施雪華 曹勝 湯靜容

[摘要]系統(tǒng)總結(jié)建國60多年來我們在政治發(fā)展領(lǐng)域取得的基本經(jīng)驗(yàn)，深刻反思建國以來我們在政治發(fā)展領(lǐng)域失誤的主要教訓(xùn)，全面展望中國政治未來的走向，是順利實(shí)現(xiàn)中國政治從傳統(tǒng)形態(tài)走向現(xiàn)代形態(tài)的重要前提。本文認(rèn)為新中國政治發(fā)展的主要教訓(xùn)有：政治與經(jīng)濟(jì)的失衡發(fā)展帶來政治衰敗；激進(jìn)式、運(yùn)動式政治變革帶來政治社會災(zāi)難；黨內(nèi)民主集中制的片面化并替代黨內(nèi)民主制導(dǎo)致政治低效和腐敗；公民社會的消失或弱小是政治國家走向集權(quán)腐敗低效的主要原因；沒有民主的效率和沒有效率的民主都是不可持續(xù)的政治發(fā)展目標(biāo)；社會主義民主與法治的任一缺失或相互替代必然造成政治與社會的雙不穩(wěn)定；動員型公民政治參與和無規(guī)則公民政治參與都阻礙政治發(fā)展；機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變不配套導(dǎo)致機(jī)構(gòu)縮脹的惡性循環(huán)；政府職能轉(zhuǎn)變不等于政府無所作為更不等于可以推卸責(zé)任；走封閉式的自我發(fā)展道路只可能導(dǎo)致政治衰敗而不是政治發(fā)展。在今后40年甚至更長的時(shí)間里，我們將繼續(xù)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀為導(dǎo)向的執(zhí)政黨主導(dǎo)的、將政治合法性與政治有效性相結(jié)合為價(jià)值核心與主要方法的漸進(jìn)式政治發(fā)展戰(zhàn)略與模式。

[關(guān)鍵詞]新中國；政治發(fā)展；政治合法性；社會主義民主；政治參與

[中圖分類號]D620[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1000-4769(2012)01-0062-06

回顧新中國建立60多年來的中國社會政治的變革歷程，我們在看到寶貴經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)地對新中國60多年來在政治發(fā)展領(lǐng)域的各種失誤、挫折乃至錯(cuò)誤進(jìn)行反思，從而總結(jié)社會政治教訓(xùn)，以史為鑒，在今后的社會政治變革中努力規(guī)避這些問題的發(fā)生，以更好地推進(jìn)中國將來的社會政治發(fā)展。

一、新中國60多年政治發(fā)展的主要教訓(xùn)

1政治與經(jīng)濟(jì)的失衡發(fā)展帶來政治衰敗

政治領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域作為社會系統(tǒng)的重要組成部分，二者之間存在著密切的聯(lián)系，相互制約，又相互支撐，唯有二者獲得協(xié)調(diào)、平衡的發(fā)展，才能夠?qū)崿F(xiàn)社會的整體進(jìn)步。古今中外的社會科學(xué)研究者對此都做過深入的研究，并有豐富的理論成果。而新中國建立60多年來，中國在政治與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展則以鮮活的事實(shí)證明了這一命題的科學(xué)性：政治與經(jīng)濟(jì)的失衡發(fā)展必然導(dǎo)致政治衰敗、經(jīng)濟(jì)停滯、社會動蕩。

縱觀建國60多年的歷史，在1978年十一屆三中全會召開之前，中國社會基本處于一種政治社會的狀態(tài)中。政治是這一時(shí)期的社會主題，幾乎一切的社會活動都是以政治為核心展開的。這種狀況的出現(xiàn)雖然與新國家建立之后的政權(quán)建設(shè)有關(guān)系，但在更大程度上則是由于對政治與經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的重要性認(rèn)識不足而導(dǎo)致的。在1956年生產(chǎn)資料所有制改造完成之后，中國的國家政權(quán)已經(jīng)基本獲得了鞏固的地位。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將黨和政府的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。然而，由于黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人對當(dāng)時(shí)的社會政治環(huán)境認(rèn)識出現(xiàn)了失誤，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本規(guī)律把握不準(zhǔn)等因素，結(jié)果出現(xiàn)了接連不斷的政治運(yùn)動，“以階級斗爭為綱”的政治斗爭成為社會的主題，甚至試圖以政治斗爭的方式來促進(jìn)和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成對正常經(jīng)濟(jì)秩序的極大破壞。在政治斗爭席卷全國的“文化大革命”期間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展幾乎處于癱瘓的境地，國民經(jīng)濟(jì)陷于崩潰的邊緣。這種政治與經(jīng)濟(jì)的失衡造成的社會秩序的混亂，人治政治的盛行和經(jīng)濟(jì)生活的失序，嚴(yán)重阻礙了中國的發(fā)展。

