張春梅，李賴志

(遼寧師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 大連 116029)

公共人力資源管理是公共部門對(duì)私人部門人力資源管理理念的借鑒性引入。在我國(guó)，公共部門主要包括國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，是在社會(huì)生活中相對(duì)于私立部門而存在的，旨在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以謀求公共利益和普遍福祉的一套組織體系［1］。公共人力資源即公共部門人力資源，又稱為公務(wù)人員或公務(wù)員(public servant)，也稱為政府雇員(public employees)，是在公共組織中，并承擔(dān)一定公共管理角色的人員。公共人力資源是公共管理活動(dòng)的主體，是高效公共行政和公共利益實(shí)現(xiàn)極為關(guān)鍵的因素。與私營(yíng)部門不同，公共部門人力資源不是簡(jiǎn)單意義上的工作人員，公共人力資源在公共權(quán)力機(jī)構(gòu)中擔(dān)任公職也不是一種純粹的雇傭關(guān)系，其手中掌握一定的公共權(quán)力和社會(huì)公共資源，維護(hù)社會(huì)公共秩序，是以公共利益和社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)取向的一項(xiàng)特殊的職業(yè)活動(dòng)。公共人力資源職業(yè)的特殊性要求擔(dān)負(fù)著這種管理活動(dòng)的主體必須具有較高的道德素養(yǎng)，因此，強(qiáng)化道德建設(shè)便成為公共人力資源管理的一項(xiàng)重要課題。

一、道德建設(shè)的動(dòng)因分析

近代以來(lái)，人們對(duì)倫理道德在社會(huì)秩序供給方面的作用越來(lái)越持懷疑態(tài)度，認(rèn)為道德約束和利益發(fā)生沖突時(shí)表現(xiàn)得很無(wú)力，因此，不能把對(duì)公權(quán)持有者的期待寄托在倫理道德上，而應(yīng)該著力于制度的建設(shè)。筆者認(rèn)為，雖然相比于法律，道德是一種軟約束力，但當(dāng)?shù)赖鹿袒癁樾袨橹黧w內(nèi)心的行動(dòng)準(zhǔn)則時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大而自覺(jué)的約束力。正如溫家寶總理曾引用過(guò)的德國(guó)哲學(xué)家康德在《實(shí)踐理性批判》中的一段話:“有兩種東西，我對(duì)它們的思考愈是深沉和持久，它們?cè)谖倚撵`中喚起的驚奇和敬畏就會(huì)日新月異，不斷增長(zhǎng)，這就是我頭上的星空與心中的道德定律?！?/p>

1.客觀動(dòng)因:制度缺陷

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將社會(huì)制度分為正式制度和非正式制度，正式制度指通過(guò)某種組織而形成的正式規(guī)章、規(guī)則、法則等，而非正式制度指風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德、理想信念、宗教信仰等社會(huì)行為規(guī)范［2］。因此，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中，倫理道德也是一種社會(huì)制度。在此所談的制度主要是指法律法規(guī)等正式制度。

法律制度是當(dāng)前管理公共人力資源的主要手段，然而，有限的理性不可能設(shè)計(jì)出完美的制度體系以堵塞所有的漏洞。美國(guó)聯(lián)邦道德法改革總統(tǒng)委員會(huì)在1989年公布的一份報(bào)告中說(shuō):“法律和規(guī)章永遠(yuǎn)也不可能把一個(gè)有道德的人所應(yīng)該做的事一件不漏地講得一清二楚。法律和規(guī)章只能設(shè)定行為的最低標(biāo)準(zhǔn)。而行為上可能的差異是數(shù)不勝數(shù)的，根本不可能靠一紙條文來(lái)描述和查禁?！?/p>

