秘明杰

（1．福州大學(xué) 法學(xué)院，福州 350108；2．山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590）

環(huán)境資源是典型的公共物品，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)條件，往往具有整體性、公有性、非獨(dú)占性、不可量性等特征。因此，從性質(zhì)上而言，人們所享有的環(huán)境利益屬于公共資源的范疇，即環(huán)境公益。環(huán)境公益融資源環(huán)境與公眾利益的公共特性于一體，簡(jiǎn)而言之，即是與環(huán)境有關(guān)的社會(huì)公共利益?！肮怖嬉?yàn)樯婕安惶囟ǘ鄶?shù)人的利益，因此常常處于無(wú)人管理狀態(tài)，同時(shí)每個(gè)個(gè)體都會(huì)出于利己的本性而榨取公共資源，所以怠于管理的公共利益最易受到傷害而得不到救濟(jì)?！保?］與其他公共資源相似，環(huán)境公益的所有主體是作為整體的社會(huì)公眾，而其代表主體則往往處于缺位狀態(tài)。面對(duì)形式各異的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，法律制度應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題集中體現(xiàn)為：究竟由誰(shuí)作為環(huán)境公益的代表、通過(guò)何種途徑、提出何種主張，以實(shí)現(xiàn)對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的積極救濟(jì)。

近幾年來(lái)，許多地區(qū)環(huán)保法庭的設(shè)立與環(huán)境案件的審理，大大推動(dòng)了環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐與理論研究的發(fā)展。從以往的司法案例來(lái)看，以原告身份代表環(huán)境公益提起環(huán)境民事訴訟的主體包括環(huán)境行政監(jiān)管部門、環(huán)保團(tuán)體和地方人民檢察院三類。然而，我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法，尚未就公益訴訟的原告資格問(wèn)題作出相應(yīng)規(guī)定，各地有關(guān)法院對(duì)上述三類原告主體資格的確認(rèn)，充其量屬于司法能動(dòng)性的有益探索。至于其合理性、合法性問(wèn)題，仍有待于實(shí)務(wù)界和理論界深入研究。

筆者認(rèn)為，綜合考慮檢察機(jī)關(guān)角色性質(zhì)和環(huán)境民事公益訴訟特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)確立檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的運(yùn)作模式，此處所言“主導(dǎo)”的涵義有二：其一，是檢察機(jī)關(guān)的原告身份，這有別于其在訴訟程序中支持起訴、督促起訴的角色；其二，是檢察機(jī)關(guān)出任原告應(yīng)當(dāng)首當(dāng)其沖，其他類型的原告只能在特定情形下（當(dāng)且僅當(dāng)環(huán)境公益中的國(guó)家利益與公眾利益相沖突時(shí)），才能以環(huán)境公益代表的身份提起訴訟。本文就此作一分析。

一、檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)環(huán)境公益訴訟的理論前提

（一）環(huán)境公益代表主體的缺失

依據(jù)環(huán)境利益歸屬主體的差異，可將其分為環(huán)境公益與環(huán)境私益，前者的主體是不特定的社會(huì)公眾，后者的主體是個(gè)人或特定公眾。訴訟是環(huán)境利益遭受損害或侵犯后的最終救濟(jì)途徑。鑒于我國(guó)目前公益訴訟制度的匱乏，環(huán)境公益的代表主體與訴訟程序問(wèn)題，仍處于實(shí)踐摸索和理論探討階段。不同地方雖然已有相關(guān)的司法案例，但因缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，所以不具有普適性。

