政裁量基準(zhǔn)

(一)行政裁量即行政過(guò)程

行政裁量術(shù)語(yǔ)始于1863年的德國(guó)行政法，德文“Ermessen der Verwaltung”對(duì)應(yīng)的英文如“discretion”、“discretionary power”、“administrative discretion”、“agency’s discretion”，按布萊克法律辭典的解釋:“power”指人或組織改變的能力，“administrative discretion”指公共事務(wù)的管理者或者行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)行使判斷的權(quán)力(利)。［2］顯然，行政裁量一詞并不等同于我國(guó)學(xué)者理解的“行政裁量權(quán)”，［3］更不是“行政自由裁量”［4］或“行政自由裁量權(quán)”。［5］觀念與文化的變遷必以語(yǔ)言為載體，所以，有理由認(rèn)為行政裁量即法治背景下對(duì)行政過(guò)程的描述。行政裁量就是行政執(zhí)法主體“調(diào)查事實(shí)—分析事實(shí)—認(rèn)定事實(shí)—對(duì)照法律—適用法律—判斷結(jié)果—作出決定”的思維與行動(dòng)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，行政主體的分析、判斷與選擇都在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，遵從法律的規(guī)定。

實(shí)際上，從亞里斯多德首倡法治，“沒(méi)有裁量權(quán)的政府是不可能的”，“法治與行政裁量共生共進(jìn)”已是不言而喻。韋伯強(qiáng)調(diào)法律應(yīng)依循形式不合理性→實(shí)質(zhì)不合理性→實(shí)質(zhì)合理性→形式合理性的不同階段進(jìn)化，其本意也無(wú)非是為資本主義在發(fā)展之初擺脫封建權(quán)力的恣意壓制與干預(yù)，以及在革命推翻封建君主統(tǒng)治之后為制約政府權(quán)力，謀求自由資本主義進(jìn)一步發(fā)展提供理論支持。而龐德則明確指出:“沒(méi)有一個(gè)法制體系能夠做到僅僅通過(guò)規(guī)則而不依靠自由裁量來(lái)實(shí)現(xiàn)正義，不論該法制體系的規(guī)則系統(tǒng)如何嚴(yán)密、如何具體。所有的實(shí)施正義的過(guò)程都涉及到規(guī)則和自由裁量?jī)煞矫??！保?］“徒善不足以自立，徒法不足以自行。”法治意味著規(guī)則的統(tǒng)治，也意味著人的治理。這種形似背棄了法治信仰的斷語(yǔ)，正是邁向現(xiàn)實(shí)中的法治精髓。

(二)行政裁量基準(zhǔn)在形式意義上即行政規(guī)則

厘清了行政裁量與法治的關(guān)系，行政裁量基準(zhǔn)的含義立即清晰可見(jiàn)。誠(chéng)然，從法國(guó)的“指示制度”、德國(guó)的“裁量準(zhǔn)則”到我國(guó)學(xué)者的定義，行政裁量基準(zhǔn)“在于防止行政決定的恣意、武斷”是學(xué)說(shuō)共識(shí)。但倘若將學(xué)者的“第三者言說(shuō)”轉(zhuǎn)換為行政主體的“自我言說(shuō)”，這種“共識(shí)”的偏頗性就一目了然。行政裁量基準(zhǔn)不論理解為指南、標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則還是規(guī)則，都具有雙重性。首先，從行政內(nèi)部視角看，行政裁量基準(zhǔn)無(wú)非就是行政權(quán)力運(yùn)作自身所要求的效率使然;而外部視角才是行政自我約束的基本體現(xiàn)。效率要求基準(zhǔn)的靈活性，而自我約束傾向于嚴(yán)格規(guī)則，正在靈活與僵化的矛盾協(xié)調(diào)中行政裁量基準(zhǔn)得以產(chǎn)生、發(fā)展和成熟。行政裁量作為行政過(guò)程，即作用于行政相對(duì)人的過(guò)程。行政裁量基準(zhǔn)一旦制定，無(wú)論是基于“因循守舊”的行政慣例還是為適應(yīng)“新形勢(shì)”而進(jìn)行的“二次立法”，都立即對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生直接的強(qiáng)制效果。盡管這種效果的根源并非基準(zhǔn)，但基準(zhǔn)在行政相對(duì)人的視角無(wú)疑具有形式意義的“法”的效果。正是在這一意義上，行政裁量基準(zhǔn)就是行政規(guī)則。

