[河海大學(xué) 南京 210098]

我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理信息溝通的現(xiàn)實(shí)困境及其應(yīng)對(duì)

□曹海林陳玉清[河海大學(xué) 南京 210098]

近年來(lái)，雖然我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理的能力和水平有所提高，但由于特殊的國(guó)情以及傳統(tǒng)觀念的影響，災(zāi)害應(yīng)急管理信息溝通依然面臨著公民知情權(quán)缺乏制度性保障、媒體報(bào)道渠道受阻、地方政府輿論引導(dǎo)不力、公眾缺乏溝通的主動(dòng)性等諸多現(xiàn)實(shí)困境。建立常態(tài)化信息交流機(jī)制，加強(qiáng)公眾防災(zāi)減災(zāi)的宣傳教育，建立健全多媒體傳播和突發(fā)災(zāi)難報(bào)道機(jī)制，落實(shí)和完善信息公開(kāi)制度，建立政府與媒體良性互動(dòng)關(guān)系，則是轉(zhuǎn)型期我國(guó)應(yīng)對(duì)災(zāi)害應(yīng)急管理信息溝通困境的基本策略選擇。

災(zāi)害應(yīng)急管理；信息溝通；應(yīng)對(duì)策略

我國(guó)的災(zāi)害信息溝通程度同發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有一定的差距，災(zāi)害應(yīng)急管理信息溝通還存在著條塊分割、政府管制、部門(mén)與地區(qū)封鎖[1]。在災(zāi)害應(yīng)急處置中，有些地方政府由于信息溝通渠道不暢、輿論引導(dǎo)措施不當(dāng)?shù)仍?，延誤或錯(cuò)失了災(zāi)害處置的最佳時(shí)機(jī)，有時(shí)甚至成為災(zāi)難發(fā)生的“催化劑”和“導(dǎo)火索”，給政府、社會(huì)和民眾造成了嚴(yán)重的危害。究其原因，我們不難發(fā)現(xiàn)公民知情權(quán)得不到保障、媒體報(bào)道渠道受阻、地方政府輿論引導(dǎo)不力和公眾缺乏溝通的主動(dòng)性是其中較為突出的問(wèn)題。因此，建立健全科學(xué)合理的災(zāi)害應(yīng)急管理信息溝通策略對(duì)于有效地預(yù)防和減緩災(zāi)害的危害具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、災(zāi)害應(yīng)急管理與信息溝通

災(zāi)害應(yīng)急管理是危機(jī)管理的重要內(nèi)容，而信息溝通則是災(zāi)害應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性工作，也是政府災(zāi)害應(yīng)對(duì)處置的關(guān)鍵。有學(xué)者認(rèn)為：“所謂應(yīng)急管理，就是為了預(yù)防與應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，將政府、企業(yè)和第三部門(mén)的力量有效組合起來(lái)而進(jìn)行的減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)活動(dòng)”[2]。應(yīng)急管理專(zhuān)家威廉·沃（William L.Waugh）認(rèn)為：“應(yīng)急管理就是風(fēng)險(xiǎn)管理，其目的是使社會(huì)能夠承受環(huán)境、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對(duì)環(huán)境、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的災(zāi)害”[3]。應(yīng)急管理學(xué)家戴維·麥克恩泰爾（David A.McEntire）則認(rèn)為，“應(yīng)急管理”這一術(shù)語(yǔ)本身就是不恰當(dāng)?shù)暮妥韵嗝艿?，原因在于“?yīng)急管理”意味著我們擁有對(duì)災(zāi)害的控制能力[4]，即理論上可以對(duì)各種災(zāi)害進(jìn)行控制和管理。事實(shí)上，災(zāi)害之所以發(fā)生，正是因?yàn)樗隽斯芾碚叩目刂品秶统惺苣芰Γ绻麖臑?zāi)害自身所表現(xiàn)出的突發(fā)性、不確定性、緊急性和社會(huì)危害性的角度入手，災(zāi)害應(yīng)急管理就顯得極為必要。

