■ 李媛媛 羅超云 暨南大學(xué)

“一國兩制”為港澳與內(nèi)地合作帶來了巨大機遇與硬約束，CEPA和“泛珠”合作都是在這種約束下推進區(qū)域一體化的制度創(chuàng)新，本文在總結(jié)了CEPA和“泛珠”合作制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出其制度建設(shè)的主要障礙，并分析和探索了克服這些制度建設(shè)障礙的相應(yīng)政策。

一、“一國兩制”下CEPA與“泛珠”合作的制度現(xiàn)狀

港澳回歸后，“一國兩制”雖然為港澳與內(nèi)地提供了合作機遇，但也為三地合作帶來了制度性的硬約束。即“一國兩制”在發(fā)揮其積極效應(yīng)的同時，不可避免地要付出代價或成本。在“一國兩制”的框架下，香港是獨立的關(guān)稅區(qū)，它與其經(jīng)濟腹地——內(nèi)地特別是廣東珠三角地區(qū)之間存在著政治、經(jīng)濟邊界的阻隔，彼此之間是不同的市場，存在著進入的“門檻”。環(huán)顧當今世界，作為國際性商業(yè)大都會的城市，包括倫敦、紐約、東京、香港及上海等，也只有香港與其周邊經(jīng)濟腹地之間存在著關(guān)稅邊境的阻隔，這成為與其經(jīng)濟腹地經(jīng)濟整合的一個“硬約束”，并降低了兩地經(jīng)濟協(xié)調(diào)的效率，提高了交易成本。日本國際經(jīng)濟評論家長谷川慶太郎在分析香港經(jīng)濟前景時曾指出：“香港主權(quán)回歸后，其作為內(nèi)地經(jīng)濟與世界市場的窗口作用已大不如前。它與廣東之間的人、物、資金、信息交流，均受到明顯限制，雙方隔離的情況較以前嚴重，經(jīng)濟發(fā)展嚴重受阻?！逼渲械脑蛑饕俏茨芴幚砗谩耙粐焙汀皟芍啤钡年P(guān)系。特別是在香港回歸初期，人們的關(guān)注點集中在香港是否享有高度的自治權(quán)，國際社會也關(guān)注中國大陸是否干預(yù)香港，政策貫徹的重點是強調(diào)“兩制”，港澳與內(nèi)地的經(jīng)濟聯(lián)系反倒被收緊了。

而為解決這一制度性難題，2003年起三地開始探索進行CEPA與“泛珠”合作的各種制度建設(shè)。2003年6月29日，內(nèi)地與香港簽署了“關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排”協(xié)議（簡稱CEPA）。CEPA的基本內(nèi)容是：在符合世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則和遵循“一國兩制”原則的前提下，逐步減少或取消雙方之間實質(zhì)上所有貨物貿(mào)易的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘；逐步實現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化，減少或取消雙方之間實質(zhì)上所有歧視性措施；促進貿(mào)易投資便利化。香港與內(nèi)地簽署的CEPA標志著港澳與內(nèi)地經(jīng)濟一體化的正式啟動。

在CEPA的推動下，2003年7月，中共中央政治局委員、原廣東省委書記張德江更進一步提出了“泛珠三角”（簡稱“泛珠”）區(qū)域合作的戰(zhàn)略構(gòu)想。經(jīng)中央批準，2004年6月3日，由“9+2”政府首腦在首屆“泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇”上簽署了區(qū)域合作綱領(lǐng)性文件——《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》。泛珠區(qū)域合作啟動以來，進展迅速，已經(jīng)在貿(mào)易投資、科技、信息產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)保、污染防治等多個領(lǐng)域取得明顯進展，推動了泛珠區(qū)域統(tǒng)一市場形成，并向勞務(wù)、人力資本開發(fā)、教育、旅游等縱深領(lǐng)域發(fā)展。2004年12月，胡錦濤總書記在廣東考察時更進一步指出：“積極推動泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展對各方都有利，要搭建并利用好這個平臺，注意搞好戰(zhàn)略規(guī)劃，務(wù)求實實在在的成效”。

從2003年戰(zhàn)略構(gòu)想的提出至今，“泛珠三角區(qū)域合作”經(jīng)歷了近10年的發(fā)展，已經(jīng)從最初框架下確定的10個經(jīng)濟領(lǐng)域拓展到了質(zhì)監(jiān)、海關(guān)、警務(wù)等社會管理領(lǐng)域，成為了促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一股積極而強勁的力量。正如廣東省委書記汪洋在出席第七屆珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇時指出的：“實踐證明，泛珠合作充分展現(xiàn)出廣闊前景和強大生命力，取得了令人矚目的成就。”它已經(jīng)成為了繼CEPA后三地乃至更廣泛的地區(qū)合作的又一重要機制。

