鄭 鴻 周春曉

(廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西桂林541004)

中國(guó)戶籍制度改革的困境與突破
——以成都戶改為例

鄭 鴻 周春曉

(廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西桂林541004)

中國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度是上世紀(jì)50年代在城市工業(yè)化起步和強(qiáng)化社會(huì)管理的曲折情況下逐步建立和發(fā)展起來(lái)的。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的居住地戶籍制度受到了社會(huì)各階層的質(zhì)疑與不滿，面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。成都戶改取得了一定的成功，它是目前中國(guó)最徹底的戶籍改革，得到了各方積極肯定的評(píng)價(jià)。但也面臨著許多新的困境，在稅收、就業(yè)、教育、住房等制度設(shè)計(jì)上還應(yīng)給予新進(jìn)城的農(nóng)民更多的機(jī)會(huì)，防止在城市化進(jìn)程中新的二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生。

戶籍制度;戶籍制度供給;成都戶改;城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代意義上的“戶籍”是指一種以家庭出身和地域來(lái)確定個(gè)人社會(huì)身份的名稱符號(hào)，戶籍在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)形式或操作方式就是個(gè)人的戶口，包括兩個(gè)基本屬性:戶口類別、籍地。中國(guó)政府1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》第五條規(guī)定:“戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主。居住在機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)等單位內(nèi)部和公共宿舍的戶口共立一戶或分別立戶?！睉艏粌H可以記錄和反映個(gè)人的社會(huì)信息，它同樣也蘊(yùn)含了個(gè)人享有的權(quán)利范圍和身份地位的象征意義。［1］P54－P55戶籍制度就是掌握人口信息，了解人口中的出生、死亡、遷入、遷出等基本事項(xiàng)的變化情況，按戶登記人口的一種人口統(tǒng)計(jì)和管理的制度，它包括與戶籍或戶口有關(guān)的政治制度、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)制度以及各項(xiàng)法規(guī)政策。［2］P64－P65

中國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度是上世紀(jì)50年代在城市工業(yè)化起步和強(qiáng)化社會(huì)管理的曲折情況下逐步建立和發(fā)展起來(lái)的。這種居住地人口管理的制度安排是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，為當(dāng)時(shí)社會(huì)治安的維護(hù)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展提供了重要保障，具有一定的積極意義。［3］但與此同時(shí)，它也固化和加重了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，按照戶口實(shí)行糧食配給制，人為地加劇了城鄉(xiāng)之間的不平等，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距逐步拉大，甚至造成具有特權(quán)性質(zhì)的“戶籍崇拜”等一系列問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人口流動(dòng)，戶籍制度受到?jīng)_擊，其弊端日益凸顯，并已成為嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的制度性阻礙。因此，人們普遍意識(shí)到，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，就必須拆除城鄉(xiāng)戶籍藩籬，對(duì)當(dāng)前戶籍制度進(jìn)行改革也就成了題中之義。

成都，是我國(guó)改革開(kāi)放后最早實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城市之一，成都也最早進(jìn)行了戶籍制度改革的嘗試。然而，任何一項(xiàng)改革都不可能是一帆風(fēng)順的，何況牽涉到現(xiàn)行體制的戶籍制度改革。一方面，舊戶籍制度運(yùn)行多年，承載了太多的附加利益，因此改革過(guò)程中不可避免地會(huì)觸及到利益相關(guān)者的利益;另一方面，戶籍改革是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，它要牽涉就業(yè)制度、財(cái)稅制度、社會(huì)保障制度、市政制度甚至政治體制等進(jìn)行綜合改革，政策的關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，復(fù)雜化程度高，不僅有許多需要當(dāng)前迫切解決的問(wèn)題，還會(huì)并發(fā)一些新的社會(huì)問(wèn)題，甚至?xí)斐梢恍┚哂虚L(zhǎng)期影響的問(wèn)題。［4］由此可見(jiàn)，在各種不確定性、復(fù)雜性因素的影響下，戶籍制度改革進(jìn)程中面臨的諸多困境也就不可避免了。

一 當(dāng)前中國(guó)戶籍制度的困境

(一)戶籍制度缺乏對(duì)公共服務(wù)均等化的終極關(guān)懷，致使政府面臨合法性危機(jī)

