江蘇大學(xué) 譚中明 邢成娟

江蘇大學(xué) 譚中明 邢成娟

一、地方政府融資平臺(tái)財(cái)務(wù)狀況分析

（一）地方政府融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債狀況分析 具體如下：

（1）從地方政府融資平臺(tái)資產(chǎn)狀況看，資產(chǎn)規(guī)模迅速增長(zhǎng)。以某新區(qū)城市建設(shè)投資公司為例（如圖1），可以看出，該新區(qū)城投資產(chǎn)規(guī)模呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)的格局，從資產(chǎn)變動(dòng)情況來(lái)看，流動(dòng)資產(chǎn)增長(zhǎng)（大多為貨幣資金）最多，說(shuō)明銀行存款大幅度提高，無(wú)形資產(chǎn)也在穩(wěn)步增長(zhǎng)，說(shuō)明該新區(qū)城投獲得的土地資產(chǎn)在穩(wěn)步增長(zhǎng)。

（2）從地方政府融資平臺(tái)負(fù)債及所有者權(quán)益狀況看，負(fù)債規(guī)模急劇膨脹，并且長(zhǎng)期負(fù)債增長(zhǎng)較快。以某新區(qū)城市建設(shè)投資公司為例（如圖2），可以看出，該新區(qū)城投負(fù)債總額和所有者權(quán)益增長(zhǎng)較快，負(fù)債總額略高于所有者權(quán)益總額，說(shuō)明該新區(qū)城投資產(chǎn)負(fù)債情況尚處于正常水平。長(zhǎng)期負(fù)債2009年增長(zhǎng)較快，與2008年相比，增長(zhǎng)率達(dá)到了89.45%，說(shuō)明該新區(qū)城投公司為緩解短期還本付息的壓力而增加了長(zhǎng)期負(fù)債，延長(zhǎng)了還債周期，在一定程度上減輕了短期資金周轉(zhuǎn)壓力。

（3）地方政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)特點(diǎn)分析。通過(guò)分析該新區(qū)城投公司的近三年的資產(chǎn)負(fù)債表，可以看出有如下特點(diǎn)：一是在建工程占固定資產(chǎn)較大比例。以2009年為例，該公司年末固定資產(chǎn)合計(jì)43920萬(wàn)元，其中在建工程34249萬(wàn)元，在建工程占固定資產(chǎn)總額的比重達(dá)到77.98%。二是無(wú)形資產(chǎn)（政府劃撥土地）增長(zhǎng)較快。從2007年到2008年度，該城投公司的無(wú)形資產(chǎn)（政府劃撥土地）增長(zhǎng)率為30.97%，與2008年相比，2009年無(wú)形資產(chǎn)增長(zhǎng)率達(dá)到104.22%，呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)趨勢(shì)。

（4）地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債特點(diǎn)分析。一是債務(wù)規(guī)模大，增長(zhǎng)速度快。在新區(qū)財(cái)政投入無(wú)法滿(mǎn)足城建資金需求的情況下，銀行貸款成為該新區(qū)城投公司的主要融資渠道。2007年，該新區(qū)城投公司的貸款余額為12.15億元，2008年底為16.07億元，2009年底則達(dá)到28.65億元，債務(wù)規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，增長(zhǎng)速度呈加快趨勢(shì)。二是債務(wù)剛性強(qiáng)，償債壓力大。該新區(qū)城投的負(fù)債絕大部分為銀行貸款，從貸款期限結(jié)構(gòu)上看，短期借款所占比例較大。雖然2009年長(zhǎng)期貸款有所增加，但流動(dòng)負(fù)債依然占全部負(fù)債的47%以上，償還短期借款本息的壓力有增無(wú)減。

（二）地方政府融資平臺(tái)的盈利狀況分析 具體如下：

（1）從地方政府融資平臺(tái)利潤(rùn)總額狀況看，地方政府融資平臺(tái)的利潤(rùn)來(lái)源主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼收入。以某新區(qū)城投公司為例（如圖3），可以看出，該新區(qū)城投財(cái)政補(bǔ)貼收入持續(xù)增長(zhǎng)，且增幅較大，每年的財(cái)政補(bǔ)貼收入均大于利潤(rùn)總額，說(shuō)明財(cái)政補(bǔ)貼收入對(duì)利潤(rùn)總額的影響很大，沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼收入，每年都將出現(xiàn)虧損，這充分說(shuō)明了該新區(qū)發(fā)展盈利主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)實(shí)。