美國(guó)管理學(xué)家斯蒂芬·P·羅賓斯（Stephen P.Robbins）認(rèn)為，“溝通是意義的傳遞與理解”[5]，溝通的本質(zhì)是信息的分享和意義的理解。信息溝通貫穿于災(zāi)害應(yīng)急管理的始終，是一個(gè)雙向的、互動(dòng)的過(guò)程。信息溝通的重要性是能夠使得多方力量圍繞著一個(gè)共同的目標(biāo)偕同努力，彼此協(xié)調(diào)。有效的信息溝通在應(yīng)急管理中的作用體現(xiàn)在減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)與恢復(fù)的各個(gè)環(huán)節(jié)上，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)情信息的共享，提高應(yīng)急反應(yīng)的速度和水平。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)由各種相互依賴關(guān)系組成的高度復(fù)雜的系統(tǒng)，其中的任何一個(gè)部分受到擾動(dòng)，負(fù)面影響就可能沿著各種關(guān)系鏈條迅速擴(kuò)展、蔓延[6]?，F(xiàn)代社會(huì)中爆發(fā)的災(zāi)害更突出其連帶性、耦合性、疊加性，表現(xiàn)出鏈狀群發(fā)、網(wǎng)狀群發(fā)的特點(diǎn)。特別是當(dāng)原生災(zāi)害引發(fā)次生、衍生災(zāi)害，形成一個(gè)復(fù)雜的災(zāi)害反應(yīng)鏈時(shí)，就更需要進(jìn)行及時(shí)有效的溝通。只有圍繞著防災(zāi)減災(zāi)的目標(biāo)進(jìn)行信息溝通，地方政府才能充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量參與其中，形成應(yīng)對(duì)災(zāi)害的合力。因?yàn)椤爱?dāng)組織面臨危機(jī)時(shí)，與相關(guān)公眾的溝通和傳播會(huì)比往常任何時(shí)候都顯得更為重要。若一個(gè)組織不能就其發(fā)生的危機(jī)與公眾進(jìn)行合適的溝通，不能告訴社會(huì)它面對(duì)災(zāi)難局面正在采取什么補(bǔ)救措施，不能很好地表現(xiàn)它對(duì)所發(fā)生事故的態(tài)度，這必定將會(huì)給組織的信譽(yù)帶來(lái)致命的損害，甚至有可能導(dǎo)致組織的消亡”[7]。

災(zāi)害應(yīng)急管理信息溝通的最初作用在于通過(guò)政府部門(mén)和權(quán)威專(zhuān)家與社會(huì)公眾交流災(zāi)害的最新信息，使得公眾在常態(tài)下也不放松對(duì)災(zāi)害的提前預(yù)防，在災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中才能夠理解政府的應(yīng)急決策，提高政府救災(zāi)工作的效率。信息溝通的作用表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，政府部門(mén)通過(guò)監(jiān)測(cè)預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)的提前準(zhǔn)備來(lái)預(yù)防和阻止災(zāi)害的發(fā)生，并在災(zāi)害發(fā)生時(shí)采取積極有效的減災(zāi)行動(dòng)，減輕災(zāi)害造成的直接損害。第二，為了有效地防止和減緩災(zāi)害的發(fā)生，在滿足公眾知情權(quán)的情況下，地方政府會(huì)在法律允許范圍內(nèi)采取一些限制個(gè)人權(quán)利的應(yīng)急措施，這就要求在災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中必須重視和民眾的良好溝通，否則就將影響到應(yīng)急決策和措施執(zhí)行的效率。第三，通過(guò)有效的信息溝通，減災(zāi)部門(mén)可以廣泛地了解社會(huì)公眾對(duì)災(zāi)害的認(rèn)知，在制定應(yīng)急決策時(shí)就能夠反映社會(huì)公眾的公共需求，減少減災(zāi)政策執(zhí)行過(guò)程中不必要的摩擦和人為的阻力。除此之外，有效的信息溝通還能增強(qiáng)政府的公信力，樹(shù)立良好的政府形象，有助于政府部門(mén)與媒體、公眾之間的相互理解，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信心。

二、我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理信息溝通面臨的現(xiàn)實(shí)困境

災(zāi)害應(yīng)急管理信息溝通主要是指政府和媒體、公眾三者在災(zāi)害應(yīng)急管理的全過(guò)程中溝通災(zāi)情信息，共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害的雙向交流過(guò)程。政府、媒體、公眾三者之間存在著互動(dòng)關(guān)系，政府在其中處于核心的主導(dǎo)地位。如果政府不重視與公眾的溝通，不建立與大眾媒體的積極關(guān)系，不向社會(huì)主動(dòng)公開(kāi)災(zāi)情信息和處置措施，媒體和公眾就會(huì)將關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向小道消息，謠言和流言就會(huì)不脛而走，往往會(huì)給社會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。與理想型的災(zāi)害應(yīng)急管理信息溝通要求相對(duì)照，我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理信息溝通面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境：

