張 磊

(長江大學(xué)園藝園林學(xué)院， 湖北 荊州 434025； 湖北省宜都市王家畈鎮(zhèn)人民政府，湖北 宜都 443300)

汪發(fā)元

(長江大學(xué)管理學(xué)院， 湖北 荊州 434023)

宜都市集體林權(quán)制度改革深化分析

張 磊

(長江大學(xué)園藝園林學(xué)院， 湖北 荊州 434025； 湖北省宜都市王家畈鎮(zhèn)人民政府，湖北 宜都 443300)

汪發(fā)元

(長江大學(xué)管理學(xué)院， 湖北 荊州 434023)

為了探索林權(quán)改革深化的方法和路徑，對湖北省宜都市近年來集體林權(quán)制度改革進行了調(diào)查分析。認為在深化宜都市林權(quán)制度改革的過程中必須堅持如下幾個原則：尊重民意，切實維護林農(nóng)利益；統(tǒng)籌并進，實現(xiàn)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展；落實政策，解除林農(nóng)后顧之憂；因地制宜，確保改革符合實際。改革深化的具體措施有：加大政策宣傳，加強組織領(lǐng)導(dǎo)；完善配套措施，加強流轉(zhuǎn)服務(wù)；加強就業(yè)引導(dǎo)，做好林農(nóng)轉(zhuǎn)移；健全服務(wù)體系，做好協(xié)調(diào)工作。

宜都市；林權(quán)制度改革；深化分析

1 集體林權(quán)制度改革深化問題的提出

集體林權(quán)制度改革被譽為改革開放以來我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的第二次革命[1]，它不僅有利于加快林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的進程，而且有利于推進農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)。湖北省宜都市是我國集體林權(quán)制度改革的一個試點縣市，同時也是湖北省林改中唯一實施“天保林”工程的縣市。近年來，宜都市通過認真組織、規(guī)范程序、嚴格操作，截止到2012年底，共完成確權(quán)發(fā)證5.4萬戶、17.3萬宗、7.67萬hm2，在全國集體林權(quán)制度改革百縣經(jīng)驗交流會上被譽為全國林權(quán)制度改革“百強縣市”。雖然宜都市林權(quán)制度改革取得了一定的可喜成績，但是仍然存在著諸如林地支離破碎與林業(yè)規(guī)模經(jīng)營相矛盾、林戶力量單薄與市場風(fēng)險較大相矛盾、短期利益趨向與林業(yè)多重效益相矛盾等諸多問題，通過林地流轉(zhuǎn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的優(yōu)勢作用并不突出，帶動力不強，效果十分有限。所以，在四化同步的大背景下，如何解決這些矛盾和問題，如何對宜都市的集體林權(quán)制度改革進行深化就顯得尤為重要。

2 集體林權(quán)制度改革深化的原則

宜都市林權(quán)改革存在的矛盾和問題，究其實質(zhì)是利益的再分配問題，也就是如何保證國家、集體、林農(nóng)三方利益的最大化，如何實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這始終是林權(quán)改革最亟待解決的難題。鑒于此，在深化宜都市林權(quán)制度改革的過程中必須堅持如下幾個原則。

2.1 堅持尊重民意，切實維護林農(nóng)利益的原則

在深化林權(quán)改革中，要堅持做到尊重林農(nóng)的意愿，切實按照公平公正原則，保護多數(shù)林農(nóng)的基本權(quán)利，通過實行明晰的林權(quán)制度確保林農(nóng)的私有財產(chǎn)權(quán)。在深化林權(quán)改革中，廣大林農(nóng)才是農(nóng)林建設(shè)的主體和決定因素，改革對他們的影響也是最大的。對于林農(nóng)來說，他們的生活很特殊，林地就是他們的主要生活來源，如果林地的使用長期得不到保障，或者說沒有確認林農(nóng)對林地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，那么林農(nóng)就不可能成為這塊供他們休養(yǎng)生息的土地的真正意義上的主人，因此對于林業(yè)產(chǎn)權(quán)的一系列改革就難以落到實處，造林育林的積極性就難以調(diào)動。因此真正有效的林改必須尊重和發(fā)揮廣大林農(nóng)的主體地位，發(fā)揮他們的主觀能動作用，同時真心實意傾聽他們對改革的意見和建議。只有在了解有關(guān)法律和政策的前提下，讓廣大林農(nóng)充分認識到改革能為他們帶來實際利益，才能調(diào)動林農(nóng)的積極性，他們才能真正地行動起來，并根據(jù)自身實際選擇適合當(dāng)?shù)厍闆r的改革方式。只有調(diào)動了林農(nóng)的積極參與和民主監(jiān)督，才能保證林權(quán)改革切實符合林農(nóng)的利益要求，才能更好地提高林農(nóng)保護森林、發(fā)展林業(yè)的主觀積極性。所以，在林權(quán)制度改革中，一定要尊重和了解林農(nóng)的真正意愿，切實保護林農(nóng)的合法權(quán)益。

