趙秋成 王飛 張鵬程

一、引言

社會(huì)組織是以社會(huì)力量為基礎(chǔ)，以公共利益為主要目標(biāo)，以提供公共服務(wù)和從事公益活動(dòng)為活動(dòng)內(nèi)容的活動(dòng)群體和組織形式。作為公益活動(dòng)、公共服務(wù)和公共管理的重要力量，20世紀(jì)80年代以來社會(huì)組織在歐美等發(fā)達(dá)國家迅速成長和發(fā)展，管理模式和方法日臻成熟，但在我國，因公共服務(wù)和公共管理長期被視作政府“專利”，政府對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給大包大攬，社會(huì)組織只能以政府附屬或輔助部門的形式存在，一切活動(dòng)嚴(yán)格服從和聽命于政府，自我成長和發(fā)展空間十分有限。近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治體制轉(zhuǎn)型，公民與社會(huì)對公共服務(wù)和公共管理的呼聲日甚，服務(wù)型、效率型政府建設(shè)要求促使政府必須改變原來的社會(huì)組織管理體制、機(jī)制和模式，社會(huì)組織在改革逐步深化中迅速成長。然而，由于市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)組織管理實(shí)踐在我國剛剛起步，加之與我國國情相適應(yīng)的社會(huì)組織管理理論尚不成熟，社會(huì)組織監(jiān)管中仍延續(xù)著計(jì)劃體制時(shí)期的管理體制、機(jī)制和模式，因此，探討適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制和模式，還社會(huì)組織應(yīng)有的自主權(quán)，變從屬關(guān)系為伙伴關(guān)系，變直接干預(yù)控制為監(jiān)督指導(dǎo)，是近些年政府和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的課題。本文從績效管理視角探討社會(huì)組織的監(jiān)管機(jī)制和模式，旨在拓展社會(huì)組織監(jiān)管的研究視域，促進(jìn)政府與社會(huì)組織關(guān)系的改進(jìn)與優(yōu)化。

二、我國社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制及存在問題

從改革開放初期的官辦準(zhǔn)政府組織，發(fā)展到目前的政社相對分離、自主經(jīng)營的管理模式，我國社會(huì)組織經(jīng)過了近30年時(shí)間。我國社會(huì)組織現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制主要由準(zhǔn)入管理、資金使用監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)察指導(dǎo)等三方面構(gòu)成。目前，社會(huì)組織的準(zhǔn)入管理采用審核登記制度，即在申請成立社會(huì)組織時(shí)，首先需確定業(yè)務(wù)主管部門，并經(jīng)其審核(審核內(nèi)容包括組織成立的必要性、公益目的性、專業(yè)能力和人事管理等)同意后，才能向政府相關(guān)部門申請登記注冊(登記注冊時(shí)，政府管理部門將核查組織成員是否達(dá)到最低人數(shù)要求、有無合法資產(chǎn)和相對穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源、有無固定辦公場所、組織機(jī)構(gòu)以及規(guī)范的名稱和專職人員等)。社會(huì)組織只有登記注冊，才能成為合法組織。在資金使用監(jiān)管方面，因社會(huì)組織的運(yùn)營資金有的來自政府財(cái)政撥款(如消費(fèi)者協(xié)會(huì)等)，有的靠慈善捐贈(zèng)和捐助(如慈善基金會(huì)等)，有的來自會(huì)員會(huì)費(fèi)和活動(dòng)費(fèi)(如行業(yè)性、專業(yè)性、學(xué)術(shù)性、旨趣性的社會(huì)團(tuán)體等)，也有的來自提供公益服務(wù)而獲取的服務(wù)費(fèi)(如民辦非營利組織)，其資金來源的非商業(yè)性和弱交換性，決定了其資金使用必須充分考慮資金提供者的公益和慈善愿望，因此，為避免資金的私自分配及占用、挪用，確保資金的合理使用，相關(guān)法律規(guī)定了業(yè)務(wù)主管部門對社會(huì)組織的資金使用情況的監(jiān)督檢查權(quán)。在業(yè)務(wù)監(jiān)察指導(dǎo)方面，相關(guān)法律規(guī)定了業(yè)務(wù)主管部門對社會(huì)組織的重大工作決議、業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍、經(jīng)費(fèi)支出以及人事安排、業(yè)務(wù)成果等監(jiān)督權(quán)和審批權(quán)，并由此將社會(huì)組織的經(jīng)營管理納入了業(yè)務(wù)主管部門的視野及管控之下。