首先，公民知情權(quán)缺乏制度性保障。知情權(quán)是公民享有的最基本權(quán)利，必須得到保障。所謂公民知情權(quán)，是指公民對(duì)于國(guó)家重要決策、政府重要事務(wù)以及社會(huì)上發(fā)生的與公民的權(quán)利和利益密切相關(guān)的重大事件，有了解和知悉的權(quán)利。我國(guó)部分地方政府出于種種原因，在處理災(zāi)害事件時(shí)，往往采取“秘而不宣”、“內(nèi)緊外松”的政策，公眾的知情權(quán)得不到切實(shí)保障。2008年5月1日我國(guó)正式頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，而在該條例還未正式公布前，2008年春運(yùn)期間我國(guó)南方就遭遇了罕見(jiàn)的冰雪冰凍災(zāi)害，南方的公路、鐵路、空運(yùn)幾乎全部癱瘓，上百萬(wàn)人被迫在廣州滯留。災(zāi)情信息不夠公開(kāi)、信息傳播渠道不夠暢通、公民知情權(quán)缺乏制度性保障，是此次救災(zāi)過(guò)程中可以改善和克服的非自然因素。向公眾提供真實(shí)準(zhǔn)確的信息是政府不可推卸的社會(huì)責(zé)任，政府作為最權(quán)威的第一信息來(lái)源，應(yīng)該滿足公眾對(duì)危及自身生命安全信息的迫切需要，增加災(zāi)害信息公開(kāi)性和透明度，及時(shí)、真實(shí)、準(zhǔn)確地提供權(quán)威災(zāi)情信息。如果政府部門(mén)不及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息，傳播的信息就會(huì)失真，將會(huì)出現(xiàn)虛假的信息和流言。社會(huì)公眾的心態(tài)就會(huì)發(fā)生微妙的變化，反而阻礙了政府對(duì)事態(tài)的及時(shí)控制。因此，為了對(duì)災(zāi)害進(jìn)行更有效的預(yù)防和控制，有必要及時(shí)通報(bào)各種災(zāi)情信息，增加政府處置過(guò)程的對(duì)外透明度，減少災(zāi)情信息在制度層面上的不對(duì)稱，從制度上保障公民知情權(quán)。

其次，媒體報(bào)道渠道受阻。電視、報(bào)紙、廣播等大眾媒體是突發(fā)災(zāi)害事件中信息傳播的主要途徑，是公眾獲取災(zāi)情信息的主要渠道，也是傳達(dá)政府聲音、反映民意社情的“喉舌”。媒體在政府處置災(zāi)害事件中的重要性越來(lái)越為人們所熟知。澳大利亞危機(jī)管理專(zhuān)家羅伯特·希斯（Robert Heath）將媒體的作用概括為：提供信息，指導(dǎo)公眾在不同的危機(jī)情境中行動(dòng)；增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)；危機(jī)發(fā)生時(shí)警示公眾；為危機(jī)管理者提供信息，關(guān)注利益相關(guān)者的情緒，可以理解和分析較大的危機(jī)：提供有關(guān)做什么、去哪里、聯(lián)系誰(shuí)及采取什么措施的信息，以控制并解決危機(jī)[8]。突發(fā)災(zāi)害事件，特別是災(zāi)難事件，是人們不希望看到的，但一味地封鎖消息、掩耳盜鈴式的做法無(wú)益于事件的解決。

實(shí)踐證明，在災(zāi)害事件發(fā)生初期，總是有人為了個(gè)人利益或部門(mén)利益對(duì)災(zāi)情信息進(jìn)行封鎖，采取各種手段阻礙記者采訪和媒體報(bào)道。當(dāng)年廣西南丹特大礦難事件發(fā)生后，縣政府立即封鎖消息，采取各種措施阻撓采訪。幾乎所有實(shí)地查證的記者，都不同程度地受到阻攔、跟蹤、盯梢和威脅，個(gè)別記者的生命安全甚至受到嚴(yán)重的威脅。記者為了揭開(kāi)事件內(nèi)幕，只能讓警察以暗中隨行保護(hù)的方式進(jìn)行采訪調(diào)查。在一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)中，通過(guò)媒體的公開(kāi)報(bào)道、及時(shí)披露負(fù)面信息所帶來(lái)的正面效益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府封鎖負(fù)面消息、進(jìn)行內(nèi)部處理的成本。