在我國(guó)，自2006年《公務(wù)員法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)公共人力資源依法管理取得了很大成績(jī)，然而，不可否認(rèn)，無(wú)論是現(xiàn)行的公共人力資源管理各項(xiàng)制度本身，還是在各個(gè)管理環(huán)節(jié)的實(shí)際運(yùn)行中，制度的缺陷和弊端并不鮮見(jiàn)。這就為權(quán)力的濫用預(yù)留了很多空間。事實(shí)上，無(wú)論制度多么嚴(yán)實(shí)，法律條文多么縝密，只要權(quán)力主體的腐敗動(dòng)機(jī)存在，都不可能完全阻止腐敗動(dòng)機(jī)向腐敗行為的轉(zhuǎn)化。因此制度的良性運(yùn)作很大程度上要依托于權(quán)力主體的道德支持。只有實(shí)現(xiàn)了權(quán)力主體的道德自律，才能使外在制度規(guī)范內(nèi)化為主體的自覺(jué)意志和行動(dòng)。因此，在對(duì)公共人力資源的管理上，道德和法律的互補(bǔ)是不可偏廢的。

2.主觀動(dòng)因:雙重角色

公共人力資源的角色定位不同于普通的職業(yè)群體。根據(jù)學(xué)者特里·L·庫(kù)珀的觀點(diǎn):“行政人員承擔(dān)的是雙重角色:既是公民的雇員，又是公民中的一員。為政府工作并承擔(dān)雙重義務(wù):既有責(zé)任為公眾提供服務(wù)，同時(shí)作為公眾的一員又有權(quán)接受服務(wù)?！弊鳛楣竦墓蛦T時(shí)，公共利益是公共人力資源的目標(biāo)取向;作為公民中的一員，公共人力資源又有其個(gè)人的利益追求。而二者又往往是不可兼得的，甚至是對(duì)立沖突的。這種角色的雙重性使得公共人力資源在工作中會(huì)經(jīng)常性地面臨沖突的利益選擇。在角色和利益沖突時(shí)，公共人力資源的抉擇和取舍同時(shí)也是道德的抉擇和取舍。

3.現(xiàn)實(shí)動(dòng)因:道德缺失

胡錦濤總書記在“七一”重要講話中指出:“要堅(jiān)持把干部的德放在首要位置，形成以德修身、以德服眾、以德領(lǐng)才、以德潤(rùn)才、德才兼?zhèn)涞挠萌藢?dǎo)向?！钡赖率且粋€(gè)人的立身之本，公共人力資源由于職業(yè)的特殊性，應(yīng)有更高的道德要求。然而，現(xiàn)實(shí)中，貪污腐敗、官僚主義、權(quán)力尋租、職權(quán)濫用、官風(fēng)不正等現(xiàn)象向公共人力資源道德提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)有很多原因，制度不嚴(yán)、社會(huì)轉(zhuǎn)型等都是可能的誘因。然而，通觀產(chǎn)生的問(wèn)題，大都首先是從道德上的蛻化變質(zhì)開始的。無(wú)論玩忽職守還是以權(quán)謀私，都與職業(yè)道德的缺失相關(guān)。

二、國(guó)外公共人力資源道德建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

為了有效約束公共人力資源的公共行為，防范權(quán)力濫用現(xiàn)象，歐美等國(guó)政府在不斷完善公務(wù)員制度，加強(qiáng)廉政建設(shè)的同時(shí)，還強(qiáng)化了倫理道德建設(shè)，注重法律與倫理道德的有機(jī)結(jié)合，為我們提供了很多有益的借鑒。

1.行政道德法制化

美國(guó)、韓國(guó)、日本等國(guó)都曾將公共人力資源的職業(yè)道德規(guī)范法制化，如美國(guó)1978年頒布的《從政道德法》及后來(lái)的《從政道德改革法》，1993年頒布的《美國(guó)行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》，日本的《國(guó)家公務(wù)員倫理法》，韓國(guó)的《韓國(guó)公職人員道德法》，澳大利亞的《國(guó)防部與工業(yè)界雙方商業(yè)道德規(guī)范》，加拿大的《加拿大公共服務(wù)倫理規(guī)范》等。其中大都包括公務(wù)員必須忠于國(guó)家和憲法，必須忠于職守，必須廉潔奉公，必須申報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)，禁止工資外收入等。這些國(guó)家都試圖通過(guò)法律規(guī)范的形式使倫理道德的軟約束硬化，以國(guó)家強(qiáng)制力促使公共人力資源道德行為的形成和道德意識(shí)的覺(jué)醒，最終實(shí)現(xiàn)“人類精神的自律”。