從我國社會(huì)組織監(jiān)管體制和機(jī)制來看，目前存在如下突出問題：

1.過高的準(zhǔn)入門檻使一些社會(huì)組織難以獲得合法身份?，F(xiàn)行社團(tuán)組織《登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，全國性社會(huì)組織的注冊資金為10萬元以上，地方性社會(huì)組織的注冊資金為3萬元以上，并對成員人數(shù)提出了低限要求，而實(shí)際執(zhí)行中，省市級社會(huì)組織的注冊資金通常在10萬元以上，國家級社會(huì)組織的注冊資金則高達(dá)50萬元以上；最低人數(shù)要求是個(gè)人會(huì)員50人以上或單位會(huì)員30人以上。較高的資金和人數(shù)限制，使一些組織因達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)難以登記注冊，成為游離于政府監(jiān)管視野外的“不合法”社會(huì)組織。據(jù)估計(jì)，目前我國未登記注冊的社會(huì)組織的數(shù)量約10倍于已登記注冊的社會(huì)組織。

2.雙重而僵化的監(jiān)管制度抑制了社會(huì)組織的成長壯大。我國現(xiàn)行社會(huì)組織管理制度是針對改革開放后社會(huì)組織數(shù)量劇增且呈無序化發(fā)展而制定的，但經(jīng)過近些年的發(fā)展，我國社會(huì)組織的自身素質(zhì)及其所處環(huán)境發(fā)生了巨大變化，“業(yè)務(wù)主管部門審核、審批+民政部門登記注冊”的雙重管理特征，在突出社會(huì)組織發(fā)展的計(jì)劃性、規(guī)范性的同時(shí)，也制約了社會(huì)組織的發(fā)展壯大，掩蓋了社會(huì)組織“法治+自治”的本來面貌，使一些社會(huì)組織因找不到對口的業(yè)務(wù)主管部門或無法獲得業(yè)務(wù)主管部門審批而難以登記注冊。

3.“準(zhǔn)入難，監(jiān)管松”的管理制度不利于社會(huì)組織健康發(fā)展。雖然我國《社會(huì)團(tuán)體登記條例》明確規(guī)定了業(yè)務(wù)主管部門和登記管理部門的職責(zé)，但實(shí)踐中日常指導(dǎo)往往應(yīng)付了事，年審制度則簡化成了例行公事的“蓋章程序”。近乎苛刻的審核登記制度直接加大了社會(huì)組織的準(zhǔn)入難度，而松散的指導(dǎo)監(jiān)督則為社會(huì)組織的非法或不規(guī)范運(yùn)營提供了可能，并由此造成了社會(huì)組織的低耐受性。“一緊就死，一松就亂”是目前我國社會(huì)組織發(fā)展中亟待解決的問題。