要注意的是，“行政規(guī)范性文件”也稱(chēng)“紅頭文件”，既包括政府命令、決定、通告，也包括政府公文。因而，形式上行政規(guī)則即法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章之外的具有廣泛約束力的法律文件，但并不能等同“規(guī)定”或“其他規(guī)范性文件”。準(zhǔn)確地說(shuō)，行政裁量基準(zhǔn)在我國(guó)是一種新型的行政規(guī)則、新型的“行政規(guī)定”或“其他行政規(guī)范性文件”。

(三)行政規(guī)則構(gòu)成行政法的法源

法的淵源(Source of law)包括形式淵源和實(shí)質(zhì)淵源:形式淵源指法律的表現(xiàn)形式，實(shí)質(zhì)淵源指構(gòu)成法律的來(lái)源。我國(guó)行政法理論長(zhǎng)期以來(lái)將行政規(guī)則或“其他規(guī)范性文件”排除在行政法淵源之外，2000年《立法法》更是對(duì)此作出肯定性回應(yīng)。事實(shí)上，我國(guó)1982年《憲法》第89條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院可以規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令”;第90條規(guī)定:“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。”顯然，行政機(jī)關(guān)發(fā)布行政法規(guī)、規(guī)章之外的“決定”、“命令”、“指示”等“其他非規(guī)范性文件”具有憲法依據(jù)。行政規(guī)則盡管在效力位階上低于正式的法律規(guī)范，但是行政規(guī)則是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員直接適用的執(zhí)法依據(jù)，對(duì)執(zhí)法人員與行政相對(duì)人具有直接的拘束力。任何法規(guī)在效力位階上都低于法律，任何規(guī)章都低于法規(guī)，卻從沒(méi)有人質(zhì)疑過(guò)法規(guī)和規(guī)章的法源地位。同樣，以效力位階為由否定行政規(guī)則的法源地位不具說(shuō)服力。

當(dāng)然，就行政裁量基準(zhǔn)源于基層行政執(zhí)法的“經(jīng)驗(yàn)理性”而言，如將其視為行政法法源，確實(shí)會(huì)與《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限沖突。但這種沖突源于立法體制而非理論或邏輯，通過(guò)對(duì)立法體制的調(diào)整或創(chuàng)新，相應(yīng)的立法機(jī)制完全可以解決。

二、行政裁量基準(zhǔn)納入司法審查具有必然性

(一)行政裁量基準(zhǔn)追求的“裁量正義”契合司法追求的個(gè)別正義

在人類(lèi)學(xué)說(shuō)史中，從柏拉圖說(shuō)正義就是社會(huì)中各個(gè)等級(jí)的人各司其職、各得其所，到亞里斯多德區(qū)分分配正義與矯正正義，休謨認(rèn)為公共福利是正義的唯一源泉，穆勒斷定正義是關(guān)于人類(lèi)基本福利的一些道德規(guī)則，等等，正義基本與正當(dāng)、公平、美德等關(guān)聯(lián)。而就在被追溯為私觀念起源的亞里斯多德關(guān)于正義的論述中，個(gè)別正義的意義得到彰顯。羅爾斯則將個(gè)別正義與普遍正義的關(guān)系更加明確化。在他看來(lái)，一般正義觀即具有優(yōu)先性的形式自由平等原則，它表征著普遍的正義;而差別原則則體現(xiàn)了個(gè)別正義。盡管學(xué)說(shuō)中的正義基本在高度抽象層面，但因司法解決個(gè)案糾紛、調(diào)停個(gè)體利益沖突的顯要功能，“矯正正義(個(gè)別正義)——司法價(jià)值”不可避免地被視為當(dāng)然和唯一的聯(lián)系。