改革開放以來，黨和政府將工作的重心及時(shí)地從政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?！耙越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”成為時(shí)代的主題，這為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的契機(jī)。改革開放30多年來中國獲得快速的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡是與黨和政府努力將政治與經(jīng)濟(jì)處于協(xié)調(diào)、平衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)分不開的。但同時(shí)我們必須認(rèn)識到我國政治領(lǐng)域的改革尚處于探索階段，建設(shè)中國特色社會主義民主政治的任務(wù)還遠(yuǎn)未完成，這對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相當(dāng)不利的。當(dāng)前社會政治生活中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象與社會經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的貧富懸殊等問題都要求我們必須及時(shí)、有效地推進(jìn)政治領(lǐng)域的改革，加強(qiáng)政治制度建設(shè)，推進(jìn)民主政治的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)政治與經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，否則就很難取得長足的進(jìn)步和可持續(xù)的發(fā)展。

2激進(jìn)式、運(yùn)動式政治變革帶來政治社會災(zāi)難

從新中國建立到改革開放，在中國社會政治生活中不斷出現(xiàn)激進(jìn)式、運(yùn)動式的革命性質(zhì)的政治斗爭，從建國初期的“三反”、“五反”運(yùn)動，到1957年的“反右”和1958年的“大躍進(jìn)”運(yùn)動，直至1966年的“文化大革命”達(dá)到政治運(yùn)動的頂峰。這些社會政治運(yùn)動大部分是在特定的歷史時(shí)期和社會政治環(huán)境中，基于當(dāng)時(shí)社會政治革命發(fā)展的考量而由黨的領(lǐng)導(dǎo)人自上而下所發(fā)動的，通過黨和政府或某些特定的社會政治組織的動員和組織而擴(kuò)展到某一社會領(lǐng)域或整個(gè)社會范圍內(nèi)，從而對特定民眾群體乃至整個(gè)社會成員的社會政治生活造成影響。從歷史的角度來看，這些社會政治變革中有些在國家政權(quán)建設(shè)與鞏固、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的集中推進(jìn)、政治思想的傳播、政治熱情的鼓舞等方面實(shí)現(xiàn)了其預(yù)定的社會政治效果；有些則由于脫離了發(fā)動者和組織者的控制，偏離了社會政治目標(biāo)，對民眾社會、經(jīng)濟(jì)、政治生活的政治干涉肆意擴(kuò)大化，導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會政治后果。

整體而言，這種激進(jìn)式、運(yùn)動式的政治變革，構(gòu)成了當(dāng)時(shí)所謂階級斗爭的主要形式。而這種運(yùn)動式的激進(jìn)變革往往將普通民眾動員參與到政治斗爭中，以政治面貌和階級出身作為劃分?jǐn)澄医缦薜臉?biāo)準(zhǔn)，結(jié)果導(dǎo)致民眾的力量表面上得到高度的推崇，而實(shí)質(zhì)上成為自上而下政治運(yùn)作的斗爭工具，自身的政治、經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利都無法得到保障，甚至最基本的個(gè)人情感和家庭關(guān)系都因?yàn)楸桓叨日位s或喪失，民眾的正常生活和生存狀態(tài)都陷入瓦解的邊緣，其身心受到極大的傷害。而這種激進(jìn)式、運(yùn)動式的政治變革從本質(zhì)而言是一種非體制性的、權(quán)力意志的政治形態(tài)，與規(guī)則化、程序化的政治制度與國家權(quán)威是背道而馳的，這種政治變革方式對新中國的國家制度建設(shè)和民主法治進(jìn)程造成了極大的沖擊。董必武同志在黨的“八大”上就明確指出：“革命的群眾運(yùn)動是不完全依靠法律的，這可能帶來一種副產(chǎn)物，助長人們輕視一切法制的心理?！边\(yùn)動式的激進(jìn)政治變革由于沒有制度化的組織和程序，往往陷入主觀隨意的混亂狀態(tài)中，上綱上線造成大批的冤假錯(cuò)案，也使黨和國家的權(quán)威受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，社會政治秩序陷入混亂狀態(tài)，從而嚴(yán)重影響到正常的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生產(chǎn)生活。對普通民眾而言，無疑是社會政治災(zāi)難。