而國家“十二五”規(guī)劃綱要出臺后，廣東省委書記汪洋進一步提出“以南沙為突破口，再造一個新廣州”，并在南沙確立了128平方公里的土地作為實施CEPA先行先試綜合示范區(qū)，并將其定位為：充分發(fā)揮粵港澳合作先行先試的政策優(yōu)勢，大力促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，重點打造港澳先進制度與機制實踐區(qū)；粵港澳高端要素流動的平臺；齊名港澳的國際化社區(qū)。CEPA先行先試綜合示范區(qū)占地128平方公里，主要規(guī)劃為六大功能空間的載體。這些規(guī)劃都體現(xiàn)了在一國兩制框架下的CEPA與“泛珠”合作制度的旺盛生命力。

二、CEPA與“泛珠”合作制度建設(shè)的主要障礙

（一）制度框架上的障礙——港澳與內(nèi)地在制度、政策上的梯度差異

在CEPA與“泛珠三角”經(jīng)濟區(qū)域中，在“一國兩制”框架下，港澳的市場是資本主義的市場經(jīng)濟體系，內(nèi)地是社會主義的市場經(jīng)濟體系，珠海、深圳、汕頭、廈門等經(jīng)濟特區(qū)，雖然加入WTO以后，特區(qū)的意義沒那么明顯，但可以看出，CEPA與“泛珠三角”的制度梯度，由港澳向外輻射，呈現(xiàn)出“港澳資本主義市場經(jīng)濟——經(jīng)濟特區(qū)——內(nèi)地社會主義市場經(jīng)濟”的制度差異格局。這種梯度為制度合作提供了相互勢能，其制度落差為“泛珠三角”異質(zhì)合作提供了相互補充，時空錯位、風(fēng)險空間互保的一種可能。

但是CEPA區(qū)域內(nèi)制度、政策的差異無疑也加大了協(xié)調(diào)難度，提高了區(qū)域間交易成本。CEPA內(nèi)部，有香港、澳門與內(nèi)地三個獨立的關(guān)稅區(qū)，存在各種關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘；有港幣、澳元、人民幣三種獨立流通的貨幣體系，有三套獨立的司法體系，澳人治澳、港人治港；這么一個彼此獨立的制度板塊，由于各地區(qū)的獨立利益，必然在交往中存在博弈的行為，不一定會達到社會總產(chǎn)出的最大，對于充分發(fā)揮港澳的輻射作用也必然存在摩擦。其中香港是全世界最自由的經(jīng)濟體系。美國傳統(tǒng)基金會認為，香港的多項優(yōu)勢包括：沒有貿(mào)易障礙的自由港、低程度的政府干預(yù)、高透明度、奉行法治、精簡而一致適用的商業(yè)規(guī)管制度、執(zhí)行嚴格但并不難遵從的勞工規(guī)例、商業(yè)投資及營運手續(xù)簡便、資金流動及外來投資享有高度自由、銀行與金融業(yè)的低度限制、主要由市場導(dǎo)向的薪酬與價格、知識產(chǎn)權(quán)保障嚴謹及極少非常規(guī)市場活動，等等。而在內(nèi)地，各省市之間，由于分別處于東、中、西部地區(qū)，所實行的政策不同，市場在一定程度上被分割，存在開放度和政策的差異。一邊是高度國際化市場化的最自由的經(jīng)濟體系，一邊是轉(zhuǎn)軌中的計劃經(jīng)濟成分仍占一定比重的行政割裂的“諸侯經(jīng)濟”，這就使得港澳的經(jīng)濟輻射作用主要限制在珠三角的地理范圍之內(nèi)，而難以輻射到廣東省以外。“泛珠一體化”，充分接受粵港澳的帶動作用，主要責(zé)任還是落在內(nèi)地加快制度改革的步伐之上。一邊是內(nèi)地對自身制度的改革，一邊是內(nèi)地與粵港澳制度的對接，而在對接問題上，應(yīng)是多方努力的結(jié)果，還需中央政府的協(xié)調(diào)。