戴維斯(Davis)在《裁量正義——一個(gè)初步的考察》中對(duì)此表現(xiàn)出強(qiáng)烈的憂慮與不滿(mǎn)，主張將裁量還原為思維過(guò)程而關(guān)注這種過(guò)程中俯拾即是的行政裁量問(wèn)題與行政正義的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。他指出:對(duì)個(gè)體正義而言，裁量必不可少。由此，“裁量正義(Discretionary Justice)”既是行政裁量的目標(biāo)，也構(gòu)成對(duì)裁量的目的限制。因?yàn)椤笆紫龋F(xiàn)實(shí)中很多裁量正義是不應(yīng)該由規(guī)則來(lái)管制的;其次，很多裁量正義是排除規(guī)則的，因?yàn)闆](méi)有人知道怎么形成規(guī)則;再次，很多裁量正義排除規(guī)則是因?yàn)椴昧勘黄蛴谌魏蔚目赡芫唧w闡述的規(guī)則，個(gè)案正義通常比精細(xì)規(guī)則產(chǎn)生的結(jié)果要好，或者被認(rèn)為比較好”。［7］行政裁量基準(zhǔn)作為行政權(quán)力運(yùn)作自身的效率要求，必然有著普遍正義的考慮，但戴維斯的“裁量正義”顯然就是通常被人們熟視無(wú)睹的重要方面。猶如理查德·B·斯圖爾特所說(shuō):“當(dāng)今對(duì)行政裁量權(quán)行使給予經(jīng)常性批評(píng)的恰恰是在戴維斯教授并不關(guān)注的那些方面?！保?］

(二)行政裁量基準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)淵源于公共政策呼喚司法審查

行政裁量基準(zhǔn)在實(shí)質(zhì)上往往淵源于公共政策。其理由有三:第一，公共政策宣示了特定時(shí)期的行政任務(wù)，勾繪了裁量基準(zhǔn)制定的特殊社會(huì)情境;第二，制定主體的目的與公共政策的目標(biāo)之間的契合性，決定了裁量基準(zhǔn)的制定必須遵循公共政策的基本要義;第三，官僚體制和行政傳統(tǒng)的長(zhǎng)期浸潤(rùn)，決定了裁量基準(zhǔn)的制定無(wú)法脫離對(duì)公共政策的考量。［9］

而“公共”的古典含義首先來(lái)自希臘語(yǔ)“pubes”或者“maturity”，意指一個(gè)人的身體、情感或智力已經(jīng)成熟，能從只關(guān)心自我發(fā)展到超越自我，能夠理解自我與他人之間的關(guān)系?！肮病钡牡诙€(gè)詞源是希臘語(yǔ)“koinon”和“kom-ois”，意思是關(guān)心。把“關(guān)心”與“成熟”疊加，“公共”就意味著一個(gè)人不僅能與他人合作共事，而且能夠?yàn)樗酥?。?0］但是，近代政治哲學(xué)深受功利主義思潮影響，視政府為公共的代名詞，公共政策也即政府政策。因而，在政府經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)以及理性有限性之下，源于公共政策的行政裁量基準(zhǔn)極可能是政府或政府個(gè)別官員追求政績(jī)或迎合上級(jí)檢查的結(jié)果，因而出現(xiàn)諸如2008年金融危機(jī)時(shí)的“三保”、“三不罰”，［11］以及 2009年“重慶煙民被拘案”。立足于公共的本意，公共政策必須是共同體內(nèi)所有成員的共同意思體現(xiàn)，在現(xiàn)代社會(huì)精致的行政機(jī)制當(dāng)中，政府的意圖必須經(jīng)受社會(huì)的考評(píng)。司法的公開(kāi)性在此正充當(dāng)起“社會(huì)考評(píng)”的功能:一方面保障實(shí)現(xiàn)公共政策的正當(dāng)意旨，另一方面適時(shí)糾正對(duì)公共性的背離。