3黨內(nèi)民主集中制的片面化并替代黨內(nèi)民主制導(dǎo)致政治低效和腐敗

民主集中制是我們黨和政府的根本組織原則，是群眾路線在黨和政府的政治生活中的具體運(yùn)用。民主集中制包含有豐富的內(nèi)涵，是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，民主與集中是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。這一組織原則是中國共產(chǎn)黨誕生以來，指導(dǎo)黨從領(lǐng)導(dǎo)革命到掌握政權(quán)的基本經(jīng)驗(yàn)之一。在新中國建立后，我們黨也對民主集中制在黨內(nèi)和國家政權(quán)組織中的貫徹執(zhí)行予以高度重視。但在新中國建立60多年來，在不同的歷史時(shí)期在黨的各級黨委中，黨的民主集中制原則都在不同程度地受到片面化的

強(qiáng)調(diào)，以黨的民主集中甚至是集中替代黨內(nèi)民主的現(xiàn)象很突出，特別是在文化大革命期間表現(xiàn)得尤為明顯。對此，鄧小平同志指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級都不同程度地存在這個(gè)問題。權(quán)力過分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重。必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個(gè)人分工負(fù)責(zé)制等等?！?/p>

民主集中制是一種維護(hù)黨組織的組織權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與保障黨員和黨組織基本政治權(quán)利相統(tǒng)一的政治機(jī)制。這種政治機(jī)制既能夠使黨員和黨組織的意愿、主張得到充分表達(dá)和積極性創(chuàng)造性得到充分發(fā)揮，同時(shí)也能夠保持全黨意志、智慧的凝聚和行動的一致。這為黨的決策的科學(xué)化和民主化提供了基本的制度保障。建國60多年來，黨的民主集中制被片面化，黨內(nèi)民主被忽視的歷史階段都造成了政治決策的盲目化，“一把手”的片面集中決策所造成的重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)給國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)帶來了巨大的損失。在改革開放以來，由于這種民主集中制的片面化并替代黨內(nèi)民主的制度缺陷還帶來嚴(yán)重的政治腐敗行為，給黨的領(lǐng)導(dǎo)造成了極其惡劣的影響。近年來，通過一些學(xué)者對馬克思、恩格斯、列寧關(guān)于黨內(nèi)民主制和黨內(nèi)民主集中村關(guān)系的研究，弄清楚了兩者不是同一種制度，互相不能取代。中國共產(chǎn)黨在黨的建設(shè)方面也積極推進(jìn)黨內(nèi)民主，將黨內(nèi)民主制建設(shè)與黨內(nèi)民主集中制結(jié)合起來，決不以黨內(nèi)民主集中制取代黨內(nèi)民主制，正是汲取了理論和歷史教訓(xùn)而作出的實(shí)踐努力。

4公民社會的消失或弱小是政治國家走向集權(quán)腐敗低效的主要原因

如何處理國家與社會關(guān)系是任何一個(gè)國家在發(fā)展過程中都必須面臨的問題。公民社會作為社會系統(tǒng)中政治國家的對應(yīng)物，其具有的社會政治功能集中體現(xiàn)在對國家力量的制衡作用中。公民社會的存在為防止國家力量對民眾生活的“非法侵入”提供了社會藩籬，可以對政治國家從民主走向?qū)Ｖ萍瘷?quán)構(gòu)成社會制約，這種制約作用進(jìn)而體現(xiàn)為可以對政治國家的腐敗低效行為構(gòu)成社會監(jiān)督，利用社會的力量監(jiān)控國家權(quán)力，以防止其濫用以謀取私利，從而對民眾的利益構(gòu)成損害。以此來觀照新中國建國60多年的歷史，可以總結(jié)的教訓(xùn)是：中國公民社會的消失或弱小是政治國家走向集權(quán)、腐敗、低效的原因之一。