各國(guó)公務(wù)員職業(yè)道德立法情況各有不同，但其形式大致可分為“專門行政道德法典”、“憲法、行政法和刑法典中的有關(guān)規(guī)定”以及“職業(yè)守則及法律實(shí)施細(xì)則”三種。但從總的發(fā)展趨勢(shì)看，公務(wù)員道德法規(guī)的形式趨向于專門道德法典，特別是呈現(xiàn)出公務(wù)員道德法律法規(guī)分層分類的特點(diǎn)。［3］

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)專門化

為了保證道德規(guī)范的實(shí)施，很多國(guó)家還明確規(guī)定法律法規(guī)的落實(shí)載體。比如，美國(guó)設(shè)立專門的政府道德署，其主要職責(zé)是管理政府各級(jí)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)事務(wù)和監(jiān)督政府官員的道德行為。歸道德署管轄的聯(lián)邦政府官員多達(dá)360萬(wàn)人，其中包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、各部部長(zhǎng)等。廉政署在預(yù)防腐敗方面成效顯著，被稱為“制約腐敗的達(dá)摩克利斯之劍”。日本在人事院下設(shè)國(guó)家公務(wù)員倫理審查委員會(huì)，還在內(nèi)閣各組成單位以及下級(jí)部門設(shè)立倫理監(jiān)督官等，以保證道德規(guī)范的落實(shí)?！斑@些專門的道德機(jī)構(gòu)，有的是實(shí)質(zhì)性權(quán)威機(jī)構(gòu)，有的是咨詢性機(jī)構(gòu)，有隸屬于行政權(quán)力的，也有隸屬于立法或司法權(quán)力的，還有獨(dú)立于政府而享有自主性權(quán)力的。但是，不論機(jī)構(gòu)的存在形式如何，此類機(jī)構(gòu)的建立無(wú)疑是公務(wù)員道德建設(shè)的新舉措?！保?］

3.道德監(jiān)督社會(huì)化

西方國(guó)家的行政道德監(jiān)控體系，除了體制內(nèi)不同權(quán)力部門之間的相互監(jiān)督和控制之外，還包括各種社會(huì)力量對(duì)政府道德行為的監(jiān)督。比如，美國(guó)非常重視發(fā)揮新聞界的監(jiān)督作用，《情報(bào)自由法案》規(guī)定新聞媒體有權(quán)揭露公職人員的各種違背職業(yè)道德行為，同時(shí)，為了保證媒體監(jiān)督的有效實(shí)施，法案還規(guī)定政府部門有義務(wù)向新聞媒體提供政府活動(dòng)的信息。此外，美國(guó)的一些非政府組織在對(duì)政府的道德監(jiān)督方面發(fā)揮了很大的作用。

4.道德失范嚴(yán)懲化

完善而嚴(yán)格的道德懲處機(jī)制，是公務(wù)員制度比較成熟國(guó)家的一個(gè)共同而鮮明的特征。這些國(guó)家通常對(duì)違背公務(wù)員道德行為的懲處都非常嚴(yán)厲?！案鲊?guó)一般是由道德監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)公務(wù)員的道德行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其違反職業(yè)道德的行為進(jìn)行調(diào)查，在確定事實(shí)后，將處罰建議提交該公務(wù)員的上級(jí)機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)，由他們做出處罰決定;有的則是直接由道德委員會(huì)或紀(jì)律處分委員會(huì)進(jìn)行處罰?！保?］

三、中國(guó)公共人力資源的道德構(gòu)建

雖然由于國(guó)情的差異，國(guó)外有關(guān)公共人力資源道德建設(shè)的一些措施和做法不完全適應(yīng)我國(guó)，但還是可以有選擇地借鑒那些已被實(shí)踐證明的行之有效的做法。