考究當(dāng)前中國(guó)的戶籍制度的形成與發(fā)展，它具有明顯和強(qiáng)烈的體制依賴，它的目的和意義是政治統(tǒng)治、維護(hù)社會(huì)秩序、控制社會(huì)的一種手段，并日趨完善和強(qiáng)化。戶籍的取得所產(chǎn)生的居住合法性，讓公眾感到對(duì)社會(huì)強(qiáng)制管理的認(rèn)同和忠誠(chéng)。同時(shí)也減弱了政府的合法性的危機(jī)。［5］簡(jiǎn)言之，政府合法性危機(jī)實(shí)質(zhì)是一種直接的信任危機(jī)。戶籍原本只是公民的身份標(biāo)識(shí)，并不具備其他功能。但在短缺經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)資源的差別化分配給社會(huì)的部分成員可能更富于效率，因此戶籍制度就成為了社會(huì)資源差別化分配的身份標(biāo)志，附著了戶籍之上的、差別化分配就業(yè)機(jī)會(huì)、醫(yī)療、住房、教育等社會(huì)資源的功能。［6］例如，城市居民憑借戶籍享受了“高就業(yè)、高福利、高補(bǔ)貼”;國(guó)家每年為城市居民提供上千億的各類社會(huì)保障，城市職工享受退休養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等多項(xiàng)社會(huì)福利，農(nóng)村卻只有少量貧困人口享受一點(diǎn)微薄的社會(huì)救濟(jì)。［7］這種在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上出現(xiàn)的社會(huì)公共服務(wù)資源分配的不公又會(huì)使民眾產(chǎn)生某種“相對(duì)剝奪感”。在此情況下，社會(huì)公眾就會(huì)把對(duì)社會(huì)分配的不滿，變成對(duì)政府政策的不滿，從而可能引發(fā)政府的合法性危機(jī)。［8］

(二)戶籍制度是社會(huì)不公的根源并阻礙社會(huì)階層流動(dòng)，導(dǎo)致階層固化

戶籍制度是導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)不公平的根源之一，自1958年戶籍條例公布起，政府的權(quán)力控制就貫穿到了城鎮(zhèn)基層，此后戶籍制度的實(shí)施附帶了相應(yīng)的利益分配:從新中國(guó)建立起，政府就采取了農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策，城鄉(xiāng)價(jià)格差和價(jià)格雙軌制的作用，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)與城市的二元經(jīng)濟(jì)體制與分配體制的確立，直到2006年取消農(nóng)業(yè)稅，再到2007年中共17大正式提出城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，這種幾十年來(lái)城市從農(nóng)村抽取巨大資源的政策才得以松動(dòng)、消解。另外，城鎮(zhèn)戶籍制度不僅導(dǎo)致了社會(huì)階層的分化加快，階層流動(dòng)急速降低，還致使階層固化，影響社會(huì)穩(wěn)定。1978年改革開(kāi)放前中國(guó)大致可分為城鎮(zhèn)干部、工人和農(nóng)村農(nóng)民三大階層，且階層分化嚴(yán)重;改革開(kāi)放后，隨著改革開(kāi)放深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，社會(huì)階層分化、融合加快，形成了現(xiàn)在的中國(guó)社會(huì)階層，學(xué)者康新貴把中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)分成四個(gè)階層:分別是國(guó)家管理人階層(2.1%)、資本家階層(0.3%)、中產(chǎn)階層(7%)、勞動(dòng)者階層(90%)。其中勞動(dòng)者又分為三個(gè)子階層:貧困型(10%)、溫飽型(70%)、發(fā)展型(10%)。［9］可以看出，這四大階層中產(chǎn)階層嚴(yán)重偏少，形成當(dāng)前的金字塔形的社會(huì)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定。

(三)戶籍制度滋生權(quán)力腐敗，扭曲國(guó)家的資源配置

戶籍制度供給主體長(zhǎng)期處于政府單一指標(biāo)管理、社會(huì)有限分配的狀態(tài)。由于公民參與制度制定的途徑有限，制度實(shí)施的途徑也缺乏透明度，在社會(huì)資源分配中必然處于權(quán)力特供狀態(tài)，供需之間的矛盾造成制度內(nèi)部交易，制度外的權(quán)力尋租等現(xiàn)象，直接后果就是買賣戶口，戶籍指標(biāo)劃撥，制度漏洞與缺乏監(jiān)管還造成戶口的黑市交易，滋生權(quán)力腐敗的溫床。同時(shí)，國(guó)家資源諸如糧油供應(yīng)、上學(xué)就業(yè)等都要以戶籍為依據(jù)來(lái)配置，城市戶籍居民生活、生產(chǎn)、醫(yī)療、就業(yè)、教育等資源遠(yuǎn)比農(nóng)村戶籍居民要多，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的嚴(yán)格劃分，限制了城鄉(xiāng)資源的自由流動(dòng)，限制了豐富的農(nóng)村人力資源向城市轉(zhuǎn)移，如這兩年的“春運(yùn)”“民工潮”“民工荒”等，都是戶籍制度供給矛盾下的產(chǎn)物;另外，戶籍制度供給還造成工業(yè)品與農(nóng)產(chǎn)品的巨大價(jià)格差，形成價(jià)格雙軌制，造成城鄉(xiāng)資源配置嚴(yán)重不公，造成國(guó)家資源配置的嚴(yán)重扭曲。