環(huán)境公益訴訟的關(guān)鍵在于原告主體資格問(wèn)題，也即誰(shuí)來(lái)出任環(huán)境公共利益的適格代表。理論上而言，存在于環(huán)境世界的自然人個(gè)人或單位，都是環(huán)境利益的關(guān)聯(lián)主體，只有在確保環(huán)境公益不受侵害的前提下，才能實(shí)現(xiàn)各主體環(huán)境私益的真正享有。反之，對(duì)環(huán)境私益的維護(hù)最終可能使得環(huán)境公益得到救濟(jì)，但這并非直接的、必然的。因?yàn)榄h(huán)境私益主體往往受制于自身利益的局限而忽視對(duì)環(huán)境公益的關(guān)注，在訴訟中，則具體表現(xiàn)為訴訟請(qǐng)求、訴訟目的、訴訟理由、訴訟結(jié)果歸屬等方面的差異。為此，有必要在制度上明確公益的代表主體，該主體應(yīng)嚴(yán)格區(qū)別于環(huán)境私益主體。在環(huán)境公益遭受侵犯時(shí)，由其作為代表訴諸法律渠道，追究侵害行為者的責(zé)任，并將環(huán)境公益恢復(fù)到受損前的良好狀態(tài)。

環(huán)境公益依托于客觀的物質(zhì)環(huán)境而存在，與環(huán)境因素的功能多樣性、地理聯(lián)系性、生態(tài)系統(tǒng)性等特征密切相連。從宏觀來(lái)看，環(huán)境公益歸屬于社會(huì)公眾這一整體，無(wú)法在社會(huì)個(gè)體中進(jìn)行分割；從微觀來(lái)看，環(huán)境公益關(guān)乎每一社會(huì)個(gè)體，又并非社會(huì)個(gè)體環(huán)境私益的簡(jiǎn)單相加。社會(huì)公眾只不過(guò)是環(huán)境公益的抽象主體，是環(huán)境利益的最終歸屬者。按著不同標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境公益的代表主體有多種類型。“在理論上，環(huán)境主體包括個(gè)體性主體、社會(huì)聚落、社會(huì)區(qū)域、社會(huì)地理系統(tǒng)（主權(quán)國(guó)家）、人類世界等不同層次的實(shí)際類型。具體來(lái)說(shuō)，個(gè)體性主體特別是個(gè)人，因?yàn)槠渖镄源嬖冢厝徽加幸欢ōh(huán)境，因而與其環(huán)境密不可分；社會(huì)聚落又分為鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)兩類；社會(huì)區(qū)域主體的空間尺度伸縮性極大，一般大于單個(gè)聚落；社會(huì)地理系統(tǒng)也就是主權(quán)國(guó)家主體，由于其公設(shè)（主權(quán)政府）全方位的單極公益性質(zhì)，從而成為人類文明史上極為重要的一類環(huán)境綜合主體。最后，所有類型的人類主體與其所占據(jù)的地球表層空間環(huán)境共同構(gòu)成‘人類世界’，這是人類環(huán)境綜合主體的最大規(guī)模與最高整合形式?！保?］然而，在具體制度層面，環(huán)境公益的代表主體究竟是誰(shuí)，由誰(shuí)來(lái)救濟(jì)受損的環(huán)境公益以避免“公地悲劇”的發(fā)生，卻缺少相應(yīng)規(guī)定，這種現(xiàn)象也可以稱為環(huán)境公益的代表主體缺位。

在我國(guó)既有環(huán)境民事公益訴訟案件中，法院的司法實(shí)踐已經(jīng)開(kāi)始應(yīng)對(duì)環(huán)境公益訴訟主體缺位現(xiàn)象，有條件地確認(rèn)部分主體的環(huán)境公益代表資格，賦予其民事公益訴訟原告角色。這其中包括環(huán)保行政監(jiān)管部門、環(huán)保團(tuán)體和人民檢察機(jī)關(guān)三類主體。