2.2 堅持統(tǒng)籌并進，實現(xiàn)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的原則

無論是在保持生態(tài)平衡、促進經(jīng)濟發(fā)展，還是在實現(xiàn)社會長遠發(fā)展等方面，集體林地都發(fā)揮著不可替代的作用。在一定程度上，我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展依賴于集體林地的可持續(xù)發(fā)展。集體林權(quán)制度改革既要有利于森林經(jīng)濟、社會、生態(tài)等效益的發(fā)揮，又要有利于林農(nóng)致富增收，更要有利于新農(nóng)村的健康長遠發(fā)展。當(dāng)前，在集體林權(quán)改革分山到戶以后，經(jīng)營主體在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，再加上其可持續(xù)發(fā)展目標的缺乏，一些林農(nóng)為了實現(xiàn)其短期利益的最大化，存在著違背自然規(guī)律的現(xiàn)狀，更有甚者伐燒山林，肆意砍伐已有的成林樹木，盲目跟風(fēng)種植時髦的經(jīng)濟林，并且不切實際地施用化肥等導(dǎo)致環(huán)境污染。這嚴重違背了可持續(xù)發(fā)展原則，所以怎樣引導(dǎo)林農(nóng)理性思考，在追求自身經(jīng)濟利益最大化的同時，充分考慮承包林地的承載力，并積極關(guān)注生態(tài)及其經(jīng)濟效益的長遠發(fā)展，減少破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境行為的發(fā)生，就顯得很有必要。因此，林業(yè)主管部門要對其高度重視，不僅要加大對集體林業(yè)的服務(wù)與監(jiān)管力度，為其提供技術(shù)支持和具體指導(dǎo)，而且還要大力宣傳利于子孫后代的生態(tài)經(jīng)營模式，引導(dǎo)林農(nóng)走可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營模式，并緊密結(jié)合國家建設(shè)的宏觀需求和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的要求，切實幫助林農(nóng)進行科學(xué)規(guī)劃、看護所擁有的林木資源。所以，在林權(quán)制度改革中，一定要同時兼顧林業(yè)的經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益，使其實現(xiàn)健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2.3 堅持落實政策，解除林農(nóng)后顧之憂的原則

縱觀世界林業(yè)的發(fā)展，都離不開政府的高度重視以及大力扶持。林業(yè)具有非排他性、非競爭性，與其他行業(yè)相比，林業(yè)屬于具有外部效應(yīng)的社會性公益混合產(chǎn)品，它生產(chǎn)的周期性較長，受自然等的影響也較大，當(dāng)然也隨之承受比其他產(chǎn)業(yè)大得多的市場風(fēng)險。與此同時，個體林戶的小農(nóng)經(jīng)營方式也很難融到大量資金，這對于新產(chǎn)品、新技術(shù)的推廣和應(yīng)用都非常不利，因而所有這些都有賴于政府的有力扶持。集體林權(quán)制度的改革與廣大林農(nóng)的切身利益密切相關(guān)，是林農(nóng)參與面非常廣的一次改革，同時也是對林業(yè)“三定”和聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的進一步規(guī)范與完善，在保持各項林業(yè)政策連續(xù)性與穩(wěn)定性的前提下，務(wù)必重點落實中央關(guān)于“免稅、減費、讓利”等各項惠民政策。同時，要用通俗易懂的語言將改革的目的、意義、階段、做法以及相關(guān)的法律、法規(guī)、政策、責(zé)權(quán)利等同林農(nóng)講清楚、道明白。特別是關(guān)于政策性的問題，要講透徹，使廣大林農(nóng)在充分了解的基礎(chǔ)上，支持并參與改革。各級政府和林業(yè)主管部門在改革的各個階段，也要嚴格遵守國家法律和政策的有關(guān)規(guī)定，保持林業(yè)政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性，解除林農(nóng)的后顧之憂，要讓林農(nóng)真正吃下“定心丸”，并以穩(wěn)定的政策和規(guī)范的法律來切實維護林農(nóng)的各項權(quán)益，這不僅直接影響著他們參與林權(quán)改革的決心和動力，更決定著集體林權(quán)制度改革的成效。所以，在林權(quán)制度改革中，一定要堅持嚴格落實各項林業(yè)政策的原則。