二 成都戶籍改革新政

由于戶籍改革所面臨的諸多困境，近年來(lái)，各地相繼對(duì)戶籍改革進(jìn)行路徑探析并出臺(tái)了一系列相關(guān)政策以力圖走出困境，從全國(guó)來(lái)看，戶籍制度改革逐漸進(jìn)入了“深水區(qū)”。在這個(gè)“深水區(qū)”改革試驗(yàn)中不得不提到的是目前中國(guó)最為徹底的戶籍制度改革——成都戶籍制度改革(簡(jiǎn)稱成都戶改)。成都從2003年開(kāi)始推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，為了配合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施，其間成都市先后經(jīng)歷了五次戶籍政策的制度創(chuàng)新:(如下圖所示)

在這五次戶籍制度的改革調(diào)整中，具有里程碑式意義的當(dāng)數(shù)第五次調(diào)整，即將于2012年全面實(shí)施的全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度。2010年11月16日，成都市正式出臺(tái)了計(jì)劃到2012年實(shí)現(xiàn)成都全域城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍的《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見(jiàn)》。此次成都推出的統(tǒng)一戶籍的《意見(jiàn)》，從機(jī)制體制創(chuàng)新上提出了12條具體措施，旨在徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，徹底消除隱藏在戶籍背后的身份差異和基本權(quán)利不平等，得到國(guó)內(nèi)輿論一致好評(píng)。［10］

(一)黨管干部，創(chuàng)新用人考核制度

黨管干部一直是中國(guó)特色的用人管理制度，成都在堅(jiān)持這項(xiàng)用人制度的前提下改變傳統(tǒng)的按城鎮(zhèn)戶籍分類管理的模式，突破戶籍限制，大膽把干部的任免和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌掛鉤，將干部在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中的政績(jī)表現(xiàn)做為績(jī)效考核的主要指標(biāo)之一。為了有效推進(jìn)這一政策，成都市以中共市委書記擔(dān)任市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，實(shí)行區(qū)域內(nèi)大范圍的干部任免、調(diào)整，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中使用干部、檢驗(yàn)干部、提拔干部，讓一些有作為的鄉(xiāng)村基層干部進(jìn)入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)崗位中，發(fā)揮其作用。

(二)強(qiáng)制性補(bǔ)貼，改革產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自主

成都采取特殊的“惠農(nóng)”政策，幫助農(nóng)民增強(qiáng)未來(lái)選擇的底氣。成都在積極爭(zhēng)取中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的同時(shí)，通過(guò)市縣兩級(jí)的財(cái)政投入強(qiáng)制性地把新增財(cái)政收入大部分投向農(nóng)村，實(shí)施農(nóng)村新型合作醫(yī)療，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和農(nóng)村中小學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。政府創(chuàng)造條件的目的，是讓農(nóng)民集中居住，騰出來(lái)的宅基地既可以通過(guò)“土地整理”返作農(nóng)田，又可以入市交易，讓農(nóng)民最值錢的財(cái)產(chǎn)能夠自由變現(xiàn)，讓農(nóng)民擁有選擇成為城鎮(zhèn)居民的權(quán)利——自主決定是否賣地進(jìn)城落戶。

(三)改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新制度，創(chuàng)新理念，打破壁壘，還權(quán)賦能