4.政府監(jiān)管的“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”直接影響了社會(huì)組織的健康、有序和可持續(xù)發(fā)展。政府監(jiān)管“越位”主要指政府部門直接插手及干預(yù)、控制社會(huì)組織的內(nèi)部事務(wù)和管理活動(dòng)，或者直接從事本應(yīng)由社會(huì)組織承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)、公共服務(wù)和公共管理活動(dòng)的現(xiàn)象。如政府直接規(guī)定居民生活用水、用電等的價(jià)格，直接管控一些行業(yè)的準(zhǔn)入資格，以及政府或其直屬事業(yè)單位主辦各種展銷會(huì)等。上述問題的存在，一方面與政府對自身角色認(rèn)定不清、定位不準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致“政事不分”、“政社不分”有關(guān)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制痼疾延存的結(jié)果和體現(xiàn)；另一方面則與政府部門出于私利、不肯或不愿放棄對某些具有直接或間接經(jīng)濟(jì)利益的事務(wù)和活動(dòng)的經(jīng)營管理權(quán)有關(guān)。政府監(jiān)管“越位”不僅直接影響了社會(huì)組織的獨(dú)立性及其按市場規(guī)律正?；\(yùn)作，干擾了社會(huì)組織內(nèi)部事務(wù)及其管理的規(guī)范化、有序性，而且擠占了大量公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的市場份額，在弱化社會(huì)組織作用、影響政府公共管理效率和效能的同時(shí)，也極大地限制了社會(huì)組織的成長和發(fā)展。政府監(jiān)管“錯(cuò)位”則指政府在社會(huì)組織監(jiān)管中存在的部門職責(zé)界定不清、劃分不明、相互滲透和交叉現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為社會(huì)組織的“多頭管理”、多方約束和限制，從而導(dǎo)致社會(huì)組織多方受限、無所適從以及日常運(yùn)行的高成本，嚴(yán)重束縛了社會(huì)組織的“手腳”和自由活動(dòng)范圍。政府監(jiān)管“缺位”則指本應(yīng)由政府部門提供的基本環(huán)境條件、法律規(guī)范以及指導(dǎo)和服務(wù)，政府卻未能提供或只能部分提供的現(xiàn)象。監(jiān)管“缺位”主要表現(xiàn)為：一是市場經(jīng)濟(jì)條件下與社會(huì)組織健康成長和發(fā)展密切關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)體系建設(shè)跟不上社會(huì)需要，導(dǎo)致一些社會(huì)組織在運(yùn)營和發(fā)展中無法可依、無章可循，社會(huì)組織運(yùn)營管理處于無序甚至散亂狀態(tài)；二是社會(huì)組織在遇到運(yùn)營和發(fā)展困難及問題時(shí)，政府不能提供及時(shí)、有效的指導(dǎo)和服務(wù)支持，使一些社會(huì)組織孤立無援，導(dǎo)致社會(huì)組織運(yùn)營的低效率。另外，政府監(jiān)管的“錯(cuò)位”和“缺位”往往還導(dǎo)致社會(huì)組織應(yīng)具有的權(quán)利和享受的待遇得不到有效保障。例如，在社會(huì)組織免稅資格認(rèn)證和免稅

收入界定等問題上，因相關(guān)政策法規(guī)的制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)分屬不同部門，雖然這些部門在政策法規(guī)制定時(shí)有溝通和協(xié)調(diào)，但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，稅務(wù)部門往往從增加稅源、擴(kuò)大稅基等角度考慮，對社會(huì)組織尤其是民辦非企業(yè)的免稅資格不予認(rèn)定，導(dǎo)致民辦非營利企業(yè)難以享受到稅收優(yōu)惠。社會(huì)組織監(jiān)管的政府“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”是市場經(jīng)濟(jì)條件和新公共管理框架下亟待破解的難題。

要使政府和社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系落到實(shí)處，首先，政府部門要改變對社會(huì)組織在公共管理和公共服務(wù)中所處地位和應(yīng)擔(dān)責(zé)任的傳統(tǒng)認(rèn)識，通過實(shí)質(zhì)性的政事、政社改革，為社會(huì)組織徹底“松綁”，還社會(huì)組織以獨(dú)立的法人資格和充分的經(jīng)營管理自主權(quán)。其次，通過立法來清晰界定政府和社會(huì)組織的責(zé)任與任務(wù)，同時(shí)，政府要為社會(huì)組織提供必要的法律、政策和業(yè)務(wù)經(jīng)營規(guī)范等的指導(dǎo)，輔助社會(huì)組織明確發(fā)展目標(biāo)和方向，指導(dǎo)他們準(zhǔn)確定位業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)宗旨，不斷提升服務(wù)能力和水平。再次，盡快建立起政府