2.4 堅持因地制宜，確保改革符合實際的原則

在集體林權(quán)制度改革中，要根據(jù)不同地區(qū)各自的特點采取相應(yīng)的策略。首先，要做到因地制宜。要根據(jù)林改當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況進行分類指導(dǎo)、分類經(jīng)營。明確林改的核心是還利還權(quán)給林地的所有者和經(jīng)營者，而不僅僅只是形式上的分山到戶，真正意義上的林改不僅允許均山、均利、均股等不同的林權(quán)形式，甚至可以在農(nóng)民愿意的情況下選擇維持現(xiàn)狀?？傊?，要做到一切從實際出發(fā)，因地制宜，選擇適合當(dāng)?shù)氐暮侠矸绞竭M行林改，不要盲目地依葫蘆畫瓢，要取其精華、棄其糟粕，只有真正適合自己的才是最佳的。其次，要做到因林制宜。即要對森林進行分類經(jīng)營，堅持科學(xué)的原則制定分類經(jīng)營計劃，用科學(xué)的方法對生態(tài)公益林和商品林進行合理界定，絕不能因為要完成任務(wù)或者顧及短期利益而進行規(guī)劃。此外，在制定林地保護利用規(guī)劃時，可以根據(jù)生態(tài)區(qū)位和主導(dǎo)利用的不同，把林地林木劃分為公益林與商品林兩類，對兩者分別采取不同的政策機制、經(jīng)營機制和管理機制，即實行森林的分類經(jīng)營體制[2]。所以，在林權(quán)制度改革中，一定要堅持因地制宜的原則，確保各項改革符合實際。

3 集體林權(quán)制度改革深化的措施

宜都市在進行集體林權(quán)制度改革深化的過程中，不僅要嚴格遵循如上4個原則，還要努力做到以下幾點。

3.1 加大政策宣傳，加強組織領(lǐng)導(dǎo)

第一，要加強宣傳動員。通過諸如廣播、電臺、期刊、報紙、專欄、宣傳冊、橫幅標語等多種媒體形式，最大限度地向林農(nóng)宣傳集體林權(quán)制度改革的目標、意義、方法、步驟與相關(guān)配套的政策及法律法規(guī)。同時要從上而下統(tǒng)一思想，提高廣大林農(nóng)對集體林權(quán)制度改革的認知度。

第二，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)。大力推進集體林權(quán)制度的改革，是各級政府的一項重要職責(zé)。各級政府要高度重視林權(quán)改革工作，將其當(dāng)做重點來抓，要按“五個一”的要求強化落實對集體林權(quán)制度改革的領(lǐng)導(dǎo)，即市、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級均要成立一個強有力的改革領(lǐng)導(dǎo)小組，制定一套切實可行的改革方案，成立一支高效的專業(yè)隊伍，確定一塊專項經(jīng)費保障，建立一套完善的監(jiān)督機制；同時由市鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府配備專門的工作班子真正深入基層，以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位組織實施各項改革工作。

第三，要建立考核機制。各級政府要將市、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村的林權(quán)改革任務(wù)進行盡可能地量化和細化，制定行之有效的目標管理考核辦法，將林權(quán)證的有效發(fā)放、集體林地承包合同的合理簽訂、集體林木確權(quán)及管護責(zé)任嚴格明晰等內(nèi)容納入到林改目標管理中，對其進行目標責(zé)任考核，最終確保各項林改工作整體推進、任務(wù)如期完成。

3.2 完善配套措施，加強流轉(zhuǎn)服務(wù)

第一，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，完善各項交易制度。在集體林地進行有序流轉(zhuǎn)的過程中，保護林戶主體權(quán)益需要有健全的流轉(zhuǎn)制度予以保證。同時要盡快制定林木所有權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體實施辦法，可以通過承包、租賃或者繼承等方式取得林地的使用權(quán)。

第二，落實權(quán)證發(fā)放，明晰林地產(chǎn)權(quán)。林業(yè)部門要設(shè)立專門的林權(quán)管理機構(gòu)，建立林權(quán)的動態(tài)管理制度，盡快把登記準確的林權(quán)證發(fā)放到林農(nóng)手中，對于林農(nóng)反饋的未發(fā)放的林權(quán)證要及時進行處理，并對少數(shù)因歷史遺留問題而產(chǎn)生爭議的山林，進行及時的協(xié)調(diào)處理，且在糾紛解決后要及時予以登記、頒發(fā)林權(quán)證，切實保障林農(nóng)的各項合法權(quán)益，為促進我國林地資源的良性流轉(zhuǎn)提供堅實的基礎(chǔ)。

第三，健全林地流轉(zhuǎn)市場，降低交易成本。建立一個規(guī)范有序的要素流轉(zhuǎn)市場對實現(xiàn)林權(quán)流轉(zhuǎn)意義重大。因此，必須加快林地流轉(zhuǎn)要素市場的建設(shè)，建立一個集林地資源信息公布、林權(quán)手續(xù)變更登記、林業(yè)政策法規(guī)咨詢于一體的林地流轉(zhuǎn)要素市場，進而實現(xiàn)林地流轉(zhuǎn)要素市場的專業(yè)化與社會化，從而確保林地流轉(zhuǎn)有序規(guī)范，使得林戶交易成本得以降低，最終為林農(nóng)進行林地的有序流轉(zhuǎn)提供一個公平競爭的良好環(huán)境[3]。

