唐輝

(湖南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南湘潭411201)

論新《條例》對(duì)我國(guó)城市房屋拆遷人權(quán)保障的意義①

唐輝

(湖南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南湘潭411201)

保障公民的人權(quán)是社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)要求。近年來(lái)愈演愈烈的暴力拆遷事件損害的是人民的權(quán)益、拷問(wèn)的是政府的良心、踐踏的是法律的尊嚴(yán)，城市房屋拆遷領(lǐng)域的人權(quán)保障遭受了強(qiáng)烈的質(zhì)疑。2011年，《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱“新《條例》”)在“千呼萬(wàn)喚”中出臺(tái)了，《城市房屋拆遷指導(dǎo)條例》(以下簡(jiǎn)稱“舊《條例》”)被同時(shí)廢止。新《條例》是我國(guó)城市房屋拆遷人權(quán)保障史上的一個(gè)重要的里程碑，對(duì)我國(guó)的城市房屋拆遷人權(quán)保障具有重要的意義。

新《條例》;人權(quán);出臺(tái)背景;意義

一 新《條例》的出臺(tái)背景

根據(jù)舊《條例》，城市房屋拆遷是指建設(shè)單位在依法取得拆遷許可證的前提下，以拆遷人的身份對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的房屋所有者或使用者給予補(bǔ)償安置并將其遷出，對(duì)房屋及其附屬物進(jìn)行拆除的法律行為。城市土地的所有權(quán)分為兩種，其中城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家，而城市郊區(qū)的土地則屬于集體所有。城市房屋拆遷所指的城市房屋是指坐落在城市市區(qū)也即國(guó)有土地上的房屋，因?yàn)槿绻獙?duì)集體土地上的房屋進(jìn)行拆除，國(guó)家必須先要對(duì)集體土地進(jìn)行征收，集體土地征收是受《土地管理法》調(diào)整的。

改革開(kāi)放以前，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)實(shí)行的是住房公有化、福利化的住房政策，當(dāng)時(shí)，我國(guó)的住房基本上是由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一撥款進(jìn)行建造的，個(gè)人的住房需求則主要是以一種單位福利的方式由其所在的單位來(lái)滿足，可以說(shuō)，個(gè)人在其住房的取得上并沒(méi)有付出什么。1991年，國(guó)務(wù)院制定了舊《條例》，當(dāng)時(shí)是為了與《城市規(guī)劃法》配套實(shí)施的，其立法思想是通過(guò)房屋拆遷對(duì)舊城進(jìn)行改造，從而改善居民的住房條件。當(dāng)時(shí)的城市建設(shè)主體是國(guó)家，整個(gè)拆遷過(guò)程也是由政府主導(dǎo)的，當(dāng)時(shí)的拆遷基本上是以公共利益為目的的。隨著房地產(chǎn)的不斷市場(chǎng)化，地方政府憑借“賣(mài)地”所得的土地收入是大幅度增長(zhǎng)，直至2001年，房地產(chǎn)被定位成我國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)，也是從此時(shí)開(kāi)始，全國(guó)房?jī)r(jià)開(kāi)始一路飆升。2001年，國(guó)務(wù)院對(duì)91年的舊《條例》進(jìn)行了修改，條例確定的拆遷模式?jīng)]有改變，不分公益目的的拆遷和商業(yè)目的的拆遷，拆遷中政府角色嚴(yán)重錯(cuò)位，這些都為以后大規(guī)模的拆遷矛盾留下了隱患。

