[南京大學 南京 210093]

社會管理的重點和本質(zhì)

□童星[南京大學 南京 210093]

本文闡述了社會管理的重點及其本質(zhì)。針對我國現(xiàn)實國情，就當前加強與創(chuàng)新社會管理提出了社會管理的四大突破口和重點領(lǐng)域。文章進一步指出,社會管理的本質(zhì)是公共合作治理，它不能依靠黨和政府包攬，需要黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、媒體、民眾的合作聯(lián)動。社會管理的目標則是實現(xiàn)社會和諧有序同時又人人心情舒暢、充滿活力。

社會管理；創(chuàng)新；公共治理

從一般意義上講，社會管理包括：1）對“社”的管理，即社區(qū)管理；2）對“會”的管理，即民間組織管理；3）對“社會”（事業(yè)、事務(wù)）的管理。各級人民政府特別是其中的民政系統(tǒng)多年來在這幾個領(lǐng)域做了大量具體的工作，取得了相當?shù)某煽?。但是近年來黨中央、國務(wù)院異常強調(diào)加強和創(chuàng)新社會管理，顯然并非主要指加強和創(chuàng)新這幾項工作，而是另有原因。

一、社會管理的四大突破口和重點領(lǐng)域

為了理解當前如此強調(diào)加強和創(chuàng)新社會管理的意義，有必要考察：1）社會的發(fā)展有哪些新變化？2）民眾有哪些新需求？3）多年社會管理中既有的做法、經(jīng)驗和模式面臨了怎樣的挑戰(zhàn)，其中有哪些已經(jīng)不能再持續(xù)下去，因而嚴重影響了社會的和諧穩(wěn)定？然后通過尋求這三者的交集，來確定加強社會管理的突破口和重點領(lǐng)域。

循此思路，我們發(fā)現(xiàn)：上述三者的交集，即當前影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題主要表現(xiàn)在如下四個方面:

（一）社會風險與風險社會所帶來的挑戰(zhàn)，以及人民群眾對于安全的渴求，迫切要求我們的應(yīng)急、減災(zāi)、維穩(wěn)體系創(chuàng)新升級

現(xiàn)代性及獲取現(xiàn)代性的現(xiàn)代化趨勢，對于中國人來說并不陌生，但是基于現(xiàn)代化進程的社會風險卻是進入新世紀以后擺在中國人面前的新問題：自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，生產(chǎn)事故屢禁不止，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，問題食品無處不在，新型傳染病防不勝防，群體性事件愈演愈烈。面對如此嚴峻的形勢，貝克（U.Beck）、吉登斯（A.Giddens）等人創(chuàng)立的風險社會理論已經(jīng)取代亨廷頓（S.Huntington）的轉(zhuǎn)型政治發(fā)展理論，成為中國學界熱捧、政府認可的新的話語解釋體系。亨廷頓認為社會政治風險僅存于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期，一旦完成了現(xiàn)代化進程就會進入一片坦途；而風險社會理論則強調(diào)，“雖然在某些領(lǐng)域和生活方式中，現(xiàn)代性降低了總的風險性，但同時也導(dǎo)入了一些以前所知甚少或全然無知的新的風險參量，這些參量包括后果嚴重的風險，它們來源于現(xiàn)代性社會體系的全球化特征”[1]，“風險造就社會；全球風險造就全球社會”[2]。

