唐芬

(西華師范大學(xué)法學(xué)院，四川南充637009)

我國《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)順應(yīng)信息公開時(shí)代潮流，摒棄了傳統(tǒng)的暗箱操作觀念，突出了主動公開在信息公開領(lǐng)域的積極作用，強(qiáng)調(diào)了政府主動公開信息的原則。但是，由于傳統(tǒng)行政觀念的根深蒂固、制度本身的缺陷以及現(xiàn)實(shí)司法權(quán)的羸弱，我國政府信息并未真正處于陽光之下，尤其是政府主動公開一些實(shí)際的、有用的信息幾乎成了老百姓一種無盡的奢望。為此，有必要借鑒國外有關(guān)主動公開政府信息的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，完善我國政府信息主動公開制度，以望早日實(shí)現(xiàn)政府信息公開的價(jià)值目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“陽光政府”建設(shè)。

一、完善對政府信息主動公開行為的救濟(jì)制度

所謂“政府信息主動公開行為”，主要包括兩大類:作為行為，即政府主動公開有關(guān)信息的行為;不作為行為，即政府應(yīng)當(dāng)主動公開有關(guān)信息而沒有主動公開，或者雖然主動公開但公開得不充分的行為。

“無救濟(jì)的權(quán)利是無保障的權(quán)利?！比绻畔⒅鲃庸_行為侵犯了公眾的權(quán)益，必須要有完善的救濟(jì)制度加以保障，否則主動公開信息制度就形同虛設(shè)。對政府信息主動公開行為的救濟(jì)手段主要有行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。關(guān)于行政救濟(jì)，如美國情報(bào)自由法規(guī)定可以向行政機(jī)關(guān)首長提出申訴，日本、韓國等國家則規(guī)定向?qū)ｉT設(shè)置的信息委員會申訴等。［1］我國也規(guī)定有行政復(fù)議制度，對主動公開信息也在《條例》司法解釋中規(guī)定了轉(zhuǎn)化為依申請公開行為的先行救濟(jì)手段，但這些行政救濟(jì)手段能否作為阻礙對政府信息主動公開行為直接提起行政訴訟的理由呢?

對于政府信息主動公開行為能否像針對依申請公開行為那樣直接提起行政訴訟，理論界存在較大爭議。很多學(xué)者認(rèn)為不宜直接對政府信息主動公開行為提起行政訴訟。其理由主要有:(1)從制度基礎(chǔ)來看難以納入。政府信息主動公開行為針對的是不特定的對象，具有抽象行政行為的某種特征，而無具體行政行為的爭議前提。原告與政府信息主動公開行為沒有訴的利益，具有公益訴訟的性質(zhì)，而我國尚未建立公益行政訴訟制度。(2)從審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看不必納入。當(dāng)相對人對于政府信息無法從主動公開渠道獲得時(shí)，可以先行提出申請，在申請公開被拒絕或不予答復(fù)之后提出依申請公開之訴。這種轉(zhuǎn)化不會阻礙公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。(3)將導(dǎo)致受案范圍過于寬泛，很可能導(dǎo)致訴訟浪潮。［2］

“沒有司法審查，行政法治就等于一句空話，個(gè)人的自由和權(quán)利就缺乏保障。司法審查不僅在其實(shí)際應(yīng)用時(shí)可以保障個(gè)人的權(quán)益，而且由于司法審查的存在對行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎行使權(quán)力?！保?］566司法審查是最具權(quán)威和最公正的救濟(jì)途徑，在履行行政救濟(jì)之后，仍然不滿的，可以向法院提起訴訟由法院進(jìn)行司法審查。信息公開制度原本就是以實(shí)現(xiàn)民主、實(shí)現(xiàn)公益為目的的制度，因此才需要對我國的行政訴訟法進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?，對此類公益訴訟加以規(guī)定，以促進(jìn)信息公開制度得以真正實(shí)現(xiàn)。比如，在政府信息公開制度相對發(fā)達(dá)的美國，早期時(shí)候也是實(shí)行“救濟(jì)依申請”，但聯(lián)邦最高法院在基辛格訴新聞自由記者協(xié)會一案中推翻了這一觀點(diǎn)。該案判定，只要證明機(jī)關(guān)存在“不正當(dāng)”的“不公開”機(jī)關(guān)文件的行為，聯(lián)邦司法權(quán)就可以啟動，對不公開行為進(jìn)行司法審查。［4］