再次，地方政府輿論引導(dǎo)不力。災(zāi)害信息是否公開(kāi)、公開(kāi)之后如何對(duì)輿論進(jìn)行引導(dǎo)，地方政府因其應(yīng)對(duì)措施選擇的不同，由此帶來(lái)的結(jié)果也必然不盡相同。2008年因春運(yùn)期間發(fā)生低溫冰凍災(zāi)害，南方的交通幾乎全部癱瘓。廣東省等一些地方的應(yīng)急辦利用氣象短信發(fā)布平臺(tái)，迅速發(fā)布交通指引信息，緊急發(fā)送了幾千萬(wàn)條交通提示短信；公安、交通等部門(mén)及時(shí)啟動(dòng)“抗擊雨雪災(zāi)害信息協(xié)調(diào)機(jī)制”，利用專(zhuān)門(mén)信息平臺(tái)主動(dòng)跨省區(qū)協(xié)調(diào)工作，每天召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)向媒體集中發(fā)布最新道路交通情況。這些舉措不僅讓受阻旅客及時(shí)了解到最新的交通信息，尊重了公民的知情權(quán)；而且也因?yàn)榈胤秸x擇第一時(shí)間公開(kāi)災(zāi)情信息，加之輿論引導(dǎo)措施得當(dāng)，受阻旅客的情緒日趨穩(wěn)定。

平等的溝通和交流是建立在信息公開(kāi)基礎(chǔ)之上的。盡管我國(guó)已經(jīng)制定了針對(duì)突發(fā)事件信息發(fā)布的法律規(guī)定，但這只是著眼于全局的方針政策，沒(méi)有具體明確到哪個(gè)層級(jí)，也沒(méi)有詳細(xì)的程序規(guī)定。因此，地方政府規(guī)避的空間很大，自由度很高。本文認(rèn)為地方政府輿論引導(dǎo)不力的原因有以下幾點(diǎn)。一是受到“民可使由之，不可使知之”的傳統(tǒng)觀念影響，擔(dān)心公眾的心理承受能力不強(qiáng)，主觀地認(rèn)定一旦發(fā)布真實(shí)的消息就會(huì)導(dǎo)致民眾的恐慌和混亂，不如封鎖消息更為有利于社會(huì)穩(wěn)定。這種做法在信息閉塞條件下還有可能奏效，但在媒體高度發(fā)達(dá)的今天，信息根本無(wú)法被地方政府單方面完全控制，其結(jié)果必然是對(duì)政府形象造成更大的損害。二是認(rèn)為在沒(méi)有完全調(diào)查清楚事實(shí)真相以前，不應(yīng)該隨便發(fā)布與此相關(guān)的任何消息。同時(shí)，個(gè)別部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)也害怕說(shuō)錯(cuò)話，與其說(shuō)了將來(lái)可能承擔(dān)責(zé)任，還不如不說(shuō)以此來(lái)規(guī)避責(zé)任。事實(shí)證明，封鎖消息，回避或隱瞞真相，其結(jié)果只能是加強(qiáng)恐慌，助長(zhǎng)謠言。三是為了維護(hù)地方、部門(mén)利益的現(xiàn)實(shí)需要。擔(dān)心新聞一旦報(bào)道，廣而告之，必定會(huì)影響到地方、部門(mén)利益和個(gè)人仕途。因此“穩(wěn)定壓倒一切”成為一些地方政府突發(fā)事件處置的主要目標(biāo)，甚至是唯一目標(biāo)。