（二）環(huán)保行政監(jiān)管部門環(huán)境民事公益訴訟的理論缺陷

在我國(guó)，環(huán)保行政監(jiān)管部門是資源環(huán)境的管理主體，是國(guó)家機(jī)關(guān)的職能部門，代表國(guó)家依法行使國(guó)家行政職權(quán)，為確保正常有序的環(huán)境秩序，有權(quán)做出涉及環(huán)境的行政決策，發(fā)布行政命令和行政決定，采取必要的行政措施。環(huán)保行政監(jiān)管部門擁有國(guó)家權(quán)力，處于管理者的地位，在性質(zhì)上屬于公權(quán)力的范疇；而其他環(huán)境行為人處于被管理者的地位，享有的是環(huán)境權(quán)利，在性質(zhì)上屬于私權(quán)利范疇。當(dāng)民眾的環(huán)境行為造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞，進(jìn)而危及到正常的環(huán)境管理秩序時(shí)，環(huán)保行政監(jiān)管部門往往借助申報(bào)項(xiàng)目限批、責(zé)令限期治理、責(zé)令停業(yè)整頓、給予行政處罰等行政手段或曰行政法律責(zé)任來(lái)維護(hù)環(huán)境公益。

在環(huán)境民事公益訴訟中，原被告雙方的法律地位平等，從環(huán)境利益的角度分析，他們是平等的民事主體。當(dāng)環(huán)保行政監(jiān)管部門提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，它以國(guó)家環(huán)境利益（環(huán)境公益的一種表現(xiàn)形式）代言人的身份充當(dāng)原告，其訴訟目的在于通過(guò)停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等民事法律手段，救濟(jì)一定區(qū)域范圍內(nèi)民眾的環(huán)境利益。此時(shí)，同樣在國(guó)家環(huán)境利益面前，環(huán)保行政監(jiān)管部門卻扮演著兩種截然不同的角色。一方面，它是環(huán)境公益的管理者，借助行政強(qiáng)制措施或行政處罰手段維護(hù)環(huán)境公益；另一方面，它是環(huán)境公益的代言人，借助法院裁判的執(zhí)行這種司法手段維護(hù)環(huán)境公益。

如此以來(lái)，當(dāng)國(guó)家環(huán)境利益遭受侵害時(shí)，環(huán)保行政監(jiān)管部門作為原告提起民事公益訴訟的時(shí)機(jī)，使其陷入尷尬的理論困境。循著環(huán)境行政手段采取的時(shí)間順序，環(huán)境民事公益訴訟大體可在以下三個(gè)階段提起，即：第一階段，環(huán)境行政手段采取前提起，作為國(guó)家環(huán)境利益管理者，環(huán)保行政監(jiān)管部門不采取積極的行政行為，而訴諸于法院的司法救濟(jì)，難免有消極不作為之嫌；第二階段，環(huán)境行政措施實(shí)施過(guò)程中提起，環(huán)境行政行為相對(duì)人是否給予積極配合尚無(wú)定論，法院受理立案缺乏法定條件（訴訟理由不充分）；第三階段，環(huán)境行政手段用盡后提起，也即環(huán)保行政監(jiān)管機(jī)關(guān)積極行政無(wú)果后轉(zhuǎn)而訴諸法院，如此安排極易使國(guó)家環(huán)境管理權(quán)力的權(quán)威性受到質(zhì)疑，不利于環(huán)境管理工作的日后開(kāi)展。

與此同時(shí)，作為政府的職能部門，環(huán)保行政監(jiān)管部門必須與中央或地方政府的發(fā)展目標(biāo)保持一致，由于各級(jí)、各地不同政府之間因地理環(huán)境、歷史條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位方面的差異，往往使其在事關(guān)環(huán)境公益的決策中，無(wú)法保持相對(duì)中立的地位，致使環(huán)境公益受到經(jīng)濟(jì)趨利的傾軋。凡此種種，均說(shuō)明環(huán)保行政監(jiān)管機(jī)關(guān)不適宜提起環(huán)境民事公益訴訟。所以，我國(guó)此類案件的司法實(shí)踐應(yīng)當(dāng)進(jìn)行反思和轉(zhuǎn)型。