（2）從地方政府融資平臺(tái)的成本費(fèi)用狀況來(lái)看，利息費(fèi)用占成本費(fèi)用總額的較大比重。以某新區(qū)城投公司為例（如圖4），該新區(qū)城投主要成本費(fèi)用是財(cái)務(wù)費(fèi)用，其中財(cái)務(wù)費(fèi)用中絕大部分是利息費(fèi)用。這說(shuō)明該新區(qū)融資模式主要是銀行貸款，導(dǎo)致利息費(fèi)用快速增長(zhǎng)。

（3）從地方政府融資平臺(tái)的利潤(rùn)狀況來(lái)看，盈利能力較低，主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼。以某新區(qū)城投公司為例（如圖5），該新區(qū)城投凈資產(chǎn)收益率和資產(chǎn)凈利率普遍較低，甚至呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，說(shuō)明該新區(qū)城投公司盈利能力較低。

二、地方政府融資平臺(tái)存在的問(wèn)題

（一）融資平臺(tái)盈利能力較弱 平臺(tái)公司大部分項(xiàng)目社會(huì)效益重于經(jīng)濟(jì)效益，資產(chǎn)利潤(rùn)率低，項(xiàng)目自身現(xiàn)金流不足甚至無(wú)現(xiàn)金流。如某市新區(qū)城投公司2009年資產(chǎn)收益率僅為0.93%，財(cái)政補(bǔ)貼收入從2007年的3500萬(wàn)元增加到2009年的17182.65萬(wàn)元，若無(wú)財(cái)政補(bǔ)貼收入，每年都將出現(xiàn)虧損。央行的調(diào)研報(bào)告顯示，截至2009年5月底，全國(guó)各地政府投融資平臺(tái)總資產(chǎn)約9萬(wàn)億元，平均資產(chǎn)利潤(rùn)率不到1.3%，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入占資產(chǎn)的比重約7.9%，政府補(bǔ)貼收入占利潤(rùn)總額比重為48.7%。從償債資金來(lái)源來(lái)看，依靠“平臺(tái)公司”自身贏利和投資項(xiàng)目收益償還的比例僅為10.8%和15.6%，其余73.6%均靠財(cái)政預(yù)算、政府回購(gòu)、償債基金等方式償還。這種情況在幾乎沒(méi)有盈利的縣級(jí)和縣以下政府更為嚴(yán)重。而目前縣級(jí)政府投融資平臺(tái)占整個(gè)“平臺(tái)公司”總數(shù)的60%。

（二）還款來(lái)源不穩(wěn)定 土地出讓金收入是地方政府融資平臺(tái)的主要還款來(lái)源。如某市城投公司2009年比2008年無(wú)形資產(chǎn)（政府劃撥土地）增長(zhǎng)率達(dá)到104.22%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年地方政府本級(jí)收入總額為32581億元，其中土地出讓金收入占比接近43.7%。而房地產(chǎn)調(diào)控政策的實(shí)施必然影響地方政府的賣(mài)地收入。

（三）資金來(lái)源渠道單一，資本金不足，債務(wù)負(fù)擔(dān)重 以某市新區(qū)城投公司為例，2009年銀行貸款占全年總?cè)谫Y額的87%，貸款的融資成本從2007年的5151.95萬(wàn)元到2008年的10359.78萬(wàn)元再到2009年的17793.13萬(wàn)元，增速驚人（如圖6）。同時(shí)，地方融資平臺(tái)資本金普遍不足，據(jù)《金融時(shí)報(bào)》2009年對(duì)黑龍江全省36各總投資額在10億元以上的大型項(xiàng)目調(diào)查結(jié)果顯示，資本金比率僅為34.6%。另一方面，融資平臺(tái)債務(wù)負(fù)擔(dān)重。據(jù)估算，2009年地方投融資平臺(tái)6萬(wàn)億元的負(fù)債中，地方債務(wù)總余額達(dá)4萬(wàn)億元以上，約相當(dāng)于GDP的16.5%，財(cái)政收入的80.2%，地方財(cái)政收入的174.6%。