(三)對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的司法審查是司法對(duì)行政控制的邏輯延伸

自20世紀(jì)嚴(yán)格規(guī)則主義幻想破滅后，行政權(quán)的司法控制廣泛發(fā)展為針對(duì)行政裁量的司法審查。如奉行嚴(yán)格分權(quán)理念的英國(guó)，在20世紀(jì)60年代后一改行政裁量不受束縛的傳統(tǒng)，在越權(quán)原則(ultra vires)支配下對(duì)行政裁量展開(kāi)司法審查。美國(guó)自20世紀(jì)70年代以來(lái)也加強(qiáng)了法院對(duì)行政的監(jiān)督，其《聯(lián)邦行政程序法》第706節(jié)將“專(zhuān)橫、任性、濫用自由裁量權(quán)，以及其他的不合法的行為”納入司法審查。大陸法系國(guó)家中，法國(guó)的行政法院首先發(fā)展起權(quán)力濫用理論和均衡原則，通過(guò)越權(quán)之訴監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使行政裁量。德國(guó)《行政法院法》第114條規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)被授權(quán)自由裁量，法院則應(yīng)對(duì)該行政機(jī)關(guān)做出的行政行為或拒絕做出行政行為是否違法進(jìn)行審查，根據(jù)行政機(jī)關(guān)超越自由裁量權(quán)的法定界限或者自由裁量權(quán)的行使不符合授權(quán)的諸多理由，對(duì)行政行為是否違法進(jìn)行審查。我國(guó)《行政訴訟法》第5條規(guī)定:“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！弊鳛檠a(bǔ)充，第54條規(guī)定“濫用職權(quán)”和“顯失公正”時(shí)法院可以判決變更。顯然，第54條正是對(duì)行政裁量的司法審查。

近現(xiàn)代各國(guó)普遍將行政裁量納入司法審查，而行政裁量基準(zhǔn)即行政裁量的固定化、程式化，這種固定化、程式化沒(méi)有任何對(duì)行政裁量本義的改變，也沒(méi)有任何對(duì)行政裁量與法治關(guān)系的變更，僅因形式不同而將之排斥于審查范圍之外，顯然違背邏輯常理。

三、行政裁量基準(zhǔn)司法審查實(shí)踐所面臨的尷尬

(一)審查的“依據(jù)”還是審查的“對(duì)象”?

上文已述及，行政裁量基準(zhǔn)無(wú)論形式或?qū)嵸|(zhì)意義，還是內(nèi)部或外部效力都構(gòu)成行政法的法源。既然作為法源，行政裁量基準(zhǔn)當(dāng)然就是審查的“依據(jù)”。實(shí)踐中，如1994年“蔡梅麗等訴四川省司法廳行政處理糾紛案”，無(wú)論《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》，還是《四川省司法廳關(guān)于四川省經(jīng)濟(jì)律師事務(wù)所“轉(zhuǎn)制”的決定》以及《會(huì)議紀(jì)要》作為“其他規(guī)范性文件”，盡管其與當(dāng)時(shí)尚有效的《中華人民共和國(guó)律師暫行條例》第13條規(guī)定存在明顯沖突，但一審和二審法院都支持了被告。然而，依據(jù)上文對(duì)行政裁量基準(zhǔn)納入司法審查的必然性論證，行政裁量基準(zhǔn)顯然也是審查的“對(duì)象”。實(shí)踐中，如“趙C更名案”盡管最終達(dá)成庭外和解協(xié)議，趙C同意更改名字，月湖區(qū)公安分局撤回上訴，但一審中江西鷹潭市月湖區(qū)法院判決趙C勝訴，實(shí)際上就是對(duì)月湖區(qū)公安分局遵從的、淵源于行政慣例的行政裁量基準(zhǔn)進(jìn)行審查。

學(xué)者將這種實(shí)踐中“依據(jù)”與“對(duì)象”之間的悖論歸之于司法對(duì)行政裁量的尊重與“信任法院、戒懼行政”這兩種法律傳統(tǒng)之間的緊張關(guān)系。認(rèn)為個(gè)案中究竟傾向于尊重抑或戒懼，除了受人類(lèi)社會(huì)具有通約性的一些司法規(guī)律所左右外，更依賴(lài)于一國(guó)某一時(shí)期的司法政策以及法官的司法理念。［12］然而，必須看到，“依據(jù)”與“對(duì)象”之間的悖論根本上源自同樣正確的兩個(gè)理論命題——“行政裁量基準(zhǔn)作為行政法法源”以及“行政裁量基準(zhǔn)必然納入司法審查”。貢塔·托依布納指出，法律作為自我關(guān)聯(lián)的自創(chuàng)生系統(tǒng)，不可避免地會(huì)導(dǎo)致同義反復(fù)和悖論，并因此導(dǎo)致法律的不確定性。然而，這種不確定性不應(yīng)當(dāng)必然是一個(gè)障礙，因?yàn)榇嬖诮鉀Q的實(shí)際方法。這種方法關(guān)鍵在于“去悖的悖論”(deparadoxzing paradoxes)，即借助社會(huì)學(xué)的方法將悖論轉(zhuǎn)移到現(xiàn)實(shí)之中，從而尋找自我關(guān)聯(lián)的社會(huì)的解決方法。［13］顯然，“依據(jù)”與“對(duì)象”之間的悖論絕非理論建構(gòu)的錯(cuò)誤，也無(wú)需通過(guò)理論重構(gòu)尋求悖論的解決，但現(xiàn)實(shí)的司法審查實(shí)踐不得不面臨這一尷尬。