新中國建立之后，基于鞏固政權(quán)的需要，黨和政府對國民政府統(tǒng)治時(shí)期遺留下來的各類政治、經(jīng)濟(jì)、社會組織進(jìn)行了徹底的清理和改造，并通過在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行的公有化改造對社會各領(lǐng)域進(jìn)行了重構(gòu)和整合，從而為新的執(zhí)政黨和政府強(qiáng)化對社會組織的控制，集中有限的社會資源用于新中國的國家建設(shè)提供了方便。但這種“釜底抽薪”式的社會變革使各種萌芽或弱小狀態(tài)中的公民社會組織喪失了生存和發(fā)展的合法空間和存在可能，由此進(jìn)入一種“全能國家”的社會政治形態(tài)。這種“國家吞噬社會”的政治形態(tài)中，政治國家處于對整個(gè)社會的高度統(tǒng)冶地位，政治權(quán)力廣泛滲入到社會生活的方方面面，民眾的各項(xiàng)權(quán)利的獲得都仰仗著國家的恩賜。這種被集權(quán)高度控制的生存狀態(tài)必然會導(dǎo)致民眾在生產(chǎn)和生活中積極性受到嚴(yán)重的挫傷，由此最終導(dǎo)致的是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效，而掌握國家權(quán)力者往往由于沒有足夠的社會制約而出現(xiàn)各種濫用權(quán)力的腐敗現(xiàn)象。顯然，這種社會政治狀態(tài)是不能持久的，中國以改革開放的方式打破了這種吞噬社會的“全能國家”的禁錮。改革開放以來，社會經(jīng)濟(jì)獲得長足的進(jìn)步，政治制度環(huán)境也得到了巨大的變革，公民社會從“國家的陰影”下逐漸地走出來，發(fā)展壯大起來，并在國家治理和社會服務(wù)等領(lǐng)域中發(fā)揮了重要作用。但是總體而言，當(dāng)前中國的公民社會尚處于成長階段，發(fā)育尚不成熟，其表現(xiàn)出的行政化、等級化、依附性等傾向還很明顯，因而其所承擔(dān)的社會政治功能也是相對有限的。但其呈現(xiàn)出的社會治理潛力是巨大的，特別是在反腐敗領(lǐng)域中的作用尤為突出，正逐漸得到人們的重視。“沒有人民的幫助和支持，政府不可能獨(dú)自馴服腐敗—要把這種支持動員起來的途徑則在于那些嚴(yán)肅認(rèn)真的非政府組織?！?/p>

5沒有民主的效率和沒有效率的民主都是不可持續(xù)的政治發(fā)展目標(biāo)

新中國建立60多年來，我國國民經(jīng)濟(jì)得到了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的發(fā)展奇跡，但與世界發(fā)達(dá)國家比較?？傮w而言我國尚處于發(fā)展中國家的行列。因此，如何獲得經(jīng)濟(jì)的高效率發(fā)展，以最短的時(shí)間達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平是中國長期以來所面臨的重大問題之一。同時(shí)，我國作為一個(gè)有千年專制統(tǒng)治傳統(tǒng)的國家，在國家的政治建設(shè)中也面臨著如何推進(jìn)中國特色社會主義民主的問題。民主與效率二者之間的關(guān)系既是一個(gè)學(xué)理問題，同時(shí)對于正處于發(fā)展變革中的中國而言也是一個(gè)迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題?；仡櫧▏?0多年的歷史，對于民主與效率二者的關(guān)系，一個(gè)基本的教訓(xùn)就是沒有民主的效率和沒有效率的民主都是不可持續(xù)的政治發(fā)展目標(biāo)。