（三）我國(guó)環(huán)保團(tuán)體發(fā)展的滯后性

環(huán)保團(tuán)體又稱為環(huán)保非政府組織（ENGO），其以保護(hù)環(huán)境為宗旨，以實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境的共同可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，不以營(yíng)利為目的，不具有行政權(quán)力，并為社會(huì)提供環(huán)境公益性服務(wù)。它是環(huán)境公益的典型代表，是民間環(huán)境保護(hù)的主力軍。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，法治化程度越高，民眾權(quán)利意識(shí)就越高漲。然而，在環(huán)境污染或生態(tài)破壞等公益性損害面前，環(huán)境公益卻往往因代表主體的缺失而難以得到有效救濟(jì)，進(jìn)而也使民眾個(gè)體環(huán)境利益的享有受到影響。為此，許多國(guó)家紛紛建立和發(fā)展環(huán)保民間組織，并通過(guò)一系列的實(shí)踐活動(dòng)維護(hù)環(huán)境公共利益，民事公益訴訟是其活動(dòng)形式的一種。實(shí)踐表明，許多國(guó)家的重大環(huán)境保護(hù)活動(dòng)和重要環(huán)境保護(hù)工作，都離不開(kāi)環(huán)保團(tuán)體的積極參與，如地球之友、綠色和平組織、塞拉俱樂(lè)部等知名國(guó)外環(huán)保團(tuán)體都曾有過(guò)環(huán)境公益維權(quán)的經(jīng)典案例。

隨著生態(tài)文明的推進(jìn)和環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，國(guó)外環(huán)保團(tuán)體逐步呈現(xiàn)出健全成熟、形式多樣、影響巨大等特點(diǎn)。與之相比，我國(guó)的環(huán)保團(tuán)體則有較大差距，其現(xiàn)狀是起步晚、數(shù)量少、作用小、影響微、活動(dòng)范圍窄。從環(huán)境保護(hù)的運(yùn)作模式來(lái)看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家主要是民眾自下而上推動(dòng)進(jìn)行，而我國(guó)主要是政府自上而下帶動(dòng)開(kāi)展。在走向截然相反的上述兩種運(yùn)作模式中，環(huán)保團(tuán)體主動(dòng)性和被動(dòng)性之間的差異不言自明。如此以來(lái)，環(huán)保團(tuán)體發(fā)展的滯后性正是我國(guó)具體國(guó)情的體現(xiàn)，也是我國(guó)環(huán)保法治化進(jìn)程的階段性特征。環(huán)保團(tuán)體如若出任環(huán)境民事公益訴訟的原告，必須立足于實(shí)際現(xiàn)狀，才能具有理論正當(dāng)性與現(xiàn)實(shí)合理性。

在我國(guó)，依國(guó)務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，環(huán)保團(tuán)體必須經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位同意和登記管理機(jī)關(guān)登記兩個(gè)環(huán)節(jié)，才能合法設(shè)立。從實(shí)際來(lái)看，我國(guó)依法登記設(shè)立的環(huán)保團(tuán)體基本都以中央或地方政府作為主管部門，“由于政府包攬一切公共事務(wù)，因而在政府之外的其他社會(huì)組織的發(fā)展必然受到限制，即使存在一些社會(huì)團(tuán)體（如種類繁多的學(xué)會(huì)、工會(huì) 、共青團(tuán)、婦聯(lián)等），這些社會(huì)團(tuán)體包括環(huán)境保護(hù)團(tuán)體也是政府的附屬品，表現(xiàn)在依靠政府撥款、占有國(guó)家編制、行使政府職能、擁有行政級(jí)別”［3］。以目前影響力較大的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)為例，它雖然本質(zhì)上是一個(gè)民間團(tuán)體，但其業(yè)務(wù)主管部門是國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部，且該組織中的領(lǐng)導(dǎo)多具官方背景。所以，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)實(shí)際上是不同于一般意義上環(huán)保民間團(tuán)體的特殊環(huán)保組織，它與政府之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，這在一定程度上影響到其代表環(huán)境公益的中立性。與之不同，我國(guó)真正意義上的民間環(huán)保團(tuán)體則被稱為“草根環(huán)保組織”，它們中的絕大多數(shù)因?yàn)闃I(yè)務(wù)主管部門的缺失而游離于“合法身份”之外。由于民間組織必須到民政部門登記注冊(cè)方可開(kāi)展活動(dòng)，因此很多草根環(huán)保組織只能以“地下”狀態(tài)存在，這是制約其作為環(huán)境公益代言人提起民事公益訴訟的主要困境。