（四）信貸投放進(jìn)退兩難 地方政府融資平臺(tái)資金大多投放到大型的中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，若信貸緊縮就有可能形成“半拉子工程”，銀行將會(huì)面臨大量的不良貸款，客觀上倒逼銀行信貸投放，若繼續(xù)給平臺(tái)公司貸款，銀行信貸投放的調(diào)控空間將極大降低。以某市新區(qū)城投公司為例，2009年比2008年長(zhǎng)期負(fù)債增長(zhǎng)率達(dá)到89.45%，在建工程（政府城建項(xiàng)目）占固定資產(chǎn)總額的比重達(dá)到77.98%，可見(jiàn)，如果銀行不繼續(xù)提供資金支持，大量的在建工程會(huì)出現(xiàn)資金鏈斷裂，形成“半拉子工程”，如果繼續(xù)提供資金支持，將會(huì)對(duì)其他民間資本形成“擠出效應(yīng)”，降低貨幣調(diào)控空間。

（五）抵押擔(dān)保不規(guī)范 融資平臺(tái)貸款的擔(dān)保模式主要有兩種：一是政府承諾、財(cái)政兜底的財(cái)政承諾模式，“打捆貸款”最具代表性。這與《擔(dān)保法》明文規(guī)定的“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”條款相違背。二是權(quán)利抵押擔(dān)保模式，“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押”是主要方式，而不少土地抵押是“白證抵押”。據(jù)專(zhuān)家分析，在2009年融資平臺(tái)貸款余額中，僅有一半是有足額土地抵押的，其余均為無(wú)抵押擔(dān)?；蛸|(zhì)押項(xiàng)目。

（六）道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重 一些地方政府認(rèn)為通過(guò)融資平臺(tái)使用銀行資金只要能付息就行，無(wú)需考慮還本；銀行的資金就是國(guó)家的資金，地方政府是拿國(guó)家的錢(qián)辦國(guó)家的事，還不起貸款會(huì)由中央財(cái)政和銀行買(mǎi)單；可以將貸款推給下屆政府償還。以上三種觀念隱藏著極大的道德風(fēng)險(xiǎn)，為系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)播下了種子。

三、地方政府融資平臺(tái)問(wèn)題解決對(duì)策

（一）建立健全平臺(tái)投融資體制 一是創(chuàng)新直接融資方式，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。允許符合條件的融資平臺(tái)運(yùn)用企業(yè)債券、中期票據(jù)、信托計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化、發(fā)行股票等多種融資渠道，形成包括間接融資和直接融資在內(nèi)的多元化融資結(jié)構(gòu)，改變平臺(tái)過(guò)分依賴(lài)銀行貸款的單一融資結(jié)構(gòu)。二是推進(jìn)項(xiàng)目融資創(chuàng)新。大力開(kāi)展BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)?、BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)?、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)┖蚉PP（政府項(xiàng)目與民間合作）等多種融資方式，吸引各種社會(huì)資金直接投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。這樣可以分散融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，提高融資的透明度，界定地方政府的最優(yōu)經(jīng)濟(jì)邊界，促進(jìn)項(xiàng)目投融資行為的規(guī)范化。

（二）建立健全融資平臺(tái)債務(wù)管理和償債機(jī)制 一是把融資平臺(tái)債務(wù)的償還納入財(cái)政預(yù)算進(jìn)行安排，按期足額償還。二是建立與平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模相適應(yīng)的償債風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，除了將融資平臺(tái)的投資收益納入其中，還需按一定比例將同級(jí)財(cái)政的經(jīng)常性收入劃入基金，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的監(jiān)督和管理。三是細(xì)分各個(gè)融資平臺(tái)的性質(zhì)，實(shí)行差別管理政策。如公益性項(xiàng)目可以由財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保，其他項(xiàng)目則宜遵循市場(chǎng)法則，對(duì)融資平臺(tái)的借貸、用資、償債等環(huán)節(jié)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作和管理，從而最大限度地減輕財(cái)政兜底的壓力和降低潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）轉(zhuǎn)變地方政府職能 平臺(tái)公司融資是地方政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的缺陷和不足，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有政策性和非營(yíng)利性的內(nèi)在屬性以及期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低的經(jīng)濟(jì)屬性。因此要進(jìn)一步完善地方政府投融資職能定位，防止政府職能不合理擴(kuò)張。隨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，政府直接投資的領(lǐng)域應(yīng)逐漸減少甚至退出，在財(cái)政資源有限的條件下，政府應(yīng)將財(cái)力物力投放到關(guān)鍵性領(lǐng)域。為此要進(jìn)行兩方面戰(zhàn)略調(diào)整：一是要堅(jiān)持有所為，有所不為，全面收縮投資領(lǐng)域；二是要盤(pán)活政府性資產(chǎn)存量，做到有進(jìn)有退，即從“越位”領(lǐng)域退出，填補(bǔ)“缺位”領(lǐng)域，真正實(shí)現(xiàn)從全能型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