民主與效率之間的確存在著張力，民主追求政治決策過程中要具備廣泛的參與和可選擇性，不同的政策方案或意見要展開公開的競爭。為了保證這種競爭的公平性需要有嚴(yán)格的程序設(shè)計(jì)，然而這種嚴(yán)格甚至有些繁瑣的法定程序雖然能夠保證政治決策的合法性，并在一定程度上提高其科學(xué)性，但同時(shí)這些保障民主的程序設(shè)計(jì)是需要投入時(shí)間和社會成本的。這與強(qiáng)調(diào)時(shí)間的迅捷性、成本的最小化的效率目標(biāo)形成了一種張力。具體到國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，片面強(qiáng)調(diào)效率就是主張通過強(qiáng)有力的政治權(quán)威中心作出決策，而不停留于追求民主的政治過程中，以取得較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。在建國60多年的發(fā)展史上，以“大躍進(jìn)”等一系列“趕英超美”為目標(biāo)的表面看來是具有效率的經(jīng)濟(jì)決策，由于缺少在政治決策環(huán)節(jié)的民主考量，結(jié)果導(dǎo)致的是決策的不科學(xué)、低效率：“欲速而不達(dá)”，它是導(dǎo)致20世紀(jì)60年代初三年自然災(zāi)害的重要人為原因之一。同時(shí)，20世紀(jì)八九十年代由于民主的欠缺也會使經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的成果不能為大眾享有，而是通過權(quán)錢交易等腐敗行為成為一小部分人的專利，這必然導(dǎo)致社會不公平的加劇和社會不穩(wěn)定狀態(tài)的出現(xiàn)，最終也影響到經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展動力。另一方面，沒有效率的“大民主”也沒有方法推動經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。如20世紀(jì)80年代后期過分強(qiáng)調(diào)片面的民主，也會使社會陷入“政治肥大癥”中，大家將幾乎所有的精力都放在互相政治爭論上，甚至被一些國內(nèi)外勢力所利用，導(dǎo)致兩次學(xué)潮(1986年、1989年)和“六四風(fēng)波”，由于政治決策不能及時(shí)有效地作出，從而延誤了七、八年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契機(jī)。好在1992年鄧小平南巡后，我們黨和政府迅速終止了無謂的爭論，集中政治決策的權(quán)力，一心一意搞建設(shè)，重新把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為黨和政府的工作中心，同時(shí)，發(fā)展黨內(nèi)民主、黨外民主(國家民主和社會民主)，有效地克服了沒有效率的民主和沒有

民主的效率給社會發(fā)展帶來的負(fù)面影響。

6社會主義民主與法治的任一缺失或相互替代必然造成政治與社會的雙不穩(wěn)定

建設(shè)和發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)結(jié)合和辯證統(tǒng)一。社會主義民主與法治二者對于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)社會的穩(wěn)定發(fā)展而言是不可分割的。二者的任一缺失或者相互替代必然會導(dǎo)致社會政治的混亂局面。

在文化大革命時(shí)期，以“大鳴”、“大放”、“大字報(bào)”形式出現(xiàn)的“大民主”，在全國范圍內(nèi)掀起了政治運(yùn)動的高潮。這種以社會主義民主名義展開的政治活動是以犧牲法治為代價(jià)的，在轟轟烈烈的所謂的“民主”中，以尊重民眾意志為借口的各種運(yùn)動，對憲法和法律造成了巨大的破壞。而由法律所賦予公民的社會政治權(quán)利都無法得到保障，一切以被政治意識形態(tài)鼓動起來的群眾的非理性意志為依歸，由此造成了對公民私人生活的肆意侵入，對公民基本人權(quán)的極大破壞。發(fā)展到最后即使是政治運(yùn)動的領(lǐng)導(dǎo)人也都無法控制被動員起來的多數(shù)民眾的肆意行為，從而也掌握不了自己的命運(yùn)。在這種沒有法治制約的“民主”環(huán)境中，存在著各種各樣的“多數(shù)人的暴政”，也給某些個(gè)人和團(tuán)體爭權(quán)奪利而提供了所謂“民主”和“當(dāng)家作主”的借口，使民眾普遍生活在政治失序的混亂狀態(tài)中，正常的政治秩序受到了隨意性極大、嚴(yán)重缺乏規(guī)則性的政治運(yùn)動的沖擊，沒有必需的政治權(quán)威，也沒有基本的規(guī)則共識，整個(gè)社會陷入到動蕩的境地，嚴(yán)重影響社會正常的生產(chǎn)與生活權(quán)利和秩序。