最后，公眾缺乏溝通的主動(dòng)性。公眾對(duì)災(zāi)害信息溝通的主動(dòng)程度，決定了災(zāi)害信息溝通的暢通情況、應(yīng)急決策的效率以及災(zāi)害處置的有效性。在我國(guó)，公眾對(duì)災(zāi)害信息傳遞的意識(shí)比較薄弱，缺乏溝通的主動(dòng)性，難以形成完整的信息溝通反饋回路。災(zāi)害發(fā)生后，大多數(shù)人都習(xí)慣于等待政府的救援和幫助，缺乏對(duì)災(zāi)害信息傳遞的主動(dòng)性、自我救援的自覺(jué)性和互救精神，沒(méi)有意識(shí)到自身的積極參與和信息傳遞對(duì)政府救災(zāi)減災(zāi)的積極推動(dòng)作用。與此同時(shí)，公眾個(gè)人的災(zāi)害危機(jī)意識(shí)、防災(zāi)減災(zāi)安全教育、自救互救技能培訓(xùn)，同防災(zāi)減災(zāi)的目標(biāo)還相距甚遠(yuǎn)。這是造成公眾缺乏溝通主動(dòng)性的主要原因。在與自然災(zāi)害進(jìn)行長(zhǎng)期斗爭(zhēng)的過(guò)程中，日本政府在災(zāi)害應(yīng)急管理方面積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。其中之一就是高度重視公眾的防災(zāi)安全教育和個(gè)人防災(zāi)減災(zāi)能力的培養(yǎng)。在每年的防災(zāi)紀(jì)念日里日本政府都會(huì)通過(guò)舉辦防災(zāi)演習(xí)、辦展覽、發(fā)放宣傳品和傳單等大型活動(dòng)來(lái)加強(qiáng)公眾對(duì)安全知識(shí)的學(xué)習(xí)并增強(qiáng)防災(zāi)意識(shí)。這些宣傳品成為人們?nèi)粘７罏?zāi)應(yīng)急的指南。各種類(lèi)型的安全手冊(cè)是日本家庭常備的書(shū)籍，手冊(cè)內(nèi)容也非常豐富和細(xì)致。譬如手冊(cè)內(nèi)會(huì)提醒市民盡量不要用高大的家具，或者把家具固定在墻上，以免地震時(shí)被家具砸傷。日本政府還將大量的資金用于安全知識(shí)的傳播和個(gè)人自救互救能力的培訓(xùn)，使得災(zāi)害信息的傳播活動(dòng)更加規(guī)?；?、制度化和豐富化，讓更多的人接觸到了專(zhuān)業(yè)的安全知識(shí)，提高了個(gè)人的防災(zāi)減災(zāi)能力。由此可見(jiàn)，重視防災(zāi)安全知識(shí)教育，加強(qiáng)公眾減災(zāi)能力培養(yǎng)才是解決公眾主動(dòng)性缺乏的根本措施。

三、強(qiáng)化災(zāi)害應(yīng)急管理信息溝通的應(yīng)對(duì)策略

作為一個(gè)災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理制度的建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而信息溝通機(jī)制的建立和完善又是重中之重?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第4條規(guī)定，國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。這就要求我們從我國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，不斷完善災(zāi)害應(yīng)急管理體制，堅(jiān)持以人為本，把公眾的生命安全放在首要位置。轉(zhuǎn)變落后的溝通理念，加強(qiáng)政府部門(mén)間信息的共享和交流，落實(shí)公眾防災(zāi)減災(zāi)的宣傳教育，充分發(fā)揮各種媒介在災(zāi)害信息傳播中的作用，全面提高我國(guó)地方政府在災(zāi)害應(yīng)急管理中信息溝通的能力和水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第一、建立常態(tài)化信息交流機(jī)制?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，公眾表達(dá)自己觀點(diǎn)和意愿的渠道多元化，方式多樣化。如果政府對(duì)公眾的輿情論點(diǎn)無(wú)動(dòng)于衷，就可能使輿論走向?qū)φ焕囊幻?。各地政府?yīng)成立負(fù)責(zé)輿情分析的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，建立常態(tài)化的信息交流機(jī)制。突發(fā)災(zāi)害事件發(fā)生后，應(yīng)組織專(zhuān)人二十四小時(shí)不間斷對(duì)網(wǎng)上輿情進(jìn)行搜集和監(jiān)控。對(duì)輿情熱點(diǎn)，政府部門(mén)要迅速主動(dòng)地做出回應(yīng)，不應(yīng)該視而不見(jiàn)，回避問(wèn)題。要組織專(zhuān)家學(xué)者或制定政策的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)訪談等形式分析現(xiàn)象，澄清事實(shí)，駁斥謬誤。