新政策的出臺(tái)是改革的關(guān)鍵。成都市一號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(jiàn)》對(duì)所有的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地使用權(quán)、房屋所有權(quán)和宅基地，都進(jìn)行了確權(quán)頒證，對(duì)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織和自治組織進(jìn)行公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的分離。破除長(zhǎng)期以來(lái)束縛城鄉(xiāng)居民自由遷徙的制度障礙，從制度上建立起戶口在居住地登記、隨人員流動(dòng)自由遷徙的統(tǒng)一戶籍制度，實(shí)現(xiàn)戶口登記地與實(shí)際居住地一致，全面建立戶籍、居住一元化管理的體制機(jī)制。完全尊重群眾的意愿，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)民帶產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，就業(yè)、社保不以喪失承包地為前提，農(nóng)村居民享受政府提供的基本公共服務(wù)、社會(huì)保障和社會(huì)福利等;同時(shí)，破除城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村居住、生活、就業(yè)的障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記管理制度和就業(yè)援助扶持制度，統(tǒng)一失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)。完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度，城鄉(xiāng)實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度。按區(qū)(市)縣分別建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)住房保障體系，將符合住房保障條件的家庭，統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)住房保障體系，以廉租住房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房以及租房、建房補(bǔ)貼等方式解決住房困難。分區(qū)域統(tǒng)一城鄉(xiāng)“三無(wú)”人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)居民在戶籍地享有平等的政治權(quán)利和民主管理權(quán)利、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的計(jì)劃生育政策、實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平化。

三 當(dāng)前成都戶籍改革的困境

改革的難點(diǎn)在于，戶籍制度的變化，撼動(dòng)的是附著在戶籍之上的資源、利益分配格局。成都是省會(huì)大城市，擁有1100多萬(wàn)人口，其中510多萬(wàn)為農(nóng)村人口，相較于縣級(jí)小城市，要打破城鄉(xiāng)二元的利益分配格局，究竟要承擔(dān)多大的改革成本?如何調(diào)整戶籍背后城鄉(xiāng)長(zhǎng)期不平等的資源分配，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化?顯然，成都在探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革方面實(shí)現(xiàn)新突破的同時(shí)，也面臨著許多困境。

(一)保障房需求與教育花費(fèi)估算困難

目前，成都所有郊區(qū)縣構(gòu)建了符合本地住房市場(chǎng)實(shí)際的住房政策體系且覆蓋到全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且要求到2012年住房保障體系覆蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人人居有定所的目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、學(xué)有所教、業(yè)有所就、病有所醫(yī)、居有定所”。從整體來(lái)說(shuō)，成都的住房保障壓力不大，目前農(nóng)村的農(nóng)民基本都有住房，很少需要進(jìn)入政府的保障體系，但改革以后，究竟會(huì)有多少農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，產(chǎn)生的保障房需求則難以計(jì)算，政府要增加的保障房建設(shè)成本更是難以具體測(cè)算。

《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見(jiàn)》提出了“統(tǒng)一戶籍按居住地就近入學(xué)”，但在現(xiàn)行教育體制下，教育資源的配置，從義務(wù)教育到高等教育乃至教育資本的收益機(jī)會(huì)，義務(wù)教育階段的就近入學(xué)原則、高中及高考在戶籍地參加考試的原則等，在執(zhí)行過(guò)程中都要依賴于戶籍。戶籍改革如何體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人口的易變動(dòng)性，怎樣滿足越來(lái)越多的農(nóng)村居民遷居城市，讓他們的孩子獲得更為優(yōu)越的城市教育資源，這些涉及到教育機(jī)會(huì)公平配置和教育管理的問(wèn)題，加之受短期內(nèi)城市學(xué)校過(guò)度擁擠和高考移民壓力的影響，教育資源配置問(wèn)題勢(shì)必成為戶口一元化改革的又一大困境和阻力。

(二)計(jì)劃生育工作的執(zhí)行困境

幾乎全國(guó)各地的計(jì)劃生育工作條例都是基于戶籍制度而制定和執(zhí)行的，城鎮(zhèn)和農(nóng)村計(jì)劃生育指標(biāo)存在差別，對(duì)城鎮(zhèn)人口實(shí)行一孩政策，農(nóng)業(yè)人口可以享受有條件的第二胎生育政策。在具體操作上，城鎮(zhèn)與農(nóng)業(yè)人口的區(qū)分等同于城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)業(yè)戶口的劃分。在實(shí)行一元化戶口登記之后，就不能從戶口身份上區(qū)分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口了。據(jù)測(cè)算，成都要統(tǒng)一城鄉(xiāng)計(jì)劃生育標(biāo)準(zhǔn)每年要花7000萬(wàn)元，在缺乏配套制度或政策的情況下，這給計(jì)劃生育工作的操作性帶來(lái)了新的困境。

(三)改革產(chǎn)生了新的、雙重的二元結(jié)構(gòu)