1.盡快實(shí)現(xiàn)公共人力資源道德法制化

中國(guó)從古至今，對(duì)官員就有很高的道德要求，從儒家的“仁義禮智信”，到孫中山的“天下為公”，直至現(xiàn)在的“八榮八恥”，但一直以來(lái)，對(duì)官員的道德建設(shè)存在“重教化輕法制”、“重倡導(dǎo)輕實(shí)踐”的現(xiàn)象。目前，我國(guó)已有的公共人力資源管理的法律法規(guī)中，也有涉及倫理道德的內(nèi)容規(guī)定，但都是零散的，沒(méi)有制定統(tǒng)一的法律法規(guī)，不成體系，而且基本都是一些原則性的規(guī)定，操作性不強(qiáng)。因此，我國(guó)有必要制定一部系統(tǒng)的、可操作性強(qiáng)的、專門針對(duì)公共人力資源道德的行為規(guī)范，對(duì)公共人力資源的道德規(guī)范進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。通過(guò)立法程序?qū)⒐踩肆Y源的基本道德要求以法律的、國(guó)家意志的形式表現(xiàn)出來(lái)，使之規(guī)范化、制度化。

2.加強(qiáng)對(duì)公共人力資源的道德監(jiān)督

完善的監(jiān)督體系是公共人力資源道德行為實(shí)現(xiàn)的重要保證。目前，我國(guó)雖有監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但問(wèn)題較多，監(jiān)督成效不盡如人意。比如多種監(jiān)督機(jī)構(gòu)并存，造成多頭管理，責(zé)任缺失;監(jiān)督主體獨(dú)立性差，造成監(jiān)督工作擎肘重重等。因此，在公共人力資源的道德監(jiān)督方面，一是有必要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，成立獨(dú)立的道德監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為道德規(guī)范的順利實(shí)施提供組織保證。二是為了方便監(jiān)督主體的監(jiān)督，應(yīng)提高公共人力資源工作的透明度，推行政務(wù)公開和公共人力資源的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等。三是要充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用，保證媒體能夠自由地、不受無(wú)理約束地對(duì)公共人力資源的行為進(jìn)行客觀公正的報(bào)道和評(píng)論。在網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督作用也不可小視。

3.注重對(duì)公共人力資源的道德教育

要使道德內(nèi)化為公共人力資源的自覺(jué)意志和行動(dòng)，還要注重在日常工作中加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)。根據(jù)國(guó)家公務(wù)員局發(fā)布的《公務(wù)員職業(yè)道德培訓(xùn)大綱》，“十二五”期間，國(guó)內(nèi)全體公務(wù)員將進(jìn)行職業(yè)道德輪訓(xùn)，培訓(xùn)時(shí)間不少于6學(xué)時(shí)。職業(yè)道德培訓(xùn)包括基礎(chǔ)知識(shí)、四大專題以及典型案例三大部分。這是加強(qiáng)公共人力資源道德建設(shè)的重要舉措。此外，還可以通過(guò)公共人力資源隊(duì)伍中的正反兩方面典型對(duì)公共人力資源進(jìn)行道德教育。

總之，職業(yè)道德建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期養(yǎng)成的過(guò)程，這不僅是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性工程，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)，是內(nèi)因與外因共同作用的結(jié)果，也是個(gè)人、組織、社會(huì)共同努力的結(jié)果。應(yīng)當(dāng)注意的是，在呼喚公共人力資源道德回歸的同時(shí)，社會(huì)道德環(huán)境的凈化也不可忽視，畢竟行政道德是從屬于社會(huì)道德的，也受社會(huì)道德的熏陶與影響。

［1］公共部門人力資源管理編寫組.公共部門人力資源管理［M］.北京:中國(guó)國(guó)際廣播出版社，2003:19.

［2］科斯，阿爾欽，諾斯.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集［M］.上海:三聯(lián)書店，1994:373－375.

［3］楊 波.日韓公務(wù)員反腐注重道德立法［N］.新京報(bào)，2007－09－16.

［4］楊 鑫.國(guó)外公務(wù)員行政道德建設(shè)探析［J］.才智，2009(28):292－293.

［5］李振通.國(guó)外公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的法制化傾向及啟示［J］.理論與改革，1998(2):102 －104.