在我國司法實(shí)踐中，至今還沒有發(fā)生一起政府信息主動公開類型的行政訴訟案件，但過去沒發(fā)生不等于今后不會發(fā)生，更何況制度不先行，實(shí)踐更難行。筆者認(rèn)為，信息公開的目的是為了落實(shí)公民的知情權(quán)，無論是主動公開還是依申請公開，都是一個(gè)陽光政府應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。對于涉及公眾切身利益的信息，政府不僅要主動公開，而且要盡可能詳盡地公開。建立政府信息公開訴訟制度不應(yīng)該局限于依申請公開行為，而要立足于是否影響到公眾的權(quán)益，將政府信息主動公開行為納入受案范圍，對于保障公民救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)大有裨益。若忽視政府信息主動公開類型案件的存在，將主動公開行為排除在受案范圍之外，不利于監(jiān)督落實(shí)政府主動公開信息的職責(zé)，也無從保證公民權(quán)利得到救濟(jì)。金浩茶油事件中政府不主動公開信息對公民權(quán)益的侵犯顯而易見，此外，違法主動公開信息的行為同樣會造成公民權(quán)益受到侵害，但正是因?yàn)槿狈χ苯舆M(jìn)入司法審查的途徑而使受到侵犯的公民權(quán)益得不到根本救濟(jì)。因此，應(yīng)在有關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定對于政府信息主動公開行為可以直接提起行政訴訟。

由于受到傳統(tǒng)觀念的影響，目前把政府信息主動公開行為納入到司法審查實(shí)踐還有諸多困難，但我們不應(yīng)該放棄這種追求，而應(yīng)該積極促進(jìn)制度實(shí)現(xiàn)，運(yùn)用包括司法審查在內(nèi)的多種手段，限制政府的不良行政行為，促進(jìn)陽光政府、法治政府早日真正實(shí)現(xiàn)。

二、確立司法審查規(guī)則:謹(jǐn)慎把握政府信息公開的例外

在政府信息公開訴訟中，人民法院應(yīng)將信息的可公開性作為司法審查重點(diǎn)，并就此作出符合信息公開法制追求的基本價(jià)值目標(biāo)的裁判，而非限于主要就原告是否具有起訴資格等信息公開訴訟的非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行審查。因此，除了將《條例》中規(guī)定的信息不公開內(nèi)容與范圍分類別細(xì)化、具體化，還應(yīng)該進(jìn)一步制定配套的司法審查的具體規(guī)則，而不能僅僅停留在運(yùn)用先前的有關(guān)法律法規(guī)來強(qiáng)化信息保密制度上。

根據(jù)《條例》司法解釋第8條規(guī)定:“政府信息涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定屬于不予公開范圍。政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，但權(quán)利人同意公開，或者不公開可能對公共利益造成重大影響的，不受前款規(guī)定的限制。”因此，一旦信息公開案件進(jìn)入司法審查程序，會涉及到一個(gè)核心問題，即訴爭信息是否屬于應(yīng)當(dāng)公開的范圍。所謂“秘密”、“隱私”以及“安全”、“穩(wěn)定”等等，這些內(nèi)涵及外延都不確定的法律概念，是大多數(shù)信息公開案件訴爭的焦點(diǎn)，比如金浩茶油事件中某領(lǐng)導(dǎo)在采訪中就提到的“不公開是為了維護(hù)社會穩(wěn)定”。［5］如果行政機(jī)關(guān)以信息涉密、涉安全等為由而不公開，司法機(jī)關(guān)應(yīng)如何審查以確保信息公開制度不再僅僅停留在宣示意義上?