事實(shí)上，戶籍對(duì)于人口的流動(dòng)管制已經(jīng)放開(kāi)，但大量農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到城市中并沒(méi)有從根本上改變二元社會(huì)的本質(zhì)。成都農(nóng)民的轉(zhuǎn)移，在一定階段中并沒(méi)有消滅二元結(jié)構(gòu)，同時(shí)也產(chǎn)生了新的、雙重的二元結(jié)構(gòu)。由于原來(lái)的農(nóng)村和城市之間的二元結(jié)構(gòu)仍然局部存在，農(nóng)民工進(jìn)城之后，在待遇上與本地居民相差很大，在住房、教育、醫(yī)療等方面又形成了在城鎮(zhèn)內(nèi)部同一市場(chǎng)條件下新的二元結(jié)構(gòu)。

(四)缺乏相應(yīng)配套的政策法規(guī)

成都戶改過(guò)程中盡管各地有各種各樣的新政策、新措施出臺(tái)，但基本是按照《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(jiàn)》來(lái)執(zhí)行和操作，在法規(guī)條例未修訂的情況下，許多改革存在隨意性和不確定性，其積極效應(yīng)和誘發(fā)性問(wèn)題同在。改革面臨的主要問(wèn)題是如何在制度上做文章、如何形成改革動(dòng)機(jī)、如何創(chuàng)造改革條件、如何創(chuàng)新相應(yīng)的配套政策與法規(guī)。

四 成都戶籍制度的突破對(duì)中國(guó)戶籍制度改革的啟示

成都戶籍改革打破身份界限，消除隱藏在戶籍背后的身份差異和公民基本權(quán)利不平等等尷尬問(wèn)題，極大地促進(jìn)了社會(huì)公平，被認(rèn)為是“中國(guó)最徹底的戶籍改革方案”。結(jié)合上述存在的問(wèn)題，城鄉(xiāng)戶籍改革的成都經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)戶籍制度的突破具有以下的啟示意義。

(一)回歸制度與價(jià)值理性，轉(zhuǎn)變價(jià)值取向，突破“路徑依賴”

改變中國(guó)制度供給的價(jià)值取向，戶籍制度從維護(hù)社會(huì)秩序、穩(wěn)定和控制社會(huì)的功能向登記、管理社會(huì)的功能轉(zhuǎn)變。引進(jìn)國(guó)外戶籍管理經(jīng)驗(yàn)，取消農(nóng)民與非農(nóng)民之分，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)業(yè)做為一種行業(yè)，農(nóng)民也就是一種職業(yè)的名稱。解放思想，突破“路徑依賴”，增強(qiáng)戶籍制度供給主體的制度理性，增強(qiáng)公民的制度意識(shí)與制度信任，放權(quán)地方，鼓勵(lì)二三線城市城鎮(zhèn)大發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入中小城市。如:中央政府可以設(shè)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，只要地方政府的GDP或在社會(huì)保障房、社會(huì)保險(xiǎn)、教育投資等方面達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就可讓地方政府自主決定戶改的進(jìn)度和放開(kāi)戶籍的限制。

(二)建立和完善科學(xué)的住房保障系統(tǒng)，一戶一策，給農(nóng)村居民一個(gè)政策傾斜

堅(jiān)持不懈地推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，為住房困難家庭量身定制各種保障類型，包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等，切實(shí)解決每一戶困難家庭的住房問(wèn)題，使農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施達(dá)到均等化、城市化。農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在住房保障的準(zhǔn)入條件、保障品種方面要一致，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)住房保障向城鄉(xiāng)住房保障的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村居民到城區(qū)以后，多給他們一些在城市中發(fā)展的機(jī)會(huì)，創(chuàng)造多種就業(yè)途徑，破除就業(yè)歧視，在保障性住房的配置方面適當(dāng)向有條件的農(nóng)村居民傾斜，使他們具備在城市生活的基本生存條件，在擁有住房保障的情況下，通過(guò)勤奮努力，實(shí)現(xiàn)在城市中安居樂(lè)業(yè)，促進(jìn)城市化的進(jìn)程。

(三)充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，注重公平，還權(quán)于農(nóng)民，加快建立健全各項(xiàng)配套的制度、政策法規(guī)，從法律上保障新進(jìn)城農(nóng)民的利益