因此，在我國(guó)當(dāng)下，環(huán)保團(tuán)體的發(fā)展嚴(yán)重滯后于環(huán)境公益的期待，無(wú)論是與官方聯(lián)系密切的特殊環(huán)保團(tuán)體，還是不具有合法地位的草根環(huán)保團(tuán)體，都不宜作為環(huán)境公益的代言人提起環(huán)境民事公益訴訟。為此，我們有必要在實(shí)體上和程序上引導(dǎo)、支持、發(fā)展真正意義上的環(huán)保民間組織，以便將來(lái)作為環(huán)境公益的最佳代言人，通過(guò)民事公益訴訟渠道救濟(jì)受損的環(huán)境利益。

二、檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)環(huán)境民事公益訴訟的理性分析

“相對(duì)于環(huán)境公共利益受益主體的社會(huì)整體性，環(huán)境民事公益訴訟受益主體是以群體性或者說(shuō)集體性概念出現(xiàn)的，以‘社群’來(lái)表達(dá)會(huì)更為貼切。因此，環(huán)境民事公益訴訟的本質(zhì)是通過(guò)環(huán)境作為訴訟的中介，最終達(dá)到對(duì)某一受到污染的‘社群’救濟(jì)?！保?］結(jié)合前述分析，作為環(huán)境社群公共利益的可能性代表主體，檢察機(jī)關(guān)是目前較為恰當(dāng)?shù)倪x擇，其運(yùn)作模式類似于“代表國(guó)家對(duì)犯罪人提起公訴”的刑事公訴職能。檢察機(jī)關(guān)的法律地位、角色性質(zhì)和基本職能等決定了其環(huán)境民事公益代表的合理性、合法性，也即檢察機(jī)關(guān)是以國(guó)家環(huán)境公益（一般與公眾環(huán)境利益保持一致）代表的身份提起訴訟，其所提起的訴訟案件本身與之并無(wú)直接利害關(guān)系。與此同時(shí)，“中國(guó)公共性社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r并不能滿足公益訴訟的要求，如果由個(gè)人直接提起公益訴訟，較低的訴訟門檻可能會(huì)使公益訴訟濫用成為一種潛在的危險(xiǎn)?？紤]我國(guó)的司法資源的有限性，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴可以避免起訴的隨意性，有效控制公益訴訟的數(shù)量，提高公益訴訟的質(zhì)量，真正發(fā)揮公益訴訟保護(hù)公共利益的作用?！保?］

（一）檢察機(jī)關(guān)訴訟主張的民事性和公益性

隨著新問(wèn)題的出現(xiàn)和司法實(shí)踐的推行，“檢察機(jī)關(guān)作為‘最高法律秩序和道德秩序的代表’，在保護(hù)公益的口號(hào)下，也由原來(lái)只承擔(dān)刑事訴訟職權(quán)，逐步承擔(dān)了在民事、經(jīng)濟(jì)等方面作為公益代表人向法院提起訴訟的職責(zé)。”（1）在環(huán)境公益尤其是一定社群環(huán)境公共利益面前，檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保行政監(jiān)管部門雖同屬于國(guó)家機(jī)關(guān)范疇，但它們保護(hù)環(huán)境公益的運(yùn)作機(jī)制卻截然不同。環(huán)保行政監(jiān)管部門運(yùn)用的是行政執(zhí)法機(jī)制，在環(huán)境行為人危害到環(huán)境公共管理秩序時(shí)啟動(dòng)，追究的是其環(huán)境行政法律責(zé)任；而檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用的是訴訟機(jī)制，在環(huán)境行為人造成環(huán)境公益損害時(shí)啟動(dòng)，追究的是其環(huán)境民事或刑事法律責(zé)任。“環(huán)境刑事訴訟是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)環(huán)境犯罪行為以涉嫌犯罪者向法院提起的訴訟。在這類案件中，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提出控訴，具有保護(hù)公共利益的傾向，檢察機(jī)關(guān)可以被視為環(huán)境公益保護(hù)者，因而刑事訴訟屬于一種公益訴訟?！保?］與之同理，檢察機(jī)關(guān)同樣可以作為某區(qū)域范圍內(nèi)受損環(huán)境公益社群的代表，以原告身份提起環(huán)境民事公益訴訟，這也是其檢察職能的拓展和體現(xiàn)。

檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)環(huán)境民事公益訴訟，訴諸的是民事法律手段，其訴訟目的不是為因環(huán)境污染或生態(tài)破壞而造成人身危害、經(jīng)濟(jì)損失的社群中的某個(gè)或某些主體尋求司法救濟(jì)，而是為預(yù)防、減少或消除可能嚴(yán)重危害公眾環(huán)境利益的環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為。在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)?shù)氖恰俺绦虍?dāng)事人”，是形式上代表環(huán)境公益的民事原告，其訴訟結(jié)果的最終歸屬是社群或公眾。與之不同，作為國(guó)家代表的環(huán)保行政監(jiān)管機(jī)關(guān)訴諸行政處罰或行政強(qiáng)制措施等帶有懲罰性，維護(hù)的是良好環(huán)境秩序，代表的是國(guó)家權(quán)力，其行為效果最終歸屬于國(guó)家（嚴(yán)格區(qū)別于一般意義上的社群或公眾）。前者屬于民事責(zé)任的范疇，后者屬于行政責(zé)任的范疇，同一個(gè)主體可以依不同的程序，同時(shí)承擔(dān)上述兩種性質(zhì)的責(zé)任。究其原因，國(guó)家和社會(huì)是兩個(gè)不同的概念，當(dāng)具體到環(huán)境利益時(shí)，國(guó)家利益和環(huán)境利益的救濟(jì)渠道也各不相同。

（二）法律制度上的有序銜接

“檢察權(quán)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的功能預(yù)期，從法律制度來(lái)講，就是體現(xiàn)在監(jiān)督和促使能體現(xiàn)社會(huì)公正的良善的法律得到普遍遵守，以此制約公共權(quán)力、保障公民權(quán)利，并且維護(hù)社會(huì)公益。因此，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使檢察權(quán)保護(hù)社會(huì)公益是其權(quán)力產(chǎn)生和運(yùn)作的終極目的，環(huán)境公益是社會(huì)公益的重要組成部分，當(dāng)環(huán)境公益受到侵害而其他救濟(jì)途徑失效時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟就具有必要性?！保?］在可行性方面，檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)在級(jí)別和地域設(shè)置方面是相互對(duì)應(yīng)的，“從我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的縱向組織機(jī)構(gòu)來(lái)看，實(shí)行嚴(yán)格與法院相對(duì)應(yīng)的層級(jí)組織機(jī)構(gòu)”［8］，這有利于環(huán)境公益訴訟管轄權(quán)的確立，進(jìn)而為環(huán)境公益訴訟的提起、立案、審理和執(zhí)行創(chuàng)造了良好有序的條件。

環(huán)境污染或生態(tài)破壞往往具體表現(xiàn)為某一特定區(qū)域、某些特定社群環(huán)境公共利益的損害，其實(shí)質(zhì)是某種環(huán)境功能的下降或喪失。作為環(huán)境公益的代表主體，具體由哪級(jí)、哪個(gè)檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)、提起環(huán)境民事訴訟，則應(yīng)根據(jù)該受損環(huán)境功能所影響到的區(qū)域范圍來(lái)確定。一旦確定了代表環(huán)境公益的檢察機(jī)關(guān)，則應(yīng)由其向同級(jí)人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。這就在一定程度上解決了因環(huán)境公益的無(wú)形性、整體性、不可分割性帶來(lái)的無(wú)人訴、無(wú)法訴的程序難題。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的資源優(yōu)勢(shì)