一方面，在全球風險社會的背景下，我國長期積蓄的矛盾、危機都可能隨時找到突破口而爆發(fā)出來，有的已經(jīng)爆發(fā)出來，由風險轉(zhuǎn)化為傷害或災(zāi)難，打斷了社會的演進和轉(zhuǎn)變過程，這就把中國社會推向了“高風險社會”[3]；另一方面，改革開放以來以經(jīng)濟建設(shè)為中心，狠抓發(fā)展不動搖，告別了短缺經(jīng)濟時代，先后擺脫了貧窮、實現(xiàn)了溫飽和小康，正在向全面小康挺進，根據(jù)馬斯洛（A.Maslow）的需要層次理論，人們在基本滿足了生存需要以后，安全就上升為其第一位的需求。高風險社會與民眾安全需求之間存在著巨大的張力，在此情況下如何確保民眾的公共安全需求就成為政府行使社會管理職能的重大職責。自2003年“SARS”之后，為了應(yīng)對日益嚴峻的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件等突發(fā)公共事件，減少民眾的生命財產(chǎn)損失，我國建立了“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機制、法制）的應(yīng)急管理體系（內(nèi)含減災(zāi)、維穩(wěn)），取得了顯著的成效，“汶川地震”、“玉樹地震”、“舟曲泥石流”等重大自然災(zāi)害的救援處置與災(zāi)后重建便是明證。然而，這種“重事后，輕事前”、“重應(yīng)急管理，輕風險管理”的應(yīng)急模式還無法適應(yīng)現(xiàn)實的需要，仍然無法解決食品安全、防災(zāi)減災(zāi)、環(huán)境污染等重大問題，而這些問題已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題，甚至出現(xiàn)了“越應(yīng)急，急越頻；越減災(zāi)，災(zāi)越多；越維穩(wěn)，越不穩(wěn)”的尷尬局面。因此，以現(xiàn)有應(yīng)急管理體系為基礎(chǔ)的社會體制改革和社會管理創(chuàng)新還需要進一步深化，盡快將針對突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向針對社會風險的風險管理。這一轉(zhuǎn)變表面上看是現(xiàn)實應(yīng)急、減災(zāi)、維穩(wěn)形勢所迫，但在深層上卻是全球風險社會和中國高風險社會的必然要求，也是順應(yīng)民眾安全需求上升為首位需求的必然之舉。

胡錦濤總書記于2011年2月19日在中共中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的重要講話就提出：進一步加強和完善公共安全體系，健全食品藥品安全監(jiān)管機制，建立健全安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，完善社會治安防控體系，完善應(yīng)急管理體制[4]。

（二）社會疏離與開放社會所帶來的挑戰(zhàn)，以及社會成員融入社會的意愿，迫切要求我們對已實行多年的單位制度、戶籍制度實施根本性的變革

對近年來“甕安事件”（2008）、“石首事件”（2009）、“潮州事件”（2011）、“增城事件”（2011）等大規(guī)模群體性事件的深入分析顯示，流動人口的社會疏離和缺乏社會認同是導(dǎo)致群體性事件擴大升級的主要原因。在以宗法網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和以倫理等級秩序為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)社會中，個體具有相對安定的生活、固定的居所和穩(wěn)定的社會關(guān)系，社會相對穩(wěn)定；新中國成立以后，機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)和公社的單位制度以及僵硬的戶籍制度，確保了國家對社會的全面控制，但也造成整個經(jīng)濟社會活力喪失、發(fā)展被扼制的嚴重后果。市場為導(dǎo)向的改革啟動以后，社會開放了，單位制與戶籍制松動了，隨著市場配置資源和生產(chǎn)要素基礎(chǔ)作用的日益發(fā)揮，我國的人口遷移與流動進入了最為活躍的時期，目前全國的流動人口已超過2億，未來還將形成5億城市人口、5億農(nóng)村人口、5億流動人口“三分天下”的格局。從構(gòu)成上看，中國當前的“流動人口”主要由兩部分人構(gòu)成：一是“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的“三無游民”，國土資源部提供的數(shù)據(jù)表明，全國1/3以上的群體上訪歸因于土地問題，其中60%左右直接由征地引起。 近年來，由于暴力拆遷愈演愈烈，失地農(nóng)民更是成為上訪和群體性事件的主要參與群體。二是“新生代農(nóng)民工”，多分布在城市結(jié)合部或“城中村”，沒有穩(wěn)定的工作甚至沒有工作，不種地、不返鄉(xiāng)，缺乏來自政府與社會的有效管理與服務(wù)，容易誘發(fā)社會矛盾甚至刑事犯罪的發(fā)生。從本質(zhì)上看，社會疏離和社會認同的喪失本身就是開放社會的異質(zhì)性所帶來的挑戰(zhàn)，由于我國社會流動的強化和社會階層的固化，社會疏離和社會認同的喪失也就表現(xiàn)得尤為突出。