常態(tài)化的信息交流機(jī)制有助于政府查找災(zāi)害應(yīng)急中的疏漏之處，及時(shí)矯正災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中的失當(dāng)行為。與此同時(shí)，人民群眾在多年的生產(chǎn)和生活中積累了寶貴的災(zāi)害應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)。政府在日常信息交流過(guò)程中，可以廣泛地采納群眾的智慧，實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)害的群防、群控、群治。2008年南方出現(xiàn)罕見(jiàn)的冰凍災(zāi)害，我國(guó)多個(gè)省份的電纜覆冰嚴(yán)重，電力工人要在冰天雪地里進(jìn)行敲冰作業(yè)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，風(fēng)險(xiǎn)極大。而寶雞市供電局早在70年代就自主研發(fā)出“帶負(fù)荷融化線路覆冰”技術(shù)，利用線路傳輸?shù)母邏弘娏鳎箤?dǎo)線發(fā)熱自行融化覆冰。電力工人只需要通過(guò)監(jiān)控系統(tǒng)，即可隨時(shí)掌握線路覆冰情況。如果政府相關(guān)部門(mén)能進(jìn)行常態(tài)化的信息交流，此種方法就會(huì)更早地得以推廣實(shí)施，南方暴雪對(duì)電力設(shè)施的破壞也不會(huì)如此巨大。

第二、加強(qiáng)公眾防災(zāi)減災(zāi)的宣傳教育。災(zāi)害事件關(guān)系到社會(huì)中的每一個(gè)人，普通公民既是災(zāi)害的直接承受者，也是防范和處置突發(fā)災(zāi)害事件的參與者。他們自身的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)、災(zāi)害的防范能力以及災(zāi)害應(yīng)對(duì)的水平，關(guān)系到災(zāi)害應(yīng)對(duì)的最終成敗。當(dāng)災(zāi)害事件發(fā)生后，政府組織救援力量非常必要，但也沒(méi)有能力關(guān)注到災(zāi)區(qū)的每一位災(zāi)民，也沒(méi)有足夠多的人力去解救處于危險(xiǎn)中的所有災(zāi)民。因此，就需要當(dāng)?shù)氐拿癖姾椭驹刚邔?shí)施自發(fā)的自救和互救行動(dòng)?！翱謶中睦肀瓤謶直旧砀涌膳隆薄Ｃ鎸?duì)災(zāi)難，人們更擔(dān)心的是不知道如何應(yīng)對(duì)，而不是災(zāi)難本身。政府有責(zé)任也有義務(wù)通過(guò)大眾傳媒以各種形式，廣泛宣傳減災(zāi)避險(xiǎn)、自救、互救等知識(shí)，提高公眾的防范意識(shí)和面對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力，使災(zāi)害信息溝通和防災(zāi)教育全民化、常態(tài)化。政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到自己在強(qiáng)化公眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)中的主導(dǎo)地位。通過(guò)采取多元化的措施，提高公眾防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)及能力，引發(fā)全社會(huì)學(xué)習(xí)防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)的積極性。

第三、建立健全多媒體傳播和突發(fā)災(zāi)難報(bào)道機(jī)制。大眾傳媒的預(yù)警新聞不僅需要及時(shí)公布，還要將各種媒體在同一時(shí)間全部發(fā)動(dòng)起來(lái)，使之成為一個(gè)立體的傳播網(wǎng)絡(luò)，讓公眾隨時(shí)隨地接收到最新的和最詳盡的災(zāi)害信息。這樣不僅可以幫助公眾爭(zhēng)取更多的時(shí)間實(shí)施防災(zāi)避災(zāi)的措施，還可以避免“信息孤島”現(xiàn)象的出現(xiàn)。除了傳統(tǒng)媒體如報(bào)紙、電視、廣播之外，還應(yīng)該充分利用新興媒體（手機(jī)和網(wǎng)絡(luò)），手機(jī)是一部幾乎每人都擁有并隨身攜帶的信息接收器，無(wú)論你身在何處都可以隨時(shí)接收以短信形式發(fā)送的預(yù)警信息，從而大大提高了災(zāi)害信息傳播的效率和預(yù)警的成功率。由于網(wǎng)絡(luò)具有傳播范圍的無(wú)限性，信息傳播的光速化和其容納信息海量化的特點(diǎn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)即時(shí)滾動(dòng)播放災(zāi)情信息，公眾可以第一時(shí)間了解災(zāi)害的情況，了解到災(zāi)害的最新動(dòng)向，也可以讓各方信息能夠及時(shí)交流和共享。另外，我們也可以借鑒日本的網(wǎng)絡(luò)傳播方法，推出定制的災(zāi)害信息郵件服務(wù)，讓公眾可以選擇更具有個(gè)性化、更有針對(duì)性的災(zāi)害信息服務(wù)。