(一)法院應(yīng)樹立司法權(quán)威及司法終極裁斷權(quán)的理念

雖然我國目前還沒有明確將“公開是原則，不公開是例外”寫進(jìn)《條例》里，但從世界信息公開制度發(fā)展現(xiàn)狀以及《條例》本身的具體內(nèi)容來看，這已是現(xiàn)代信息公開制度不可或缺的基本精神。既然不公開僅僅是“例外”，就不要讓不公開成了主流，而讓公開成了稀有品。對于政府應(yīng)該主動公開信息范圍，《條例》第9條至第12條已作了相當(dāng)明確的規(guī)定，如果屬于《條例》規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的情形，法院就必須做到嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定裁判。對于《條例》中關(guān)于“安全”、“穩(wěn)定”、“秘密”、“隱私”等不確定法律概念，法院有權(quán)進(jìn)行司法審查。然而，現(xiàn)實(shí)的困境在于，現(xiàn)階段的司法權(quán)難以承受這樣的重任，一旦行政機(jī)關(guān)說信息涉密、涉安全，我國法院往往對之予以回避，拒絕介入對相關(guān)問題的審查判斷。根據(jù)國外某學(xué)者的觀點(diǎn)，“自由裁量”與“不確定法律概念”不同，法院對“自由裁量”不得審查，而對“公益”、“合目的性”、“必要性”等不確定法律概念有權(quán)進(jìn)行審查。［6］依據(jù)現(xiàn)代憲政精神及行政訴訟法有關(guān)規(guī)定，在行政訴訟中，法院應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定對行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，我國法院在具體案件中對不確定法律概念的適用擁有最終裁斷權(quán)。對于《條例》中包含的不確定法律概念，司法權(quán)威及司法終極裁斷理念的確立無疑是最終解決問題的手段。在“建設(shè)法治國家”目標(biāo)的當(dāng)下中國，法院有足夠的合法性和正當(dāng)性進(jìn)入法律適用的領(lǐng)域，法院應(yīng)當(dāng)改變以往的政治思維模式，樹立司法權(quán)威，擁有對不確定法律概念的最終判斷和解釋權(quán)，強(qiáng)化法律思維方式以解決某些政治色彩濃厚的法律難題。

(二)法院必須嚴(yán)格程序?qū)彶?/h3>

對于商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的認(rèn)定，法院在司法審查中一般均能結(jié)合相關(guān)法律與實(shí)踐做出實(shí)質(zhì)性判斷。［7］而對于國家秘密、國家安全、社會穩(wěn)定等政治性比較敏感的問題而言，法院在司法審查時(shí)面臨的困擾就多得多。

在美國，法院認(rèn)為在確有必要時(shí)，例如被要求公開的文件具有一定的社會效益，而且行政機(jī)關(guān)的證明不能使法院確信這項(xiàng)文件缺失符合某項(xiàng)免除公開的規(guī)定，對機(jī)密的文件或可能具有機(jī)密性質(zhì)的文件，可以命令行政機(jī)關(guān)提出文件，法官在私人辦公室內(nèi)審查(in camera review)，以決定文件是否具有機(jī)密性質(zhì)。［3］1011但是，根據(jù)我國現(xiàn)行《保守國家秘密法》第13條規(guī)定，對是否屬于國家秘密和屬于何種密級有爭議的，由國家保密工作部門或者省、自治區(qū)、直轄市的保密工作部門最終確定。因此，在《保守國家秘密法》未作修改的前提下，我國法院目前對于是否屬于國家秘密不能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的司法審查，而只能嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的程序進(jìn)行認(rèn)定。司法審查中，行政機(jī)關(guān)對屬于“國家秘密”的事項(xiàng)，須提供合理的定密依據(jù)和理由，依法確定屬于國家秘密的，法院才能予以認(rèn)可。凡是沒有按照規(guī)定程序確定保密的，不得以國家秘密為理由拒絕信息公開。這主要包括以下情況:對于沒有保密范圍規(guī)定依據(jù)而定秘的，不得作為國家秘密對待;對于事先沒有確定密級，在請求公開信息時(shí)才補(bǔ)定密級的，不得作為國家秘密對待;沒有嚴(yán)格按照國家秘密標(biāo)志的法定要求進(jìn)行標(biāo)志的，不作為國家秘密對待。［8］而如何修改完善《保守國家秘密法》，避免目前國家秘密定密范圍偏寬、密級偏高的情況，同時(shí)又賦予法院必要的秘密審查權(quán)，完成保密法與公開法的成功對接，則是需要認(rèn)真研究的另一個(gè)重要課題。