在對接的實踐中，CEPA和泛珠合作從制度上為三地協(xié)調(diào)提供了寶貴的條件，但是CEPA本身的發(fā)展和落實仍存在不少制度性障礙。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度來看，CEPA作為一種制度變遷，不確定性和政府及其官員在認知上的缺欠，會加大制度變遷的成本。由于兩地市場經(jīng)濟成熟程度及政府的某些官員對市場經(jīng)濟認知能力上的差距，會使CEPA在實施中面臨阻礙。香港政府長期奉行積極不干預(yù)政策，在CEPA實施過程中的推動作用發(fā)揮不夠；而內(nèi)地一些地方政府對CEPA的認識還不到位，存在地方保護主義現(xiàn)象，從而制約了CEPA協(xié)議的完善與發(fā)展。而從具體行業(yè)來說，以零關(guān)稅為例，2011年國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會決定對新完成原產(chǎn)地標準磋商的10項香港原產(chǎn)商品和1項澳門原產(chǎn)商品，自2011年7月1日起實施零關(guān)稅，這里只有十項香港原產(chǎn)商品，顯示出措施的惠及面還是過窄。而根據(jù)廣東省政協(xié)港澳臺僑外事委員會組成的調(diào)研組對廣東省在實施CEPA中遇到的問題的調(diào)研中發(fā)現(xiàn),目前,實施貨物零關(guān)稅政策存在的以下問題，影響著零關(guān)稅政策有效推行：一是港澳方面審批原產(chǎn)地證書的手續(xù)嚴格，部分港澳廠商尤其是小額出口商考慮到零關(guān)稅優(yōu)惠有限,寧可完稅進口而放棄對原產(chǎn)地證書申領(lǐng)的繁雜手續(xù)；二是對一些生產(chǎn)急需產(chǎn)品,由于辦理零關(guān)稅審批時間較長,部分廠商被迫放棄爭取零關(guān)稅待遇。在服務(wù)業(yè)方面，由于內(nèi)地申請營業(yè)程序復(fù)雜，涉及行政主管部門多，項目審批權(quán)限集中在國家有關(guān)部門，因此許多港商要充分利用CEPA的優(yōu)惠措施存在困難。因此，不規(guī)范的港人“掛殼”北拓現(xiàn)象相當普遍，產(chǎn)生不少的困擾和問題。早在CEPA實施前，不少香港服務(wù)業(yè)便通過地下渠道以“掛殼”方式進入內(nèi)地尤其是毗鄰的珠江三角洲地區(qū)。協(xié)議正式實施后按正規(guī)程序香港大部分服務(wù)行業(yè)進入內(nèi)地須通過中央商務(wù)部批準，手續(xù)較繁瑣，為避過復(fù)雜審批程序，在地方政府的默許甚至暗示下，香港的服務(wù)業(yè)從業(yè)機構(gòu)和人員大多仍以“掛殼”方式進入內(nèi)地。

（二）具體行業(yè)上的障礙——區(qū)域一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展滯后

中國內(nèi)地，經(jīng)濟增長速度全球領(lǐng)先，但是基礎(chǔ)設(shè)施的供給落后于需求，普遍的存在基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸效應(yīng)?；A(chǔ)設(shè)施的瓶頸效應(yīng)限制了當?shù)氐慕?jīng)濟增長，對于區(qū)域間的合作，由于交通設(shè)施、通訊設(shè)施、能源供給等設(shè)施的落后，限制了生產(chǎn)要素的自由流動，限制了商業(yè)信息的快速溝通，限制了生產(chǎn)規(guī)模的擴大與一些大型區(qū)域合作項目的深入發(fā)展，從而大大的限制一體化進程。所以，要推進一體化，除了區(qū)域產(chǎn)業(yè)間的分工與貿(mào)易關(guān)系的加強以外，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)是擺在首位的任務(wù)。

高效的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用是大大加速物流、信息流的流速，減少流通過程的損耗，縮小區(qū)域內(nèi)交通時空距離?！胺褐槿恰?省區(qū)總面積約200萬平方公里，占全國的1/5；2004年區(qū)域生產(chǎn)總值46418億元，占全國的34%。在區(qū)域內(nèi)部，呈現(xiàn)港澳-大珠三角-“泛珠三角”的三層空間結(jié)構(gòu)，珠三角核心區(qū)面臨由勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主向資本與技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主的方向升級，以及勞動密集型產(chǎn)業(yè)向周邊腹地擴散的趨勢，而周邊地區(qū)具有豐富的勞動力資源、礦產(chǎn)與能源優(yōu)勢。區(qū)域間的合作關(guān)系大大增加了生產(chǎn)要素、商品服務(wù)與商業(yè)信息的流量。而流向上大致是一個雙向的流動：資金、技術(shù)、信息由東向西、由南向北流動；原材料、能源、勞動力由西向東、由北向南流動。區(qū)域合作的加強，要素與商品服務(wù)的流量增加，無疑將對基礎(chǔ)設(shè)施的需求提出壓力。