（四）完善行政管理體制機(jī)制 首先，改革政績(jī)體制，主要是官員的考核和升遷體制。改革官員的考核和升遷體制的途徑有兩個(gè)：一是地方官員由地方居民直接選舉產(chǎn)生而非由上級(jí)任命，他對(duì)地方居民負(fù)責(zé)，行政績(jī)效也由地方居民進(jìn)行考核。二是實(shí)現(xiàn)地方融資決策的民主化和法治化，政府融資支持項(xiàng)目的重大決策都應(yīng)經(jīng)過(guò)民主決策程序，而不是由政府主管部門(mén)審批的制度。其次，建立地方政府融資責(zé)任制度，明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體，做到一級(jí)平臺(tái)公司的融資規(guī)模與一級(jí)地方財(cái)力相匹配，舉債期限與政府行政首長(zhǎng)任期相一致，并將控制融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模和化解舊債工作列入地方官員的政績(jī)考核內(nèi)容。

（五）商業(yè)銀行應(yīng)建立更為審慎的融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制 一是規(guī)范貸款擔(dān)保方式。要求借款人提供合格足額的抵押物，所有抵押資產(chǎn)的價(jià)值應(yīng)在資產(chǎn)評(píng)估公司評(píng)估的基礎(chǔ)上，參照當(dāng)?shù)赝?lèi)資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行綜合評(píng)估，落實(shí)合法有效的土地房產(chǎn)抵押或接受有代償能力的第三方擔(dān)保，杜絕地方政府純行政性或政治性擔(dān)保行為。二是督促政府及其融資平臺(tái)建立切實(shí)可行的償債機(jī)制，明確償債資金的來(lái)源、用途及具體還貸安排。三是建立足夠的風(fēng)險(xiǎn)撥備基金，以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的呆壞賬。四是嚴(yán)格界定政策性與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，對(duì)于融資平臺(tái)支持的純政策性項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)，應(yīng)審慎經(jīng)營(yíng)。

（六）商業(yè)銀行應(yīng)加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)信貸資金管理 對(duì)于增量貸款而言，要做到：一是要求平臺(tái)公司必須提交規(guī)范的、符合銀行信貸評(píng)估要求的財(cái)務(wù)報(bào)表，嚴(yán)格新增融資平臺(tái)貸款準(zhǔn)入。二是根據(jù)不同融資平臺(tái)情況實(shí)行差別授信策略。對(duì)那些有經(jīng)營(yíng)收入和足夠現(xiàn)金流的融資平臺(tái)可以繼續(xù)提供貸款；對(duì)于自身無(wú)經(jīng)營(yíng)收入，完全依賴(lài)財(cái)政資金還款的平臺(tái)公司應(yīng)停止辦理新增貸款。三是采取銀團(tuán)貸款、聯(lián)合貸款等方式，降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)加強(qiáng)銀行之間的溝通與協(xié)作，降低信息不對(duì)稱(chēng)及由此引發(fā)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。四是杜絕打捆貸款和“形象工程”貸款。對(duì)于存量貸款而言，要按照銀監(jiān)會(huì)“逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的基本要求，實(shí)行名單制管理，重新評(píng)審其合規(guī)性，嚴(yán)格排查風(fēng)險(xiǎn)；要與證券市場(chǎng)對(duì)接起來(lái)，通過(guò)資產(chǎn)證券化將表內(nèi)的部分風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到表外，提高銀行核心資本充足率。再次，加強(qiáng)融資平臺(tái)所支持的項(xiàng)目監(jiān)管，監(jiān)控信貸資金流向。加強(qiáng)信貸資金的貸后管理，跟蹤調(diào)查貸款投向，及時(shí)了解信貸資金的真實(shí)用途，對(duì)于違反相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，投向過(guò)剩行業(yè)或者使用不當(dāng)?shù)馁J款應(yīng)采取有效措施盡快收回，將風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)。

［1］馬海濤：《完善制度建設(shè)，加強(qiáng)政府投融資平臺(tái)管理》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2010年第1期。

［2］邸晶鑫：《化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策選擇》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。

［3］李揚(yáng)、王國(guó)剛：《中國(guó)金融發(fā)展報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版。

［4］梅建明、鐘啟高：《關(guān)于當(dāng)前地方政府建設(shè)融資的幾個(gè)問(wèn)題》，《財(cái)政研究》2010年第2期。