三、政府與社會(huì)組織平等協(xié)作關(guān)系的重構(gòu)

政府與社會(huì)組織的關(guān)系是政府和社會(huì)組織角色定位和責(zé)任分工的基礎(chǔ)。從新公共管理角度看，作為公共服務(wù)和公共管理的兩個(gè)平行主體，政府與社會(huì)組織間是平等的伙伴關(guān)系，這種伙伴關(guān)系主要體現(xiàn)在相互協(xié)作方面。政府在社會(huì)組織發(fā)展中應(yīng)扮演指導(dǎo)者、輔助者和監(jiān)督者角色(如圖1所示)，而非“家長”、“領(lǐng)導(dǎo)者”和“控制者”角色，政府不應(yīng)將社會(huì)組織視作自己的附庸及延伸經(jīng)濟(jì)和行政“觸角”、獲取額外經(jīng)濟(jì)利益、為部分政府人員提供職務(wù)和轉(zhuǎn)移安置的處所；否則，政府必然會(huì)出現(xiàn)“越位”和“錯(cuò)位”問題。過分強(qiáng)化社會(huì)組織的準(zhǔn)入限制和業(yè)務(wù)控制，不注重給社會(huì)組織“松綁”，只能使社會(huì)組織陷于進(jìn)入無門、發(fā)展無望的境地。與社會(huì)組織之間地位平等的監(jiān)督、服務(wù)及交流的雙向互動(dòng)機(jī)制，形成政府與社會(huì)組織和其他公民間相互制衡、互利共贏、協(xié)作發(fā)展的關(guān)系。最后，政府應(yīng)逐步下放對一些本可由社會(huì)組織承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)、公共服務(wù)和公共管理職能，同時(shí)運(yùn)用績效考評和管理手段，強(qiáng)化對社會(huì)組織的間接、柔性管理，引導(dǎo)社會(huì)組織健康成長和良性發(fā)展。

四、績效管理視角下的政府與社會(huì)組織良性互動(dòng)機(jī)制建設(shè)社會(huì)組織既能在一定程度上彌補(bǔ)政府失靈，也能在一定范圍內(nèi)彌補(bǔ)市場失靈，要促進(jìn)社會(huì)組織成長、壯大及其規(guī)范化運(yùn)作，關(guān)鍵在于構(gòu)建并形成一套政府與社會(huì)組織良性互動(dòng)的有效路徑和機(jī)制。為此，政府就需要在進(jìn)一步推進(jìn)政事、政社分開及逐漸下放社會(huì)事務(wù)管理和公共服

鑒于此，從淡化控制、強(qiáng)化監(jiān)管和指導(dǎo)及促進(jìn)社會(huì)組織自我管理和約束機(jī)制形成考慮，政府應(yīng)逐漸把著力點(diǎn)放到績效監(jiān)管上，基本思路如下：

1.改革雙重管理制度，實(shí)行申請備案制度，在放松“入口”的同時(shí)，強(qiáng)化過程和效果監(jiān)管。為此，首先要取消注冊登記中要求社會(huì)組織必須有具體的業(yè)務(wù)主管部門的硬性規(guī)定，實(shí)行法人申請和監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案制度。即是說，無論申請者是否具有相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管部門，只要有組建社會(huì)組織的意愿及詳盡、具體的組織發(fā)展規(guī)劃和獨(dú)立的法人資格，即可向社會(huì)組織管理部門提出申請，經(jīng)管理部門備案注冊后成立。其次要放開社會(huì)組織準(zhǔn)入的資金和成員數(shù)量限制。借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，今后政府應(yīng)把管理重點(diǎn)由準(zhǔn)入限制轉(zhuǎn)移到對組織的依法運(yùn)營和績效狀況的監(jiān)管上，變直接控制為間接管理，通過捋順政府與社會(huì)組織的關(guān)系、規(guī)范社會(huì)組織的行為，引導(dǎo)其健康成長與發(fā)展。