應(yīng)當看到，我國的經(jīng)濟改革比較順利和徹底，公社解散，企業(yè)改制，農(nóng)村人和企業(yè)人都變成了“社會人”；但政治改革和社會改革相對滯后，機關(guān)事業(yè)單位的改革徘徊不前。于是，中國進入了“單位制”與“社區(qū)制”并存、“單位人”與“社區(qū)人”共處的時期。市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來了越來越頻繁、規(guī)模也越來越大的人口流動?！皢挝恢啤毕碌母鳈C關(guān)事業(yè)單位都有嚴格的編制管理，“社區(qū)制”下各社區(qū)的管理又都以戶籍為基礎(chǔ)，這就導(dǎo)致單位中有大量的“非單位人”，社區(qū)中有大量的“非本地人”[5]。長期以來，我們一直奉行“誰的人由誰管好”的原則，那么，“非單位人”算不算該單位的人？“非本地人”算不算該社區(qū)的人？各地社會管理和公共服務(wù)的對象到底應(yīng)覆蓋哪些人群？這些都成了說不清、理不順的大問題。如果聯(lián)系到馬斯洛的需要層次理論，這里所遇到的恰恰是民眾要求人際交往、融入社會的迫切需求同現(xiàn)有的單位制度、戶籍制度之間存在的尖銳矛盾，亟待我們做出管理創(chuàng)新和體制改革。

胡錦濤在上述開班式上關(guān)于社會管理及其創(chuàng)新的講話中也強調(diào)：進一步加強和完善流動人口和特殊人群管理和服務(wù)，建立覆蓋全國人口的國家人口基礎(chǔ)信息庫，建立健全實有人口動態(tài)管理機制，完善特殊人群管理和服務(wù)政策[4]。

（三）社會矛盾與多元社會所帶來的挑戰(zhàn)，以及人民群眾對于公平正義的強烈呼聲，迫切要求我們終止已經(jīng)習慣了的整齊劃一的號召和利益傾斜的政策

當前我國的社會矛盾已經(jīng)十分尖銳，不僅各地維權(quán)性（有組織、有直接利益訴求型）群體事件頻發(fā)，而且泄憤性（無組織、無直接利益訴求型）群體事件多發(fā)，甚至有向社會騷亂轉(zhuǎn)化的趨勢；群體事件的發(fā)生區(qū)域也擴展至包括經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部省份和經(jīng)濟相對發(fā)達的東部沿海省份在內(nèi)的幾乎所有地區(qū)。這說明，作為社會管理主要主體的政府及其相關(guān)部門與作為社會管理對象的民眾之間的緊張關(guān)系并未得到有效緩解，這也成為社會體制改革和社會管理創(chuàng)新的主要壓力和重要動力。究其原因，我國當前社會矛盾的根源在于由總體性社會進入多元社會所導(dǎo)致的利益訴求的多元化，而現(xiàn)有的利益分配方式卻使某些群體總是收益，而另外一些群體總是受損，最終導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)的斷裂。

“不患寡而患不均”的古訓尚縈繞在耳，馬斯洛的理論又告訴我們，盼望得到尊重是人的重要心理需求。正像近年來溫家寶總理多次強調(diào)的那樣：公平正義比陽光還重要！然而，由于多年來的慣性，我們一直堅守在政治意識形態(tài)上要求整齊劃一，在物質(zhì)利益關(guān)系上動輒向特殊群體予以“傾斜”，“要錢沒有，給你政策”成了許多領(lǐng)導(dǎo)的“口頭禪”。應(yīng)當承認，允許乃至鼓勵一部分人、一部分地區(qū)先富起來，這是黨的十一屆三中全會針對當時平均主義盛行、人們普遍貧窮的現(xiàn)實提出的一項“大政策”，而且獲得了極大的成功。但是現(xiàn)在矛盾的主要方面已發(fā)生了轉(zhuǎn)化，平均主義、普遍貧窮的現(xiàn)實已讓位于貧富懸殊、兩極分化，人們安貧樂道、怕富仇富的心理已變成想盡法子、費盡心思地發(fā)家致富。鑒于新的分配體制、新的利益格局、新的階層結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，不同的地區(qū)、不同的行業(yè)部門、不同的利益群體除了具有共同利益和共同愿望（如國家的統(tǒng)一、富強、現(xiàn)代化等）以外，已經(jīng)開始具有自身不同的特殊利益和特殊愿望，此時政府推出的改革政策和舉措，就很難再取得“陽光普照”、“利益普惠”、“大家都叫好”的效果。因此，如何堅守為中國最廣大人民利益服務(wù)的宗旨，確立公正、共享的理念，制定對全體公民一視同仁、機會均等的政策法規(guī)，而非動輒“政策傾斜”，并善于運用質(zhì)詢、論證、預(yù)測、建議、監(jiān)控、評估等一系列現(xiàn)代公共政策分析手段，就成為制定并推行正確的改革發(fā)展政策的必要前提[6]。