交通基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟空間影響最顯著的是珠江口東西岸的經(jīng)濟落差。東岸靠近香港，西岸則由于出海口的阻隔，與香港進行貿(mào)易必須繞道。西岸客貨到香港必須繞道廣珠東線、虎門大橋、廣深高速到落馬洲，江門、中山、珠海、順德到落馬洲要花3小時、2.5小時、3小時和2.25小時，而東岸的惠州與東莞到落馬洲只需1.5小時，深圳則更近。時空的阻隔使得西岸難以接受香港的資本、技術(shù)與管理的輻射，在經(jīng)濟發(fā)展上落后于東岸在所難免。而港珠澳大橋的落成將使珠海市的交通地位提升到中心城市，順利接受香港的輻射，帶動西岸經(jīng)濟的起飛。2009年港珠澳大橋正式動工，原計劃于2015年全線通車，通車后三地口岸采取“三地三檢”模式。但是由于香港建設(shè)部分受到了環(huán)評司法訴訟案件的影響，導(dǎo)致港珠澳大橋香港段工程延誤近1年，大橋香港口岸人工島于2011年12月14日開始動工，導(dǎo)致成本增加了65億元，大橋也要延期到2016年才能通車。

除了交通以外，信息通道也是接受輻射的一個重要途徑。港澳與內(nèi)地同屬一個國家，但通訊網(wǎng)絡(luò)不統(tǒng)一，通話時收取的是昂貴的國際長途話費，一定程度上限制了商業(yè)信息的流動。在內(nèi)地，信息基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)的不足，無疑對一體化產(chǎn)生制約，使接受港澳粵輻射的深度廣度也不夠。區(qū)域一體化的關(guān)鍵是信息化，“泛珠”合作是一種差異性的梯度合作，由于各地區(qū)的經(jīng)濟實力、政策差異以及地理區(qū)位等因素，使得“泛珠”區(qū)域信息化的發(fā)展不平衡?？偟内厔菔牵貉睾５貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)達、信息化程度高，越往內(nèi)陸，經(jīng)濟實力弱，信息化程度相應(yīng)較低。順應(yīng)著經(jīng)濟發(fā)展的梯度，信息化也表現(xiàn)出同樣的梯度，影響了港澳龍頭帶動作用的發(fā)揮。

從以上分析來看，交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施在CEPA與“泛珠”內(nèi)部還存在梯度?；A(chǔ)設(shè)施的區(qū)域內(nèi)部供給在數(shù)量上面臨著高速增長需求的壓力，在空間上存在著需求空間錯位的布置，在區(qū)域關(guān)聯(lián)上面臨著合作與對接市場標準的壁壘，合作程度尚淺。所以，作為港澳輻射接受者的“泛珠”腹地，其內(nèi)部必須打破生產(chǎn)要素、商品和服務(wù)自由流動的障礙，加大交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，加深各地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作。

三、消除一體化障礙，推進CEPA與“泛珠”合作進一步發(fā)展的政策建議

（一）推進建設(shè)區(qū)域一體化開放、公平市場

市場是所有交易關(guān)系的總和，一個統(tǒng)一的市場會降低交易成本，促進區(qū)域分工與貿(mào)易，然而并不十分理想的是，內(nèi)地的市場割裂，各地的保護主義嚴重，這就使貿(mào)易與分工難以推進，港澳的輻射帶動作用也不能充分的發(fā)揮?！胺褐槿恰钡慕y(tǒng)一市場建設(shè)要從生產(chǎn)要素市場與商品服務(wù)市場這兩方面著手，打破制度性的障礙，提高要素流通速度。

在資本市場上，要進一步支持內(nèi)地企業(yè)到香港主板和創(chuàng)業(yè)板上市，進一步支持深圳中小企業(yè)板的發(fā)展，發(fā)揮港、澳、深的金融龍頭的帶動作用；各地區(qū)要創(chuàng)造性地推進股權(quán)分置的改革，推進跨地區(qū)企業(yè)的兼并收購，促進資本要素的跨地區(qū)流動；支持區(qū)域金融的進一步創(chuàng)新，如繼續(xù)大力推進合格境內(nèi)機構(gòu)投資者（QDII）試點、RQFII試點等；在貨幣市場上各區(qū)域緊密合作，鼓勵各地銀行開展異地金融業(yè)務(wù)，發(fā)放異地貸款，建立交易結(jié)算、清算等金融平臺，逐步形成區(qū)域金融服務(wù)一體化格局。