(二)法官是否比行政官員更為理性?

裁量的核心就是分析與判斷的思維活動(dòng)，存在于立法、司法、行政的所有領(lǐng)域。對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的司法審查，無(wú)外乎就是行政主體分析與判斷的思維活動(dòng)接受法官的“再分析”與“再判斷”。顯然，行政裁量基準(zhǔn)的司法審查預(yù)設(shè)了一個(gè)假定性前提:法官比行政官員更為理性。

理性(能力)是人學(xué)哲學(xué)的中心，而在哲學(xué)敘事中對(duì)理性的認(rèn)識(shí)無(wú)非就是兩條交織但又對(duì)立的基本邏輯理路:反省與經(jīng)驗(yàn)。第一種理路的正題——“人是理性的存在物”，源自赫拉克利特的變化思想，蘇格拉底和柏拉圖完成其奠基性敘述。亞里斯多德則開(kāi)始了另一條理路。在他看來(lái)，感性是一切知識(shí)的源泉，盡管他也確信科學(xué)的知識(shí)不可能單單靠知覺(jué)活動(dòng)來(lái)達(dá)到。近代大陸理性主義將人的本性探究的反省理路發(fā)揮到極致，英國(guó)經(jīng)驗(yàn)主義者洛克、貝克萊、休謨等卻在經(jīng)驗(yàn)的理路上繼續(xù)發(fā)展。休謨的“懷疑論”將康德從“獨(dú)斷論”的迷夢(mèng)中驚醒，在《純粹理性批判》中他強(qiáng)調(diào)我們一切知識(shí)始于經(jīng)驗(yàn)，人類(lèi)知識(shí)永遠(yuǎn)被限制于經(jīng)驗(yàn)世界，以及被人類(lèi)自己的知覺(jué)能力和組織未經(jīng)加工的經(jīng)驗(yàn)材料的思想方式所限制。無(wú)疑，反省與經(jīng)驗(yàn)、理性與非理性之間的“撞擊”正是推動(dòng)人類(lèi)哲學(xué)發(fā)展的源動(dòng)力，它們反而使在兩者之間“求真”顯得不再重要。不過(guò)，透過(guò)哲學(xué)思潮的簡(jiǎn)單梳理可見(jiàn):“法官比行政官員更為理性”明顯帶有從柏拉圖到中世紀(jì)皮科一以貫之的“自然等級(jí)”觀，這種先驗(yàn)的優(yōu)先論根本上與啟蒙時(shí)代以來(lái)倡導(dǎo)的自由平等相違背。事實(shí)上，一旦我們承認(rèn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)知識(shí)的重要性，行政裁量基準(zhǔn)作為行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，恰好可能得出相反的結(jié)論。畢竟，人就其為某種東西而言，是感性生物，也是有限的生物。［14］

(三)審查限于成文的行政裁量基準(zhǔn)還是包括更多?