國(guó)內(nèi)最早公開(kāi)的因?yàn)椴疬w而自焚的血案發(fā)生在2003年8月22日，當(dāng)日，南京市玄武區(qū)鄧府巷拆遷中發(fā)生被拆遷人翁彪在拆遷辦公室用汽油自焚，并燒傷了拆遷辦的其他6名人員，其本人搶救無(wú)效死亡。此后，相似的拆遷慘案時(shí)有發(fā)生。2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過(guò)了第四次憲法修正案，規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，“國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)”的內(nèi)容也被寫(xiě)入憲法。此時(shí)，有學(xué)者提出了舊《條例》違憲的問(wèn)題。2007年通過(guò)的《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！薄罢魇諉挝?、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！薄段餀?quán)法》的出臺(tái)又一次將舊《條例》推至違反上位法的風(fēng)口浪尖。2009年發(fā)生的“唐福珍自焚慘案”直接推動(dòng)了北大五教授向全國(guó)人大常委會(huì)提出對(duì)舊《條例》進(jìn)行違憲審查和修改，并規(guī)范城市房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)的建議。開(kāi)國(guó)務(wù)院行政立法之先河，國(guó)務(wù)院在兩次向公眾征集意見(jiàn)后，2011年1月21日，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》也就是“新《條例》”公布施行，舊《條例》同時(shí)被宣布廢止。

二 我國(guó)城市房屋拆遷人權(quán)保障的理論基礎(chǔ)

“人權(quán)”是指作為一個(gè)人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，也就是根據(jù)“人”這一本質(zhì)所該享有的權(quán)利，換句話說(shuō)，“人權(quán)”是人之為人的權(quán)利，是只要是人就應(yīng)該享有的權(quán)利，要否認(rèn)一個(gè)人的人權(quán)除非否認(rèn)他是一個(gè)人。人權(quán)是一種應(yīng)有權(quán)利、普遍權(quán)利和具體權(quán)利。當(dāng)前指導(dǎo)我國(guó)人權(quán)實(shí)踐的人權(quán)理論的內(nèi)容主要包括以下幾點(diǎn):

第一，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要基本人權(quán)。所謂生存權(quán)，是指人們?cè)谝欢v史條件之下的一定社會(huì)關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)享有的能夠維持其正常生活所必須的基本條件的權(quán)利。根據(jù)1986年第41屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《發(fā)展權(quán)利宣言》，發(fā)展權(quán)是發(fā)展與人權(quán)相融合的結(jié)果，即每個(gè)國(guó)家和每個(gè)人都有權(quán)在參與、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展的過(guò)程中，充分實(shí)現(xiàn)所有人權(quán)和基本自由。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán)。正如馬克思在《德意志意識(shí)形態(tài)》所指出的:“我們首先應(yīng)當(dāng)確立一切人類生存的第一個(gè)前提也就是一切歷史的第一個(gè)前提，這個(gè)前提就是:人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要衣、食、住、以及其他東西。［1］”恩格斯也指出人們?cè)趶氖抡?、科研、藝術(shù)、宗教等等活動(dòng)之前，首先必須解決吃、喝、住、穿的問(wèn)題。房屋是一個(gè)人休養(yǎng)生息的場(chǎng)所，是一個(gè)人生存和發(fā)展的必需物資。城市房屋拆遷，被拆遷人失去的不只是房屋這一財(cái)產(chǎn)，而是失去了一個(gè)賴以生存和發(fā)展的場(chǎng)所;而暴力拆遷更是對(duì)公民的生命權(quán)進(jìn)行了侵害，生命權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)緊密相連，因?yàn)闆](méi)有了生命就意味著生存權(quán)、發(fā)展權(quán)失去了其主體，而生存權(quán)、發(fā)展權(quán)不保，生命權(quán)的實(shí)現(xiàn)也就成為了一種不可能。