在商品與服務(wù)流通市場上，要進一步落實商務(wù)部頒布的《全國商品市場體系建設(shè)綱要》，向建立全國統(tǒng)一的商品市場方向邁進；促進工商管理部門的合作，明確各級行政部門的審批范圍，規(guī)范相應(yīng)的審批行為，為建立公平合理的競爭秩序提供法律保證；加強流通市場監(jiān)管，共同維護區(qū)域消費安全，落實《加強流通領(lǐng)域市場監(jiān)管，共建泛珠三角區(qū)域食品安全合作協(xié)議》，大力開展食品質(zhì)量監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、重大食品安全事故和隱患預(yù)警應(yīng)急合作；實現(xiàn)內(nèi)地各省區(qū)之間、內(nèi)地與港澳地區(qū)之間技術(shù)標準、環(huán)保標準、產(chǎn)品認證體系及標準、職業(yè)資格認定標準的統(tǒng)一，構(gòu)建“泛珠三角”區(qū)域共同市場。

（二）在協(xié)調(diào)機制上落實CEPA協(xié)議，推進“泛珠”制度建設(shè)

“泛珠三角”的制度及政策梯度，增加了“泛珠”內(nèi)部的交易成本，影響港澳的作用發(fā)揮。當前的任務(wù)就是建立統(tǒng)一的指揮平臺，協(xié)調(diào)各地政府的利益。針對這一問題，積極地應(yīng)對措施就是推進“泛珠”的制度建設(shè)，特別是深化并落實香港、澳門與內(nèi)地的“更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排”（CEPA）。

目前，CEPA的內(nèi)容正在并還將不斷地深化，以最終促進中華自由貿(mào)易區(qū)的形成。2003年的CEPA簽署以后，內(nèi)地與香港又于2004 年 ，2005 年 ，2006 年 ，2007年，2008年和2009年陸續(xù)簽署了七個補充協(xié)議，內(nèi)地與港澳更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排內(nèi)容不斷地豐富?！丁磧?nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉補充協(xié)議八》(CEPA8)于2011年12月 13日在香港簽署。在特區(qū)行政長官曾蔭權(quán)見證下，商務(wù)部副部長蔣耀平和特區(qū)政府財政司司長曾俊華簽署了“補充協(xié)議八”。該協(xié)議從2012年4月1日起實施。

《補充協(xié)議八》涵蓋32項服務(wù)貿(mào)易開放和便利貿(mào)易投資的措施，其中包括16個服務(wù)領(lǐng)域的23項開放措施，以及加強兩地在金融、旅游和創(chuàng)新科技產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的合作。雙方還同意完善貨物貿(mào)易原產(chǎn)地標準和放寬香港服務(wù)提供者的定義及相關(guān)規(guī)定。在32項措施中，共有15項是落實國務(wù)院副總理李克強今年8月訪港時所宣布的措施。根據(jù)“補充協(xié)議八”，法律、建筑、技術(shù)檢驗分析與貨物檢驗、人員提供與安排、分銷、保險、銀行、證券、醫(yī)院、旅游、公路運輸、專業(yè)技術(shù)人員資格考試和個體工商戶等13個原有領(lǐng)域?qū)⑦M一步開放，并將在跨學(xué)科研究與實驗開發(fā)服務(wù)、制造業(yè)相關(guān)服務(wù)、圖書館、博物館等文化服務(wù)3個新領(lǐng)域加入開放措施，使《安排》所涵蓋的服務(wù)貿(mào)易開放領(lǐng)域由44個增至47個，共涉及301項開放措施。

此外商務(wù)部還于2008年設(shè)立了第一批共4個落實CEPA的示范城市，并于今年頒布了第二批共9個CEPA示范城市的名單，令示范城市的數(shù)目達13個。其中，包括南京、蘇州、青島、濟南、南寧、烏魯木齊、上海浦東新區(qū)、重慶北部新區(qū)8個城區(qū)，以及5個廣東城市，包括深圳、廣州、珠海、佛山及東莞?！?/p>

[1]胡軍，劉少波，馮邦彥主編，CEPA與“泛珠三角”發(fā)展戰(zhàn)略[C].經(jīng)濟科學(xué)出版社，2005年.

[2]暨大特區(qū)港澳經(jīng)濟研究所、省社科聯(lián)聯(lián)合課題組，建立粵港澳“更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系”與廣東對策研究（總報告）[J].2004年6月30日.

[3]暨南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院課題研究組（封小云教授為首）和香港民建聯(lián)研究部，香港在泛珠區(qū)域合作中的前景、問題與對策[J].2006年8月.

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[5]國家發(fā)改委對外經(jīng)濟研究所曲鳳杰，CEPA實施后發(fā)揮香港專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢問題的研究[J].經(jīng)濟研憲參考，2005年第51期.