思維以語(yǔ)言為家，對(duì)作為思維的行政裁量基準(zhǔn)的司法審查當(dāng)然也就是對(duì)行政執(zhí)法話語(yǔ)的審查。話語(yǔ)包括“口述”形式，也包括“成文”形式。盡管?chē)?guó)外的法制也強(qiáng)調(diào)”成文“，如日本《行政程序法》第12條第1款，“行政廳對(duì)于根據(jù)法令的規(guī)定判斷是否作出不利益處分或作出怎樣的不利益處分，必須努力制定必要的基準(zhǔn)，且予以公布”;韓國(guó)《行政程序法》第20條第1款，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法處分之性質(zhì)，將必要之處分基準(zhǔn)盡可能詳細(xì)地決定并公告之。變更處分基準(zhǔn)時(shí)亦然”;但是，不可否認(rèn)，裁量基準(zhǔn)事實(shí)上以“口述”形式與政府行政如影相隨。理論研究出于客觀性考慮，需要重點(diǎn)關(guān)注“成文化”的裁量基準(zhǔn)，但并不等于有理由忽視“口述”形式的裁量基準(zhǔn)。

“口述”形式的裁量基準(zhǔn)，即行政慣例。行政慣例具有保障相對(duì)人信賴(lài)?yán)?、促進(jìn)行政效率等正面效應(yīng)，也具有滋生裁量怠惰、導(dǎo)致行政專(zhuān)橫等負(fù)面效果，如2006年“超級(jí)瑪麗組合案”、2009年“釣魚(yú)執(zhí)法”案。雖然對(duì)行政慣例的司法審查在20世紀(jì)以來(lái)的行政國(guó)(administrative State)時(shí)代“傳送帶理論(transmission belt)”面臨種種危機(jī)、當(dāng)今的行政愈來(lái)愈顯專(zhuān)業(yè)性等客觀事實(shí)面前，存在一定的理論觀念和技術(shù)操作障礙，但立足于司法對(duì)社會(huì)正義的守護(hù)，就行政慣例存在與否、合法與否及正當(dāng)與否等三個(gè)方面進(jìn)行司法審查，顯然是無(wú)可非議的。同時(shí)，行政慣例的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)性也有望在司法審查中得到保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)在行政裁量運(yùn)作中應(yīng)有的規(guī)范作用。

然而，一旦將“口述”和“成文”兩種形式統(tǒng)合納入行政裁量基準(zhǔn)司法審查范疇，實(shí)踐必定面臨諸多難題，比如對(duì)行政慣例存在與否、合法與否及正當(dāng)與否的審查，在行政權(quán)的單向度作用之下，原告因欠缺事實(shí)上的質(zhì)證可能性，只能全部仰望法院職權(quán)主義的極致發(fā)揮，從而使法院一方面不堪重負(fù)，另一方面司法明顯具有過(guò)度侵犯行政自主之嫌。

四、走向現(xiàn)實(shí):行政裁量基準(zhǔn)司法審查的未來(lái)

(一)行政裁量基準(zhǔn)司法審查從“浪漫與懷疑”到“現(xiàn)實(shí)”

一定程度上確如學(xué)者所說(shuō):“裁量基準(zhǔn)制度的興起，已經(jīng)成為我國(guó)行政改革與政府再造的一個(gè)重要符號(hào)，并被視為公共行政領(lǐng)域的科學(xué)化、民主化、公正化的重要制度創(chuàng)新?！保?5］因而，行政裁量基準(zhǔn)的司法審查作為對(duì)行政裁量的“再控制”，當(dāng)之無(wú)愧地就是理論研究成熟與法治意識(shí)深化的界碑。不過(guò)，法律既要維持秩序也要實(shí)現(xiàn)正義。秩序本身存在一種緊張關(guān)系:它需要變革也需要穩(wěn)定。正義本身也存在一種辯證關(guān)系:它包含著個(gè)人權(quán)利與社會(huì)共同福利之間的緊張關(guān)系。所以，就如伯爾曼所觀察到的:盡管新的法律最終體現(xiàn)社會(huì)變革的程度和目標(biāo)，但每次法律的變革最終都會(huì)與社會(huì)變革前的法律妥協(xié)，通過(guò)將它們吸收到反映變革為之奮斗的主要目標(biāo)、價(jià)值和信仰的新法律制度中而恢復(fù)它們的許多成分。［16］