3.3 加強就業(yè)引導(dǎo)，做好林農(nóng)轉(zhuǎn)移

第一，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，合理轉(zhuǎn)移林業(yè)勞力。由于第二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展不僅可以增加林農(nóng)林地流轉(zhuǎn)的有效供給，還可以刺激林地流轉(zhuǎn)的有效需求，是加快林地流轉(zhuǎn)的不竭動力。為了進一步對林農(nóng)的林地流轉(zhuǎn)行為進行正確引導(dǎo),當(dāng)?shù)卣仨毘浞掷卯?dāng)?shù)貎?yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢,大力發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)與服務(wù)業(yè),就近吸納林業(yè)剩余勞動力, 及時將林業(yè)剩余勞動力從林業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，進一步為林地流轉(zhuǎn)營造良好的社會氛圍。

第二，加大林農(nóng)培訓(xùn)力度，提高林農(nóng)業(yè)務(wù)技能。通過培訓(xùn)、輔導(dǎo)和教育，提高林業(yè)剩余勞動力的綜合素質(zhì)，從而加大他們的就業(yè)機會，最大限度地對勞動力進行及時轉(zhuǎn)移，對剩余的林業(yè)勞動力進行有效安置。

第三，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善林農(nóng)就業(yè)環(huán)境。要加快實現(xiàn)農(nóng)村生活方式和生活質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展。加快社會保障體系的建設(shè)，將非城鎮(zhèn)郊區(qū)、山區(qū)林戶對經(jīng)營山林的生存依賴逐漸弱化。同時把山區(qū)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化逐漸結(jié)合起來，最終使工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展能夠步入一個同步發(fā)展軌道，不僅為山區(qū)林業(yè)剩余勞動力創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，更為其創(chuàng)造更好的就業(yè)環(huán)境。

3.4 健全服務(wù)體系，做好協(xié)調(diào)工作

第一，完善林業(yè)社會服務(wù)體系，健全社會化服務(wù)組織。要在原有的林業(yè)政府服務(wù)部門的基礎(chǔ)上，建立形式各異的服務(wù)組織，建立生產(chǎn)、加工、銷售于一體的一條龍的經(jīng)營組織。不斷培育新型社會化服務(wù)組織，扶持林農(nóng)組建各類專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會或者其他中介服務(wù)機構(gòu)，進而形成多種經(jīng)濟成分、多個層次、多樣形式的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為林農(nóng)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的全過程全方位的綜合配套服務(wù)。

第二，大力發(fā)展林業(yè)專業(yè)協(xié)會，組建群眾性聯(lián)合組織。不斷鼓勵林業(yè)合作組織和專業(yè)協(xié)會充分發(fā)揮政策咨詢、信息服務(wù)、科技推廣、行業(yè)自律等作用，解決林農(nóng)獨家獨戶辦不了、辦不好的事。在市場經(jīng)濟條件下，林業(yè)社會化服務(wù)要漸漸走向市場，實行有償服務(wù)，進而增強自我發(fā)展能力。

第三，強化社會化服務(wù)體系人才建設(shè)，提高林業(yè)服務(wù)技能。林業(yè)社會化服務(wù)的效益取決于服務(wù)質(zhì)量，而服務(wù)質(zhì)量又取決于人員的素質(zhì)。因此要不斷加強對林業(yè)服務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，進而提高他們的林業(yè)社會化服務(wù)技能，最終增強他們?yōu)榱謽I(yè)提供社會化服務(wù)的事業(yè)心和責(zé)任心。尤其是對于在流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的一些矛盾和糾紛，這些服務(wù)人才要積極進行協(xié)調(diào)處理，做好協(xié)調(diào)服務(wù)。

[1]賈治邦.集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村生產(chǎn)力又一次大解放——國家林業(yè)局局長賈治邦在福建調(diào)研集體林權(quán)制度改革工作時的講話[J].中國林業(yè)，2006,(2A):4-5.

[2]羅 靜.我國集體林權(quán)制度改革與完善[D].楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2010:28-29.

[3]賀東航.我國集體林權(quán)改革的問題研究[J].理論前沿，2008，(8):21.

2012-11-20

張 磊(1980-)，男，湖北枝江人，碩士生，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟管理。

汪發(fā)元，E-mail:wangfayuan315@sina.com

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.12.012

F326.22

A

1673-1409(2012)12-S039-04