2.加大并落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，強(qiáng)化稅務(wù)監(jiān)管。我國社會(huì)組織的現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，不僅優(yōu)務(wù)責(zé)任的同時(shí)，通過改革現(xiàn)行審核登記制度、強(qiáng)化指導(dǎo)和監(jiān)督、建立績效管理和激勵(lì)機(jī)制，逐步建立起政府與社會(huì)組織的合作伙伴和良性互動(dòng)關(guān)系(如圖2所示)?；莘刃?，而且免稅資格和免稅收入的界定不夠明確，一方面造成部分營利組織打著“非營利”旗號逃稅漏稅；另一方面一些真正的社會(huì)組織，如民辦非企業(yè)單位和公益教育機(jī)構(gòu)等，卻難以享受到稅收優(yōu)惠。而且，社會(huì)組織免稅資格和免稅收入完全由當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門負(fù)責(zé)確認(rèn)，既容易導(dǎo)致稅務(wù)部門“權(quán)利尋租”，也會(huì)因稅務(wù)部門不了解社會(huì)組織的實(shí)際經(jīng)營狀況而造成免稅資格認(rèn)證和免稅收入界定不準(zhǔn)。這就需要進(jìn)一步加大稅收優(yōu)惠幅度，在對社會(huì)組織進(jìn)行公益類與互益類區(qū)分的基礎(chǔ)上，通過分類和分層(同一類中應(yīng)視社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r和自我發(fā)展能力等進(jìn)行層次劃分)管理，對不同類型和處于不同層次的社會(huì)組織實(shí)行差別稅率，并由稅務(wù)部門與社會(huì)組織管理部門共同認(rèn)定社會(huì)組織的免稅資格和免稅收入，使具備免稅資格者和應(yīng)免稅項(xiàng)目切實(shí)得到稅收優(yōu)惠。同時(shí)，對弄虛作假、打著“非營利”旗號逃稅漏稅現(xiàn)象，一旦核實(shí)，則應(yīng)予嚴(yán)懲。輕者，免除其稅收優(yōu)惠待遇并數(shù)倍補(bǔ)繳稅款，降低信用等級；重者，調(diào)銷證照甚至追究其法律責(zé)任等。