夏勇先生說(shuō)到民權(quán)的政治浪漫主義和文化懷疑主義，認(rèn)為兩者各有其長(zhǎng)，倘若操作得當(dāng)，它們之間的張力或許會(huì)促進(jìn)當(dāng)代中國(guó)民權(quán)理論和制度的進(jìn)一步發(fā)展。［17］同樣，行政裁量基準(zhǔn)的司法審查在我國(guó)作為新事物，也需要將激進(jìn)的制度創(chuàng)新與保守的因循舊制結(jié)合起來(lái)，走向?qū)崿F(xiàn)的適應(yīng)。一方面，行政裁量基準(zhǔn)即行政思維過(guò)程的固定化、程式化，司法審查沒(méi)必要因裁量基準(zhǔn)“表現(xiàn)”為“紅頭文件”而“驚惶失措”，大可也完全能在現(xiàn)有《行政訴訟法》框架內(nèi)一如既往地從容應(yīng)付;另一方面司法審查因應(yīng)裁量基準(zhǔn)這種“新”制度的出現(xiàn)，也完全應(yīng)該在審查的模式、審查的觀念上不斷革新。

(二)行政裁量基準(zhǔn)司法審查的模式從靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變

行政裁量基準(zhǔn)的司法審查從“浪漫與懷疑”到“現(xiàn)實(shí)”的宏觀要求，設(shè)定了審查模式的“現(xiàn)實(shí)”轉(zhuǎn)變。懷疑主義立足于當(dāng)前中國(guó)司法審查限于具體行政行為的制度框架，必然主張裁量基準(zhǔn)審查的靜態(tài)模式，審查即對(duì)基準(zhǔn)作為結(jié)果的審查，主要要素包括:(1)是否有授權(quán);(2)裁量基準(zhǔn)的載體;(3)對(duì)要件裁量基準(zhǔn)的合目的性考量;(4)對(duì)效果裁量基準(zhǔn)的合理性審查。而將這種懷疑主義的保守與激進(jìn)變革的浪漫主義“操作得當(dāng)”，完全可以辟出“第三條道路”——審查的動(dòng)態(tài)模式，即將裁量基準(zhǔn)作為思維過(guò)程的審查。這種過(guò)程的審查，一方面可以如浪漫主義所主張的對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行徹底的控制，另一方面與現(xiàn)行法制框架完全相容。

動(dòng)態(tài)審查涵蓋將裁量基準(zhǔn)作為結(jié)果的審查，更注重對(duì)裁量基準(zhǔn)制定過(guò)程與制定技術(shù)的審查。裁量對(duì)行政活動(dòng)的不可或缺性，司法審查絕不是要消滅裁量，而是要尋求人與制度、規(guī)則的普遍性正義與裁量的個(gè)別化正義之間的平衡。司法審查包括對(duì)裁量基準(zhǔn)制定過(guò)程和制定技術(shù)的審查，最大程度地彌補(bǔ)了行政裁量基準(zhǔn)作為行政自我控制中面臨的最大現(xiàn)實(shí)障礙——基準(zhǔn)制定過(guò)程的封閉性和制定技術(shù)的不確定性。在司法審查與行政裁量基準(zhǔn)共同構(gòu)成對(duì)行政裁量的互補(bǔ)控制體系意義上，費(fèi)希特說(shuō)“社會(huì)人”有著天生的“共同完善”意向性，正為這種動(dòng)態(tài)模式提供了理論注腳。

(三)行政裁量基準(zhǔn)司法審查的觀念從被動(dòng)守護(hù)正義到能動(dòng)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)

我國(guó)有著幾千年的人治傳統(tǒng)，官本位的觀念積重難返。20世紀(jì)初才開(kāi)始效仿西方發(fā)達(dá)國(guó)家，司法與行政分離。迄至今日，司法的獨(dú)立性依然成為理論與現(xiàn)實(shí)焦慮的問(wèn)題。而司法行政化傾向，不可避免造成當(dāng)今飽受詬病的“司法腐敗”。諾內(nèi)特認(rèn)為法律的發(fā)展是從壓制型到自治型，再到回應(yīng)型?；貞?yīng)型法，即法律與政治、社會(huì)重新整合，法律不只是提供程序正義，它應(yīng)該既強(qiáng)有力又公平，應(yīng)該有助于界定公眾利益并致力于達(dá)到實(shí)體正義。要采取這種姿態(tài)，就需要目的(價(jià)值)的指導(dǎo)。［18］立足我國(guó)司法的現(xiàn)狀，行政裁量基準(zhǔn)司法審查也必然堅(jiān)持“現(xiàn)實(shí)回應(yīng)性”，從注重“司法自治性”走向兼具“司法開(kāi)放性”，從糾紛解決走向社會(huì)治理，從適用法律走向發(fā)展法律，從維護(hù)文明走向增進(jìn)文明。唯有在這種革新的觀念之上，司法獨(dú)立、“司法腐敗”等自身“先天發(fā)育不良”，以及在對(duì)行政裁量基準(zhǔn)審查中“對(duì)象”還是“依據(jù)”、司法理性還是行政理性、成文基準(zhǔn)還是非成文基準(zhǔn)，等等難題才能得到破解。