媒體需要盡快建立突發(fā)災(zāi)難報(bào)道機(jī)制。媒體是架設(shè)在政府和公眾之間溝通的橋梁。因此，媒體的突發(fā)災(zāi)難報(bào)道機(jī)制是整個(gè)災(zāi)害信息傳播機(jī)制中的重要一環(huán)。災(zāi)難報(bào)道機(jī)制是媒體在接收到政府發(fā)布的災(zāi)害信息后，從常規(guī)傳播轉(zhuǎn)入緊急傳播，按照既定的程序報(bào)道災(zāi)害信息。預(yù)警信息或?yàn)?zāi)害信息是隨著災(zāi)害的爆發(fā)而突然出現(xiàn)的，并且這些信息是關(guān)系到公眾切身利益，甚至是攸關(guān)生死的重大消息。當(dāng)這樣的信息出現(xiàn)時(shí)，應(yīng)該得到最優(yōu)先的傳播權(quán)，其他一切信息都需要為其讓路。這就需要建立專(zhuān)門(mén)的災(zāi)害信息傳播機(jī)制，針對(duì)不同的災(zāi)難、不同的地區(qū)，制定不同的傳播流程。只有這樣，媒體在災(zāi)害中才能從容應(yīng)對(duì)，保障傳播的順暢，而不會(huì)因?yàn)闄C(jī)制的不明確而產(chǎn)生操作上的延誤和混亂。

第四、落實(shí)和完善信息公開(kāi)制度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，以政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知悉的方式公布，切實(shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府是否向公眾提供災(zāi)害處理的相關(guān)信息，不是由政府的權(quán)力決定的，而是由公眾的權(quán)利決定的。在信息公開(kāi)制度下，不是政府想公開(kāi)什么信息就公開(kāi)什么信息，而是公眾需要什么信息，政府就必須提供什么信息[9]。

長(zhǎng)期以來(lái)，部分地方政府習(xí)慣對(duì)應(yīng)該公開(kāi)的信息秘而不宣、隱而不報(bào)，實(shí)際取得的效果卻正好適得其反。只有通過(guò)信息公開(kāi)，尊重公眾的知情權(quán)，才能真正取信于民，才能樹(shù)立政府執(zhí)政為民的良好形象。汶川特大地震發(fā)生后，我國(guó)政府采取實(shí)時(shí)滾動(dòng)發(fā)布救災(zāi)信息、全面透明公布災(zāi)情、主動(dòng)及時(shí)辟謠等信息公開(kāi)的有效措施，避免了公眾的恐慌，將災(zāi)害造成的損失降到最低程度。在災(zāi)情信息公開(kāi)的過(guò)程中，人們看到的不僅是災(zāi)區(qū)群眾正在遭受的生命和財(cái)產(chǎn)的損失，更多的是從中央到地方政府面對(duì)災(zāi)害時(shí)的積極作為。香港《亞洲周刊》發(fā)表評(píng)論《廢墟的信息，拒絕信息的廢墟》一文指出：“大面積的災(zāi)難，卻侵占不了人心的方寸之間。只要信息全面開(kāi)放，就掌握了救災(zāi)的武器”[10]。在信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)的今天，謠言已無(wú)法止于智者，只能止于信息公開(kāi)。