鑒于環(huán)境污染或生態(tài)破壞影響范圍廣泛、受害主體不特定、損害結(jié)果難以測(cè)定等特點(diǎn)，環(huán)境民事公益訴訟往往體現(xiàn)為“立案難、取證難、鑒定難、勝訴難”的尷尬局面。與之相適應(yīng)，“檢察機(jī)關(guān)是一支訴訟能力較強(qiáng)的司法隊(duì)伍，在財(cái)力和技術(shù)保障上可以依托國(guó)家的雄厚資源，完成環(huán)境公益訴訟具有先天優(yōu)勢(shì)”［9］。作為國(guó)家機(jī)關(guān)之一，檢察機(jī)關(guān)在人力、物力、智力等方面具有獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)，有利于確保調(diào)查取證的高效性和訴訟救濟(jì)的及時(shí)性。與此同時(shí)，它還可以“公函”的形式尋求環(huán)保行政監(jiān)管部門的配合，利用環(huán)境管理機(jī)關(guān)的資源實(shí)現(xiàn)對(duì)涉案證據(jù)的收集和鑒定?！皺z察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟是解決我國(guó)現(xiàn)實(shí)嚴(yán)峻環(huán)境問(wèn)題、保護(hù)環(huán)境公益、救濟(jì)環(huán)境權(quán)的需要，而我國(guó)現(xiàn)有的法律制度體系和檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與職能也為檢察機(jī)關(guān)作為原告提供了可行性。”［10］相比較而言，環(huán)保行政監(jiān)管部門雖也有資源優(yōu)勢(shì)，但不宜出任環(huán)境公益的代表，這是因?yàn)樗鳛檎穆毮懿块T受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力的驅(qū)使，往往通過(guò)犧牲環(huán)境公益來(lái)?yè)Q取當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展。

三、檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)程序

“公共環(huán)境利益有多重表現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟的主體是多元的，由于各類潛在的環(huán)境公益訴訟主體均有其優(yōu)勢(shì)和不足，法律應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的程序，讓最合適的主體有機(jī)會(huì)提起環(huán)境公益訴訟，從而使環(huán)境公益訴訟有效發(fā)揮其功能。”［11］通過(guò)前述環(huán)境民事公益訴訟多種類型原告之間的比較分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟方面的主導(dǎo)地位，并輔以行之有效的法律程序，以確保環(huán)境公益實(shí)體正義的真正實(shí)現(xiàn)。

依據(jù)檢察制度，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家利益和公共利益的代表，由其提起環(huán)境民事公益訴訟需要?jiǎng)訂T盡可能多的國(guó)家力量和社會(huì)力量。一般而言，檢察機(jī)關(guān)訴至法院的環(huán)境民事公益訴訟案件主要來(lái)源于以下三種渠道：

其一，推動(dòng)公眾參與環(huán)境公益保護(hù)，鼓勵(lì)相關(guān)個(gè)人、團(tuán)體、單位通過(guò)信件、電話、網(wǎng)絡(luò)、信訪等多種渠道舉報(bào)或控告而提起訴訟。環(huán)境污染或生態(tài)破壞對(duì)環(huán)境承載力造成突破時(shí)，往往導(dǎo)致環(huán)境公益的損害。此種損害通常有兩種表現(xiàn)形式：可能只表現(xiàn)為宏觀上整體環(huán)境利益的損失，而對(duì)組成整體的個(gè)體環(huán)境利益沒(méi)有損害；也可能既表現(xiàn)為整體環(huán)境利益的損失，進(jìn)而對(duì)組成整體的個(gè)體環(huán)境利益也造成損害。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)現(xiàn)階段的個(gè)體環(huán)境意識(shí)和權(quán)利意識(shí)都不太強(qiáng)，加之環(huán)保團(tuán)體受到現(xiàn)行體制的約束而未獲得成熟性發(fā)展，是故，民間或社會(huì)力量尚難擔(dān)當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟的原告角色。在此階段，環(huán)境民事公益保護(hù)與訴訟機(jī)制的推進(jìn)，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)自上而下的主導(dǎo)示范和民間力量自下而上的舉報(bào)控告兩種方式配合完成。