當(dāng)然，行政裁量基準(zhǔn)具有行政自我拘束的性質(zhì)。司法審查不能全然忽視這點(diǎn)，而將審查作為行政系統(tǒng)的對(duì)立面。但對(duì)行政自我拘束而言，美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)前任主席曾針對(duì)美國(guó)獨(dú)立管制會(huì)自嘲地說(shuō):“很難想象一個(gè)人能夠在周一和周二成為好的法官，在周三和周四馬上就變成一個(gè)好議員，而在周五又搖身一變成為一個(gè)優(yōu)秀的行政官員?！保?9］行政的自我拘束，絕不可能替代司法對(duì)行政的控制。法官不一定比行政官員更為理性，但“溝通“的理性無(wú)疑可最大限度地彌補(bǔ)行政官員個(gè)體理性的局限。

［1］陳杰人.趙C辦身份證勝訴彰顯公民權(quán)利多元化［N］.新京報(bào)，2008－06－08(A2).

［2］BRYAN A，Garner，Black.Law Dictionary［K］.8th Ed.，Thomson West，2004:1207，499.

［3］張千帆.行政自由裁量權(quán)的法律控制——以美國(guó)行政法為視角［J］.法律科學(xué)，2007，(3):105－115.

［4］王錫鋅.自由裁量權(quán)基準(zhǔn):技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用［J］.法學(xué)研究，2008，(5):36 －48.

［5］劉兆興.行政裁量權(quán)的概念［M］.中國(guó)法律年鑒，2002(1):1181.

［6］R POUND Jurisprudence［M］.Harvard University Press，1959:355.

［7］Kenneth Culp Davis.Discretionary Justice:A Preliminary Inquiry［M］.University of Illinois Press，1971:15.

［8］［美］理查德·B·斯圖爾特.美國(guó)行政法的重構(gòu)［M］.沈巋，譯.北京:商務(wù)印書(shū)館，2002:46 －47.

［9］鄭雅方.行政裁量基準(zhǔn)實(shí)質(zhì)淵源［J］.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2010，(9):251 －253.

［10］［美］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.張成福，譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003:19.

［11］金旭，李純聲.縣安監(jiān)局堅(jiān)持“三不罰”，力助企業(yè)發(fā)展［EB/OL］.(2009－2－17)［2011－05－11］.http://www.nbxs.gov.cn/gb/nbxs/node5/node11/node705/userobject1ai116248.html.

［12］朱新力，唐明良.尊重與懼之間—行政裁量基準(zhǔn)在司法審查中的地位［J］.北京:北大法學(xué)評(píng)論，2009，(2):343－353.

［13］［德］貢塔·托依布納.法律:一個(gè)自創(chuàng)生系統(tǒng)［M］.張騏，譯.北京:北京大學(xué)出版社，2004:23－24.

［14］［德］費(fèi)希特.論學(xué)者的使命，人的使命［M］.梁志學(xué)，譯，北京:商務(wù)印書(shū)館，1984:6 －9.

［15］周佑勇.裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問(wèn)題研究［J］.中國(guó)法學(xué)，2007，(6):22 －32.

［16］［美］哈羅德·J·伯爾曼.法律與革命(第1卷)［J］.賀衛(wèi)方，譯，北京:法律出版社，2008:27.

［17］夏勇.民本與民權(quán)［J］.法學(xué)研究，2004，(5):23－26.

［18］［美］P·諾內(nèi)特，P·塞爾茲尼克.轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì):邁向回應(yīng)型法［M］.張志銘，譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004:79－85.

［19］ROY L Cole.Administrative agencies and Judicial Powers［J］.American Bar Association Journal，1958，(44):954.