3.建立和完善適合各類各級社會(huì)組織的績效管理體系及與之配套的激勵(lì)制度?？冃Ч芾硎且环N基于合作伙伴關(guān)系和互利共贏理念的目標(biāo)管理體系，是市場經(jīng)濟(jì)體制和新公共管理模式下對社會(huì)組織實(shí)施間接管理的有效手段。在明確社會(huì)組織的目標(biāo)和責(zé)任基礎(chǔ)上，通過對一定時(shí)期社會(huì)組織的責(zé)任和任務(wù)履行、目標(biāo)達(dá)成、組織運(yùn)營效果、管理能力和水平以及公眾形象等的考評，不僅可及時(shí)、準(zhǔn)確地了解并發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織運(yùn)營與管理中存在的問題，而且能為社會(huì)組織提供及時(shí)、有效的績效輔導(dǎo)。同時(shí)，績效考評結(jié)果還是劃分社會(huì)組織信用等級、提供稅收優(yōu)惠以及信貸支持等激勵(lì)的必要前提。政府對社會(huì)組織實(shí)施績效管理目的在于發(fā)現(xiàn)問題、尋找差距，及時(shí)提出改進(jìn)建議，引導(dǎo)和幫助社會(huì)組織健康成長。在績效管理體系建設(shè)中，一方面應(yīng)充分體現(xiàn)不同類別和層次的組織的特征，實(shí)施分類、分層管理；另一方面績效管理體系中績效考評指標(biāo)的開發(fā)則應(yīng)充分體系SMART原則(“S”指考評指標(biāo)要有明確的涵義，“M”指考評指標(biāo)具可衡量性，“A”表示指標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是可達(dá)到的，“R”表示指標(biāo)應(yīng)具真實(shí)、可觀察性，“T”指目標(biāo)的達(dá)成應(yīng)有具體時(shí)限要求)，切實(shí)反映社會(huì)組織的實(shí)際績效。社會(huì)組織的績效目標(biāo)可由政府與社會(huì)組織共同協(xié)定，績效考評則由政府委托有良好信譽(yù)和資質(zhì)的、社會(huì)組織較普遍認(rèn)可的社會(huì)評價(jià)機(jī)構(gòu)實(shí)施。與此同時(shí)，還應(yīng)建立與社會(huì)組織績效管理體系相配套的激勵(lì)制度，利用信用評級及財(cái)政、稅收和信貸等工具，對運(yùn)營狀況好、業(yè)績佳、民眾口碑好的社會(huì)組織，給予信用晉級和政府獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)社會(huì)組織優(yōu)質(zhì)和良性發(fā)展；對業(yè)績差、信用尚可的社會(huì)組織，給予必要績效輔導(dǎo)，幫助他們及時(shí)修正不足、改進(jìn)績效；對那些業(yè)績差、信用不好的社會(huì)組織，給予記過、降低信用等級甚至取消注冊資格等處罰；對那些存在違規(guī)、違法行為的社會(huì)組織，應(yīng)視其情節(jié)嚴(yán)重程度，給予記大過、取消注冊資格甚至追究其法人和相關(guān)人員法律責(zé)任等處罰。

4.盡快出臺(tái)社會(huì)組織管理法，為政府監(jiān)管及社會(huì)組織組建和合法運(yùn)營提供法律保障，同時(shí)強(qiáng)化法律監(jiān)管。從提高政府監(jiān)管水平、促進(jìn)社會(huì)

組織良性和可持續(xù)發(fā)展以及明確政府和社會(huì)組織的責(zé)任角度考慮，應(yīng)盡快起草并頒布社會(huì)組織管理法，將政府的職責(zé)、監(jiān)管權(quán)限、范圍以及社會(huì)組織的申請備案、績效管理、指導(dǎo)監(jiān)督、獎(jiǎng)勵(lì)扶持以及懲處撤銷等問題進(jìn)行統(tǒng)一的司法明確和規(guī)范，解決政府監(jiān)管“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”以及社會(huì)組織立法約束力低、法律條文相互抵觸和矛盾等問題。

5.充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)，推進(jìn)社會(huì)組織運(yùn)營的網(wǎng)絡(luò)化、信息化及其監(jiān)管的公眾化、公開化，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)組織信息化建設(shè)具體包括三大系統(tǒng)：(1)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)平臺(tái)系統(tǒng)。建立社會(huì)組織門戶網(wǎng)站，進(jìn)行權(quán)威信息發(fā)布及將社會(huì)組織工作信息公開，接受社會(huì)監(jiān)督。(2)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)。將社會(huì)組織的辦公系統(tǒng)與政府監(jiān)管部門的辦公系統(tǒng)相連接，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公對接，同時(shí)為社會(huì)組織的人力資源開發(fā)提供必要條件。(3)應(yīng)用服務(wù)系統(tǒng)。借此及時(shí)了解公眾意見和建議，為社會(huì)組織的業(yè)務(wù)開展提供信息支持；同時(shí)對社會(huì)組織進(jìn)行宣傳介紹，開展社會(huì)組織間的合作、交流，為社會(huì)組織、企業(yè)以及公眾提供網(wǎng)上便捷服務(wù)。

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(責(zé)任編輯：韓淑麗)