由于制度的放開(kāi)，大量的農(nóng)民子女進(jìn)城尋找更好更多的教育，對(duì)好的學(xué)校好的教育需求量大增;住房的租金和房?jī)r(jià)也會(huì)受到需求量的影響相應(yīng)地上漲，政府在保障教育資源不斷投入及保障公租房、廉租房供應(yīng)的前提下，應(yīng)逐步發(fā)揮市場(chǎng)作用，注重公平，實(shí)現(xiàn)市民與農(nóng)民的公平，立法保障新進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)利;政府、市場(chǎng)、市民與農(nóng)民應(yīng)互相發(fā)揮自己的作用并相互理解;保障并推進(jìn)城市與農(nóng)村一體化，加快制度改革與創(chuàng)新，保障機(jī)會(huì)平等。還要加強(qiáng)立法，增加制度、政策法規(guī)的穩(wěn)定性和確定性，讓農(nóng)民認(rèn)可法律對(duì)他們確實(shí)的保護(hù)，讓他們得到實(shí)際的實(shí)惠。

(四)計(jì)劃生育部門要克服路徑依賴帶來(lái)的障礙

通過(guò)建立部門之間的協(xié)商機(jī)制，對(duì)戶籍改革引發(fā)的各種變動(dòng)情況相互通報(bào)，共同協(xié)商解決。在執(zhí)行政策過(guò)程中，將所掌握的個(gè)人居住地、職業(yè)等實(shí)際情況作為行政管理的依據(jù)。開(kāi)發(fā)、引入新的管理系統(tǒng)應(yīng)對(duì)迅速增加的信息，給新進(jìn)城的原農(nóng)民一個(gè)過(guò)渡期，也給管理部門一個(gè)新技術(shù)引入過(guò)渡期，在計(jì)劃生育政策的執(zhí)行上區(qū)別對(duì)待，對(duì)仍居住在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來(lái)源的人口，執(zhí)行農(nóng)村人口的計(jì)劃生育標(biāo)準(zhǔn)。

(五)減輕新進(jìn)城落戶農(nóng)民的勞動(dòng)征稅，增加對(duì)高收入者或投資者財(cái)產(chǎn)的征稅

全面改革稅收制度，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是在承認(rèn)和發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)作用的同時(shí)，更加注重權(quán)利平等和公平正義。隨著財(cái)富的迅速累積和貧富兩極分化的急劇發(fā)展，稅收征管的制度建設(shè)和信息技術(shù)條件也在進(jìn)步，那套從征管方便出發(fā)，在總體上對(duì)勞動(dòng)收入嚴(yán)厲苛刻、對(duì)資本和財(cái)產(chǎn)收入松弛優(yōu)惠的稅收體系的消極作用已非常突出，需要全面改革。

總之，在戶籍改革中要?jiǎng)?chuàng)新稅收、就業(yè)、教育、住房等制度，從制度上給予新進(jìn)城的農(nóng)民更多的機(jī)會(huì)，防止城市既得利益群體對(duì)新進(jìn)城農(nóng)民的新一輪剝削，造成新的等級(jí)差別，因此在消解舊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的同時(shí)，還需要從制度上、政策舉措上防止新的城市化的二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生。

［1］［2］陸益龍.戶籍制度—控制與社會(huì)差別［M］.商務(wù)印書館，2003，P54－P55、P64－P65.

［3］王勇.戶籍制度改革:統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要突破口［J］.理論前沿，2011(9).

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［7］聶軼青.我國(guó)戶籍制度與平等權(quán)沖突的表現(xiàn)［J］.企業(yè)導(dǎo)報(bào)，2010(4).

［9］康新貴.當(dāng)代中國(guó)社會(huì)四個(gè)階層劃分與階層矛盾［J］.中國(guó)選舉與治理，2010－9.

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The Development Difficulties and Reform of the Household Registration Institution——To Take Chengdu＇s household registration institution reform for example

Zheng Hong，Zhou Chunxiao

(School of Politics＆Administration，Guangxi Normal University，Guilin 541004)

China＇s household registration system of dual urban－rural split was gradually established and developed from the start of the urban industrialization and the social management strengthening in the 1950s.Since the reform and opening up，China＇s long－established and residence－limited household registration system，as queried and complained by all orders of society，has been faced with many practical predicaments.Chengdu＇s household registration reform，considered as the most thorough one in the present China，has achieved some success and

a positive evaluation from all parties.However，it also confronts many new difficulties，such as the improvement of the system design to offer to rural migrant workers in cities more chances of taxation，employment，education，housing，etc.so as to prevent the new dual structure in the process of urbanization.

D631.42

A

1004－342(2012)02－17－05

2011－12－29

鄭鴻(1985－)，男，廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院行政管理專業(yè)2010級(jí)碩士研究生;周春曉(1987－)，女，廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院行政管理專業(yè)2011級(jí)碩士研究生。