第五、建立政府與媒體良性互動(dòng)關(guān)系。隨著社會(huì)的進(jìn)步、科技的發(fā)展，媒體在社會(huì)管理中的地位和重要性在不斷地凸顯，政府與媒體的關(guān)系正在發(fā)生著微妙的變化。地方政府不得不更多地被動(dòng)應(yīng)對(duì)媒體帶來(lái)的挑戰(zhàn)。地方政府與媒體之間不再是簡(jiǎn)單的上下級(jí)關(guān)系，不能單純地以行政命令的傳統(tǒng)方式管理現(xiàn)代媒體，而是要更多地考慮橫向的協(xié)調(diào)。德國(guó)在政府信息公開(kāi)和媒體管理實(shí)踐方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，德國(guó)政府重視在突發(fā)事件中與媒體的互動(dòng)關(guān)系，要求公務(wù)人員自覺(jué)遵守“回答記者和傳媒提出的每一項(xiàng)問(wèn)題”的法則，形成了為記者服務(wù)、為傳媒服務(wù)、為公眾服務(wù)的傳統(tǒng)。日本政府將媒體視為“政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的最好朋友”，并從法律上確定了公共媒體在國(guó)家防災(zāi)體制中的地位。2008年元月，胡錦濤總書(shū)記在全國(guó)宣傳思想工作會(huì)議上指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要充分認(rèn)識(shí)新聞?shì)浾摰闹匾饔茫朴谕ㄟ^(guò)新聞宣傳推動(dòng)實(shí)際工作，熱情支持新聞媒體采訪報(bào)道，正確對(duì)待輿論監(jiān)督，提高同媒體打交道的能力”[11]。良好的信息溝通是合作與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。政府部門(mén)應(yīng)該重視災(zāi)害應(yīng)急管理中的信息溝通，樹(shù)立“民本位”的信息公開(kāi)和傳播觀念，要把溝通素養(yǎng)作為選拔考察領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容；在突發(fā)災(zāi)害事件中，建立積極與公眾溝通、主動(dòng)聯(lián)系媒體開(kāi)展工作的良好機(jī)制，并在實(shí)踐中不斷豐富和提高媒體管理經(jīng)驗(yàn)。

[1]趙成根.國(guó)外大城市危機(jī)管理模式研究[M].北京:北京大學(xué)出版社, 2006: 52.

[2]王宏偉.應(yīng)急管理的理論與實(shí)踐[M].北京: 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2010: 69.

[3]WAUGH Jr W L.Living With Hazards,Dealing With Disasters: An Introduction to Emergency Management[M].[S.l.]:M.E.Sharpe, Inc.,2000: 3.

[4]DAVID A.McEntire.Emergency Management theory:Issues, Barriers and Recommendations for Improvement[Z].Journal of Emergency Management, 2005.

[5]斯斯芬 P 羅賓斯.管理學(xué) [M].第七版.北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2004: 295.

[6]王宏偉.應(yīng)急管理的理論與實(shí)踐[M].北京: 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2010: 278.

[7]邁克爾, 里杰斯特.危機(jī)公關(guān)[M].上海: 復(fù)旦大學(xué)出版社, 1995: 85.

[8羅伯特·希斯.危機(jī)管理[M].王成, 譯.北京: 中信出版社, 2004: 191.

[9]張明杰.開(kāi)放的政府——政府信息公開(kāi)法律制度研究[M].北京: 中國(guó)政法大學(xué)出版社, 2003.

[10]傳媒：一份在巨災(zāi)大難面前的優(yōu)秀答卷[N].北京日?qǐng)?bào),2008-5-26(2).

[11]胡錦濤：在全國(guó)宣傳思想工作會(huì)議上的講話[Z], 北京: 人民出版社, 2008.

The realistic predicament and coping of information communication in China's disaster emergency management

CAO Hai-lin CHENYu-qing
(Hohai University Nanjng 210098 China)

In recent years, the ability and level of China's disaster emergency management have improved apparently,however,because of the influence on special national conditions and traditional ideas, information communication in disaster emergency management are facing several realistic predicament as before,such as the shortage of civil knowing rights’ guarantee of the system, the retardation of media report channels.the scarcity of local governments' public opinion, the poverty of the initiative for public’s communication and so on.So establishing normal communication mechanism, strengthening propaganda and education of disaster prevention and reduction to general public, establishing and strengthing multimedia propagating and sudden disaster report mechanism, implementing and completing information disclosure system, establishing fine relationship of mutual promotion between government and media are basic strategic choices when facing the the predicament of disaster emergency management’s information communication in transformation period.

disaster emergency management; information communication; coping strategies

C3

A

1008-8105(2012)03-0020-05

2012?05?08

曹海林（1970?）男，管理學(xué)博士，河海大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師；陳玉清（1983?）女，河海大學(xué)公共管理學(xué)院管理學(xué)碩士.

編輯 范華麗