第二，集體人權(quán)與個(gè)人人權(quán)不可分割。人類社會(huì)是由個(gè)人和人群以一定方式構(gòu)成的有機(jī)整體，社會(huì)是由個(gè)人組成的，同時(shí)每個(gè)人也都處于一定的社會(huì)關(guān)系之中，個(gè)人也離不開(kāi)社會(huì)。人權(quán)分為個(gè)人人權(quán)和集體人權(quán)，個(gè)人與社會(huì)相互依存的關(guān)系決定著個(gè)人人權(quán)和集體人權(quán)是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。首先，個(gè)人人權(quán)的實(shí)現(xiàn)是集體人權(quán)實(shí)現(xiàn)的最終表現(xiàn)形式，個(gè)人人權(quán)若是得不到保障，集體人權(quán)也就沒(méi)有什么意義;其次，集體人權(quán)又是個(gè)人人權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的保障，正所謂“皮之不存、毛將焉附”，公共利益不保障、國(guó)家不發(fā)展，個(gè)人人權(quán)的實(shí)現(xiàn)也就失去了有利的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)條件。城市房屋拆遷，最直接的是侵犯了個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，個(gè)人人權(quán)是應(yīng)當(dāng)為集體人權(quán)服務(wù)的，但是也僅能對(duì)集體人權(quán)讓步，而不應(yīng)當(dāng)對(duì)政府賺取土地出讓收入和開(kāi)發(fā)商攫取商業(yè)利潤(rùn)讓步。

第三，法治建設(shè)是保障人權(quán)的重要手段。法治，顧名思義就是依法律而治，并且所依據(jù)的法律應(yīng)當(dāng)是“良法”，因?yàn)椤皭悍ǚ欠ā薄７?Law)是由國(guó)家制定或認(rèn)可的，以規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)為核心內(nèi)容的，由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的具有普遍約束力的行為規(guī)范。為國(guó)家以法律的形式確認(rèn)的權(quán)利是法律權(quán)利，“人權(quán)”與“法律權(quán)利”在內(nèi)容上是既有區(qū)別又有聯(lián)系的。人權(quán)作為一種“依經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)文化發(fā)展”而應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，最顯著的特征在于它是應(yīng)有權(quán)利，應(yīng)有權(quán)利要轉(zhuǎn)化成實(shí)有權(quán)利，第一步就是要以國(guó)家意志的形式將其確定下來(lái)，從而成為法律權(quán)利，只有法律權(quán)利才有可能通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)現(xiàn)，從而將人權(quán)這種應(yīng)有權(quán)利轉(zhuǎn)化成實(shí)有權(quán)利。同時(shí)，從應(yīng)然意義上講，法律權(quán)利的制定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人權(quán)的價(jià)值，法律權(quán)利的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)由人權(quán)內(nèi)容所決定，否則確認(rèn)該“法律權(quán)利”的法律就是“惡法”。依“良法”而治，是實(shí)現(xiàn)人權(quán)的重要保障。不得不承認(rèn)，舊《條例》就是一部不體現(xiàn)人權(quán)價(jià)值的“惡法”，在它的指導(dǎo)下，被拆遷人的人權(quán)遭到了殘酷的踐踏。

三 我國(guó)城市房屋拆遷人權(quán)保障的積極成果

條例無(wú)論是在名稱上還是在內(nèi)容上都與《憲法》、《物權(quán)法》關(guān)于房屋征收的規(guī)定相符合，對(duì)于兼顧公共利益和個(gè)人利益、切實(shí)保障公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)具有重要的意義。新《條例》標(biāo)志著我國(guó)城市房屋拆遷人權(quán)保障獲得了以下積極成果:

一是開(kāi)始在城市房屋拆遷領(lǐng)域正視公民的人權(quán)。新《條例》頒布以前，城市房屋拆遷無(wú)論是在所依據(jù)的法律上還是在實(shí)踐中都表現(xiàn)出對(duì)公民人權(quán)的漠視。首先，國(guó)家從私有主體那里強(qiáng)制獲得私人財(cái)產(chǎn)的行為，是一種征收行為。但是舊《條例》卻將政府的征收行為用“拆遷”這樣一個(gè)非法律名詞予以規(guī)定，這容易引發(fā)實(shí)踐過(guò)程中相關(guān)人員觀念的紊亂，所以新《條例》在此撥亂反正，將“拆遷”改為“征收”。舊《條例》是新《條例》頒布前我國(guó)城市房屋拆遷活動(dòng)主要的依據(jù)，早在2004年憲法修正案頒布以后，公眾就一直對(duì)其合憲性表示質(zhì)疑，因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定了公民合法的私有財(cái)產(chǎn)受到保護(hù)、國(guó)家尊重和保障人權(quán)、對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收必須出于公共利益需要等原則，而舊《條例》從名稱到內(nèi)容都與憲法的以上規(guī)定相違背。憲法是人民權(quán)利的保障書(shū)，違背憲法，就是無(wú)視公民的人權(quán)。在房屋拆遷實(shí)踐中，相關(guān)人員對(duì)人權(quán)的漠視表現(xiàn)得更加明顯，斷水、斷電、斷道路通行的手段還算溫和，逼急了就直接將被拆遷人群毆打致死，如2001年9月1日發(fā)生的常州被拆遷戶盛有榮被毆打致死的事件，或是將被拆遷人逼到走投無(wú)路，只能以自焚等自我毀滅的方式來(lái)抗拒暴力拆遷，面對(duì)情緒激動(dòng)的拆遷戶，我們的拆遷人員不但不加以勸阻，反而步步緊逼，直至被拆遷人以生命為代價(jià)來(lái)抵抗暴力拆遷，如2009年發(fā)生的唐福珍事件。

二是限制了政府的權(quán)力，加強(qiáng)了對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。在舊《條例》的保護(hù)下，“政府部門(mén)可以直接指定拆遷政策，干涉拆遷糾紛，決定拆遷補(bǔ)償?shù)暮侠砼c否，并主宰了被拆遷房屋的存續(xù)命運(yùn)。”在城市房屋拆遷中，政府集行政許可、裁決、執(zhí)行角色于一身，但對(duì)公民的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、救濟(jì)權(quán)的保護(hù)卻少之又少。新《條例》對(duì)上述問(wèn)題在立法上進(jìn)行了化解，限制了政府權(quán)力，并注重對(duì)公民人權(quán)的保護(hù)。首先，新《條例》取消了行政強(qiáng)拆改為法院強(qiáng)制執(zhí)行。關(guān)于征收過(guò)程中的強(qiáng)制搬遷問(wèn)題是社會(huì)各界普遍關(guān)注的問(wèn)題，按照原來(lái)的《城市房屋拆遷補(bǔ)償條例》的規(guī)定，政府既可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆遷，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。說(shuō)實(shí)話，拆遷許可證的發(fā)放者是政府，拆遷人與被拆遷人之間的補(bǔ)償安置糾紛的裁決者也是政府，政府在其中是很難保持中立性的。新《條例》取消了政府的行政強(qiáng)拆權(quán)，改由政府依法向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。這樣有利于政府從強(qiáng)制拆遷中解脫出來(lái)，改由法院對(duì)政府的征收補(bǔ)償行為進(jìn)行裁決，這樣就避免了政府既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的情況出現(xiàn)，有利于減少征收補(bǔ)償決定不合理的情況出現(xiàn)。其次，新《條例》對(duì)政府進(jìn)行城市房屋征收的程序也作了較為詳細(xì)的規(guī)定，如對(duì)市、縣兩級(jí)人民政府作出房屋征收決定的程序進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)房屋征收的公告及聽(tīng)證程序作了規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償和搬遷程序作了規(guī)定等，征收程序?qū)σ?guī)范政府的征收工作，維護(hù)被征收人的合法權(quán)利具有重要的意義。最后，新《條例》對(duì)有關(guān)責(zé)任主體違反條例的法律原則作了決定。新《條例》專門(mén)設(shè)了法律責(zé)任一章對(duì)人民政府及其房屋征收部門(mén)的工作人員、被征收人、房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)及房地產(chǎn)評(píng)估師違反條例的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，規(guī)定法律責(zé)任的意義在于，通過(guò)規(guī)定當(dāng)事人違反法律所要承擔(dān)的不利后果，督促其維護(hù)法律所規(guī)定的權(quán)利、履行法律所規(guī)定的義務(wù)。