此外，關(guān)于“三安全一穩(wěn)定”的規(guī)定，雖有其政治、社會安全的考慮，但從法律角度看似乎值得商榷?！叭踩环€(wěn)定”的規(guī)定是放在《條例》總則里面的，目的是要確立一個(gè)原則，而不屬于具體的法定公開的例外情形。而且，《條例》沒有對安全穩(wěn)定等概念作清晰的界定，過于抽象籠統(tǒng)，給行政自由裁量留下了廣闊的空間，容易使行政機(jī)關(guān)作出擴(kuò)張解釋從而在事實(shí)上大大擴(kuò)張不公開的范圍，與政府信息公開制度追求的基本價(jià)值目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。以“社會穩(wěn)定”為例，在我國社會轉(zhuǎn)型期，諸多因素使社會矛盾激化和社會沖突頻發(fā)，而一些地方官員只考慮社會眼前的暫時(shí)穩(wěn)定，隱瞞真相，掩蓋矛盾，結(jié)果釀成突發(fā)性群體事件或更大的政府信任危機(jī)。本來正當(dāng)?shù)摹熬S護(hù)穩(wěn)定”，在有些地方已成了一些人隱瞞真相、欺騙民眾的遮羞布，他們利用這面大旗隱瞞自己的問題。比如金浩茶油事件中，如果公開金浩茶油苯并芘含量超標(biāo)，不僅會讓企業(yè)受損，還會讓地方政府和官員丟臉，確實(shí)不那么“穩(wěn)定”，而隱瞞這個(gè)信息，消費(fèi)者因?yàn)椴恢槔^續(xù)食用致癌物質(zhì)超標(biāo)的茶油，雖然可能影響他們的健康和生命安全，卻能讓天下“一片太平”。這里的所謂“穩(wěn)定”，顯然其實(shí)只是官員的“官位”的穩(wěn)定和企業(yè)利潤的穩(wěn)定。因此，法院在面對行政主體提出的“三安全一穩(wěn)定”的不公開理由時(shí)，要注意審查行政主體濫用和誤用行政裁量權(quán)，一般不能予以認(rèn)定，防止行政主體以“三安全一穩(wěn)定”為托詞故意逃避信息公開。

(三)法院必須謹(jǐn)慎進(jìn)行利益衡量

法院在對主動公開信息類型案件進(jìn)行例外情形審查時(shí)，會涉及到兩個(gè)方面的利益衡量。

其一，“公開的公共利益”與“不公開的公開利益”之間的衡量。由于主動公開類型案件中，公開信息大多都是為了公共利益，而在進(jìn)行例外情形審查時(shí)，涉及國家秘密等而不公開也是為了公開利益，此時(shí)，法院要平衡的是“公開的公共利益”與“不公開的公開利益”。

其二，“公開的公共利益”與“不公開的私人利益”之間的衡量。我國《條例》第14條第4款、第23條均規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(商業(yè)秘密、個(gè)人隱私)可能對公共利益造成重大影響的，即使第三方不同意公開，也可以(或者應(yīng)當(dāng))予以公開。最高院司法解釋第8條規(guī)定:“政府信息涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定屬于不予公開范圍。政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，但權(quán)利人同意公開，或者不公開可能對公共利益造成重大影響的，不受前款規(guī)定的限制。”以上三個(gè)條款“對公共利益造成重大影響”的，屬于例外中的例外，應(yīng)當(dāng)予以公開，此時(shí)，法院要對私益(商業(yè)秘密、個(gè)人隱私)與公益之間進(jìn)行平衡。

那么，什么是“公共利益”?何種程度屬于“重大影響”?這又是兩個(gè)主觀性判斷相當(dāng)強(qiáng)的不確定法律概念，在司法審查中，對行政主體的判斷應(yīng)予適當(dāng)?shù)淖鹬?，同時(shí)亦需堅(jiān)持利益衡量理論。在美國，聯(lián)邦法院在面對具體案件的時(shí)候，需要深入探究國會的立法意圖，權(quán)衡各方利益，并在此基礎(chǔ)上對法律規(guī)定，尤其是免除公開事項(xiàng)的范圍予以解釋，以判定文件是否應(yīng)當(dāng)公開。利益衡量的對象涉及公共利益、政府利益和個(gè)人隱私權(quán)益。［4］在這種平衡中，應(yīng)“盡量擴(kuò)大公民對行政的參與和監(jiān)督權(quán)利，限制官僚秘密活動的范圍”。［3］975認(rèn)定“公共利益”可著重從受益主體具有普遍性或不特定性、利益性質(zhì)的較大影響面、利益保護(hù)的特別需要性等方面作出基本的判斷，比如公共健康、環(huán)境保護(hù)利益;認(rèn)定“重大影響”，可要求行政主體提供其認(rèn)定構(gòu)成“重大影響”的基本事實(shí)根據(jù)，特別是與第三方私人利益進(jìn)行權(quán)衡時(shí)有關(guān)因素的科學(xué)性與完整性。

伴隨我國《政府信息公開條例》的實(shí)施，政府信息公開訴訟案件越來越多，我國已經(jīng)置身于政府信息公開的世界潮流之中，對政府信息主動公開行為的司法審查也是必然趨勢，完善相關(guān)制度有望對我國政府信息公開司法審查制度的建立提供前所未有的良好機(jī)遇和廣闊的發(fā)展前景。

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