我們看到，胡錦濤在上述開班式上關(guān)于社會管理及其創(chuàng)新的講話中特別強調(diào)指出：進一步加強和完善黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，形成科學有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，加強社會矛盾源頭治理，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，堅決糾正損害群眾利益的不正之風，切實維護群眾合法權(quán)益[4]。

（四）網(wǎng)絡(luò)污名與虛擬社會所帶來的挑戰(zhàn)，以及社會公眾表達意愿的訴求，迫切要求我們更新輿情引導(dǎo)和網(wǎng)絡(luò)管理的思路和方法

近些年來，“躲貓貓”、“欺實馬”、“跨省追捕”、“微博開房”、“懸浮視察”、“郭美美事件”等網(wǎng)絡(luò)民意事件的頻頻發(fā)生，削弱了政府的公信力，使政府形象嚴重受損，以至于政府形象在網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)了嚴重的污名化，任何與政府有關(guān)的事件在網(wǎng)絡(luò)上都有可能被污名化。在眾多網(wǎng)民的“圍觀”中，如果政府反映遲鈍或不依互聯(lián)網(wǎng)規(guī)律行動，通常會導(dǎo)致事件不斷擴大、升級，政府的公信力也會在這一過程中逐漸被消解。網(wǎng)絡(luò)污名給政府管理帶來了嚴重挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的調(diào)查顯示，尤其是基層政府官員，對互聯(lián)網(wǎng)表現(xiàn)出極度的不適應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)污名其實是虛擬社會所帶來的挑戰(zhàn)。當然，由于現(xiàn)實中缺乏利益訴求表達的制度化渠道，使得中國的網(wǎng)絡(luò)表達“風景這邊獨好”；可是，政府（尤其是地方政府）對互聯(lián)網(wǎng)的管理仍然傾向于壓制，中央政府和一些地方政府雖然進行了一些網(wǎng)絡(luò)問政的嘗試，但健全的引導(dǎo)和溝通機制還未正式建立起來。誠然，網(wǎng)絡(luò)污名給政府管理帶來的沖擊，其根本原因并非“在線”，而是在網(wǎng)下即現(xiàn)實社會中，存在著社會結(jié)構(gòu)失衡（如鈔票與選票的作用失衡，導(dǎo)致政府在富人、強勢集團與窮人、弱勢群體之間偏向嚴重，公信力缺失）、政務(wù)活動不透明（如紅頭文件強于法律法規(guī)、長官意志又強于紅頭文件，保密手段被大量濫用）、民眾訴求表達渠道不暢（普通老百姓幾乎沒有任何話語權(quán)）等不盡如人意之處；但不可否認，網(wǎng)絡(luò)管理與引導(dǎo)的狀況如何也是重要因素之一。因此，在致力于矯正社會結(jié)構(gòu)、實施政務(wù)公開、建立健全民眾訴求表達機制的同時，加強與完善互聯(lián)網(wǎng)的管理也是在虛擬社會背景下社會管理創(chuàng)新的應(yīng)有之義。

胡錦濤在上述開班式上關(guān)于社會管理及其創(chuàng)新的講話也提及：進一步加強和完善信息網(wǎng)絡(luò)管理，提高對虛擬社會的管理水平，健全網(wǎng)上輿論引導(dǎo)機制[4]。