三是明確了房屋拆遷必須以公共利益需要為目的，個(gè)人人權(quán)只為集體人權(quán)讓步。政府只得因公共利益需要對(duì)公民私有房屋進(jìn)行征收，這在當(dāng)代憲政國(guó)家的理論和實(shí)踐中都得到了確認(rèn)。但是舊《條例》卻不分公共利益和商業(yè)利益實(shí)行一樣的拆遷規(guī)定。新《條例》明確了城市房屋拆遷必須出于公共利益的需要，這意味著個(gè)人利益只服從于公共利益，個(gè)人人權(quán)只為集體人權(quán)讓步。一般來(lái)說(shuō)，征收要遵循三個(gè)原則:一是公共利益需要的原則，征收必須出于公共利益需要的目的;二是合法性原則，征收必須依照法律的規(guī)定進(jìn)行，依照法律規(guī)定的原則、程序和條件進(jìn)行;三是公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，征收主體要對(duì)私人因政府征收行為所造成的損失予以公平合理的補(bǔ)償。新《條例》的制定遵循了征收的以上三個(gè)原則。根據(jù)新《條例》第2條的規(guī)定，征收國(guó)有土地上單位個(gè)人的房屋必須是為了公共利益的需要。對(duì)于公共利益的范圍，新《條例》第8條以列舉的方式規(guī)定了六種屬于公共利益需要的情形。

四是注重對(duì)公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的現(xiàn)實(shí)保護(hù)。在現(xiàn)代國(guó)家的法治實(shí)踐中，對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的征收一般都是由議會(huì)決定、由政府實(shí)施的，因?yàn)檫@是一種要對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)造成妨礙的行為。新《條例》改變了以前由建設(shè)單位組織拆遷并由其對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)淖龇?，?guī)定政府是房屋征收和補(bǔ)償?shù)闹黧w，并具體由房屋征收部門(mén)組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作。新《條例》還對(duì)征收的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)作出了公平合理的規(guī)定。為了防止征收部門(mén)決定的補(bǔ)償價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)，導(dǎo)致被征收人因懼怕買(mǎi)不起房子流離失所而抵制搬遷的情況出現(xiàn)，新《條例》明確規(guī)定:“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。對(duì)因征收房屋造成的搬遷，房屋征收部門(mén)還應(yīng)向被征收人支付拆遷費(fèi)，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)向被征收人支付臨時(shí)安置費(fèi)或者提供周轉(zhuǎn)用房?！笨偟膩?lái)說(shuō)，新《條例》與原來(lái)的《城市房屋拆遷補(bǔ)償條例》相比，在補(bǔ)償?shù)姆秶嫌兴鶖U(kuò)大，補(bǔ)償數(shù)額的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)頁(yè)更具可操作性，這有利于將對(duì)房屋被征收人的損害減少至最少?？傊?，新《條例》確立了按照市場(chǎng)價(jià)確立補(bǔ)償數(shù)額的原則，并對(duì)搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者提供周轉(zhuǎn)用房等事項(xiàng)作了較為詳細(xì)的規(guī)定，在程序上還確立了先補(bǔ)償、后搬遷的原則，這樣，公民房屋被征收后不用流離失所，據(jù)以生存和發(fā)展的基本資料住所能得到保障，新《條例》注重對(duì)公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的現(xiàn)實(shí)保護(hù)。

［1］馬克思恩格斯全集(第三卷)［M］．北京:人民出版社，1960．

［2］王利明．征收、征用制度與公共利益的界定［N］．人民法院報(bào)，2005－10－26(B01)．

(責(zé)任編校 楊鳳娥)

D911

A

1674－5884(2012)06－0154－03

2012－04－19

唐 輝(1985－)，男，湖南邵陽(yáng)人，碩士研究生，主要從事法學(xué)研究。