其二，通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合，如環(huán)保部門函請(qǐng)、人大及其常委會(huì)交辦或指定而提起訴訟。在中國(guó)，國(guó)家機(jī)關(guān)分為權(quán)利機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，各國(guó)家機(jī)關(guān)分工不同、職責(zé)不同、各司其職、相互配合、協(xié)調(diào)一致開(kāi)展工作。為此，人大、環(huán)保部門和檢察機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)建立涉及侵害環(huán)境民事公益案件的信息互通和共享機(jī)制。環(huán)保部門是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，負(fù)有環(huán)境公益的行政管理權(quán)限和職責(zé)，而無(wú)權(quán)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告提起訴訟，但它可以“公函”的形式通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的相互監(jiān)督“函請(qǐng)”檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益的代表人提起訴訟。各級(jí)人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是民意代表機(jī)關(guān)，而環(huán)境公益的歸屬主體則是民眾全體，所以，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)人大及其常委會(huì)的交辦或指定而提起環(huán)境民事公益訴訟。

其三，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益代表的積極性，借助網(wǎng)絡(luò)、電視、電臺(tái)等媒體主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)和通訊手段，主動(dòng)搜集和發(fā)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公益具有較大影響的案件，并以一定標(biāo)準(zhǔn)（如不特定社群的財(cái)產(chǎn)或人身遭受環(huán)境污染或生態(tài)破壞的侵害，不提起訴訟可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公益的進(jìn)一步損害，等等）衡量保護(hù)環(huán)境民事公益的正當(dāng)性和可行性，并最終決定提起環(huán)境民事公益訴訟。

注釋：

（1）山東省青島市李滄區(qū)人民檢察院公益訴訟課題組：《人民檢察院提起公益訴訟的立法研究》，載《法學(xué)雜志》2009年第9期。該文認(rèn)為其理論依據(jù)有二：一是程序當(dāng)事人理論，“德、日、英、法、美等國(guó)的法律明確規(guī)定，公益訴訟中的檢察官作為職務(wù)上和公益上的當(dāng)事人，為維護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)時(shí)被賦予當(dāng)事人的資格，從而將檢察官歸屬于對(duì)他人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)或者財(cái)產(chǎn)不擁有管理權(quán)或者處分權(quán)的法定訴訟擔(dān)當(dāng)人之列”；二是正當(dāng)當(dāng)事人理論，“檢察機(jī)關(guān)從其性質(zhì)與法律地位上看，是成為維護(hù)國(guó)家與社會(huì)公共利益的最佳代表者。符合‘訴的利益’要求，因此檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)可以成為正當(dāng)當(dāng)事人”。

［1］陶衛(wèi)東．檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟之原告資格探究［J］．中國(guó)檢察官，2011，（3）：14－17．

［2］竇學(xué)誠(chéng)．環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)范式研究［M］．北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2004：94．

［3］李艷芳．公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律制度建設(shè)——以非政府組織（NGO）為中心［J］．浙江社會(huì)科學(xué)，2004，（2）：85－90．

［4］王蓉，陳世寅．關(guān)于檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的法理分析［J］．法學(xué)雜志，2010，（6）：68－70．

［5］陶伯進(jìn)．檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐進(jìn)路［J］．新疆大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版），2011，（4）：34－40．

［6］章禮明．檢察機(jī)關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告［J］．法學(xué)，2011，（6）：134－140．

［7］劉超．論檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的權(quán)力基礎(chǔ)［J］．重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2010，（6）：66－70．

［8］李哲．中國(guó)檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置研究［J］．中國(guó)刑事法雜志，2010，（9）：85－94．

［9］高雁，高桂林．環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)展與限制［J］．河北法學(xué)，2011，（3）：153－160．

［10］劉超．論檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的邏輯機(jī)理與程序設(shè)計(jì)［J］．長(zhǎng)江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2010，（5）：24－27．

［11］李摯萍．中國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇［J］．河北法學(xué)，2010，（1）：21－25．