總之，社會的變化、民眾的需求、傳統(tǒng)管理模式的困境，這三者交集于以下四大領(lǐng)域，這些就是當前加強與創(chuàng)新社會管理的重點：

風險社會-安全需求-應(yīng)急、減災(zāi)、維穩(wěn)亟待創(chuàng)新升級

開放社會-融入需求-戶籍制度、單位制度亟待改革

多元社會-公平需求-整齊劃一要求和利益傾斜政策亟待更新

虛擬社會-表達需求-網(wǎng)絡(luò)管理的思路和方法亟待創(chuàng)新

二、社會管理的本質(zhì)是公共合作治理

社會管理的實質(zhì)就是公共治理，它不能依靠黨和政府包攬，需要黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、媒體、民眾的合作聯(lián)動。聯(lián)合國下屬的全球治理委員會在1995年發(fā)布了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，對“治理”作了明確的界定：治理是各種公的或私的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：1）治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；2）治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；3）治理既涉及公共部門，也包括私人部門；4）治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動[7]。就其本質(zhì)來說，治理與管理的最大不同之處就在于它是多主體的互動與合作，也是多種手段、工具、方式的綜合運用。這完全切合社會管理的本性。

伴隨著社會管理的發(fā)展，社會管理學也得以建立并獲得相當?shù)陌l(fā)展空間。社會管理學的研究旨趣，就在于揭示并運用社會運行機制，這是與政府運行機制、市場運行機制相并列的，這三大運行機制不能相互取代，只能并行不悖、相互補充。國家（政府）領(lǐng)域服從的是政府運行邏輯，其核心是“官本”；市場（企業(yè)）領(lǐng)域服從的是市場運行邏輯，其核心是“資本”；社會（民間組織）領(lǐng)域服從的則是社會運行邏輯，其核心是“民本”。“官本”、“資本”、“民本”各有其適用的領(lǐng)域，也不能相互取代，只能并行不悖、相互補充。社會管理學的研究目的，就在于為社會管理的實踐提供指導(dǎo)和具體的辦法、策略，以達致社會管理的目標。如果說社會建設(shè)的重點是保障與改善民生，那么社會管理的目標則是實現(xiàn)社會和諧有序同時又人人心情舒暢、充滿活力。

至于社會管理學研究的前景，從宏觀上看，社會管理研究的進展取決于社會管理的進展；社會管理的進展又取決于政府職能轉(zhuǎn)變和單位制改革的進展。從學界自身努力的角度看，社會管理學目前相對落后于行政管理學特別是經(jīng)濟管理學。它們的共性是都屬于管理學，其原則、方法、技術(shù)許多是相通的；不同之處在于，行政管理學更多地與政治學結(jié)緣，經(jīng)濟管理學更多地與經(jīng)濟學結(jié)緣，社會管理學則更多地與社會學結(jié)緣。因而，社會管理學的發(fā)展有賴于學界對于行政管理學、經(jīng)濟管理學的借鑒，也有賴于對于管理學與社會學的結(jié)合。它的未來很可能與當代的“公共治理”殊途同歸。

[1]安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性與自我認同[M].趙旭東,方文, 譯.北京: 三聯(lián)書店, 1998: 4.

[2]烏爾里?！へ惪?什么是全球化？全球主義的曲解——應(yīng)對全球化[M].常和芳, 譯.上海: 華東師范大學出版社, 2008: 43.

[3]孫立平.轉(zhuǎn)型與斷裂：改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷[M].北京: 清華大學出版社, 2004: 59.

[4]胡錦濤同志于2011年2月19日在中共中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的重要講話[N].人民日報, 2011-2-20(2).

[5]童星.社會管理的組織創(chuàng)新[J].江蘇行政學院學報,2012, (1): 53-56.

[6]童星.從改革觀和發(fā)展觀上尋求化解社會問題的思路[J].南京政治學院學報, 2006, (1): 11-16.

[7]The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood[M].Oxford,: Oxford University Press, 1995: 2-3.

The Key Point and Essence of Social Management

TONG Xing
(Nanjing University Nanjing 210093 China)

This paper elaborates the key point and essence of social management.Based on our country’s situation, this paper proposes four breakthroughs and key areas of strengthening and innovating social management.Furthermore, this paper points out that the essence of social management is public cooperation administration,which not only depends on the Party and government, but also on the cooperative administration by party and government organizations, social organizations, media, and citizens.The aim of social management is to realize a harmonic society.

social management; innovation; public management

C3

A

1008-8105(2012)04-0022-04

2012-05-19

本文作者作為首席專家主持國家社科基金重大招標課題“社會管理創(chuàng)新與社會體制改革研究”（11&ZD028）階段性成果.

童星（1948-）男，南京大學政府管理學院教授.

編輯 范華麗