這一深刻的歷史教訓(xùn)時(shí)刻提醒我們在發(fā)展社會主義民主政治的進(jìn)程中，必須將民主與法治有機(jī)地結(jié)合起來。

7動員型公民政治參與和無規(guī)則公民政治參與都阻礙政治發(fā)展

在世界各國推進(jìn)政治發(fā)展的進(jìn)程中，公民政治參與的范圍和程度是政治現(xiàn)代化水平的重要的考量指標(biāo)之一。新中國的建立使飽受剝削和壓迫的勞動人民得到了當(dāng)家作主的崇高政治地位，憲法和法律也賦予公民以參與政治生活的各項(xiàng)權(quán)利，這為民眾參與政治開辟了政治空間。然而，由于受中國千年的專制統(tǒng)治的影響，新中國建立初期普通公民的政治參與意識并沒有得到良好的培養(yǎng)，也不具備參與民主政治生活的政治知識和技能。改革開放之前的30年間，中國處于一個(gè)政治統(tǒng)攝社會的狀態(tài)中，民眾以各種形式參與到轟轟烈烈的政治生活中，群眾運(yùn)動是各種各樣的政治斗爭的基本表現(xiàn)形式。然而，這種政治參與并不是公民自覺自愿的，而是高度政治動員的產(chǎn)物，這種動員型的政治參與并不是公民政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的正常途徑與方式，而是異化成了某些政治派別或人物爭權(quán)奪利的工具，最終給公民帶來的是相互殘害的政治災(zāi)難。同時(shí)，這樣的政治參與很容易演變成一種無規(guī)則的政治參與，即是基于政治斗爭的需要在不同意識形態(tài)鼓吹下的盲目政治行動。這與當(dāng)時(shí)國家政權(quán)建設(shè)并沒有以法治化、制度化、規(guī)則化為導(dǎo)向是分不開的。在不具備合法的制度安排的條件下，被動員起來的民眾參與到政治生活中只能導(dǎo)致正常政治秩序的混亂，最終出現(xiàn)的必然是“文革”后期中國整個(gè)國家政權(quán)機(jī)關(guān)陷入癱瘓的狀態(tài)。，歷史事實(shí)表明，這種動員型的政治參與和無規(guī)則的政治參與從本質(zhì)上講并不是公民獨(dú)立意志的體現(xiàn)，也根本不能實(shí)現(xiàn)公民的社會政治權(quán)利，而且還對社會政治發(fā)展和社會發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的阻礙甚至破壞。

8機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變不配套導(dǎo)致機(jī)構(gòu)縮脹的惡性循環(huán)

建國60多年來，在黨和政府推進(jìn)中國政治發(fā)展的進(jìn)程中，政府機(jī)構(gòu)改革一直是重要的主題。如何建構(gòu)一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、職能明確、人員精干、廉潔高效的政府體制是我們改革的基本且標(biāo)。在改革開放前，就分別于1951年、1956年和1960年代初進(jìn)行過三次機(jī)構(gòu)改革，這三次改革的核心是在處理中央和地方之間的權(quán)力劃分，收權(quán)或放權(quán)是改革的中心。改革開放以來，又分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年先后進(jìn)行過六次政府機(jī)構(gòu)改革，這一時(shí)期的改革經(jīng)歷了從精簡人員到職能轉(zhuǎn)變的變革。在數(shù)次政府機(jī)構(gòu)改革中，多次出現(xiàn)了“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)現(xiàn)象。

分析政府機(jī)構(gòu)改革中的這一惡性循環(huán)，其根本原因在于機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變不配套，沒有以政府職能轉(zhuǎn)變來引領(lǐng)機(jī)構(gòu)改革。機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，如果單純?yōu)榱司啓C(jī)構(gòu)而進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，而不觸及政府職能的調(diào)整，政府所承擔(dān)的職能包含極廣的范圍，精簡的機(jī)構(gòu)必然會基于政府行使職能的需要而再次出現(xiàn)，本來應(yīng)該精簡的機(jī)構(gòu)則因政府職能的不清而無法精簡。這集中表現(xiàn)在如果各部門職能相互交叉、重疊的現(xiàn)象得不到有力的革新，政府對企業(yè)、對市場仍然過分地干預(yù)和管制，對社會管理中政府包攬過多和某些方面管得不夠等方面。這些方面都涉及到政府職能的承擔(dān)，政府只有根據(jù)社會現(xiàn)代化進(jìn)程對政府職能的要求，分清楚哪些是政府應(yīng)該承擔(dān)的，哪些是不應(yīng)該承擔(dān)的，哪些是可承擔(dān)可不承擔(dān)的，并以此為依據(jù)進(jìn)行機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)和改革，才能真正達(dá)到機(jī)構(gòu)改革的預(yù)期效果。需要在職能分析、職能轉(zhuǎn)變和分解到崗位的基礎(chǔ)上，明確各部門的管理職能、工作任務(wù)和管理范圍，劃清各自分工以及協(xié)作關(guān)系，把機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變、理順關(guān)系緊密結(jié)合起來，解決部門職責(zé)不清、互相扯皮、互相推諉的問題。政府職能是機(jī)構(gòu)改革存在的依據(jù)，各部門機(jī)構(gòu)的設(shè)立，權(quán)限的劃分，關(guān)系的確定，都必須依據(jù)政府的職能范圍確定。如果這些問題得不到徹底的處理，政府機(jī)構(gòu)的改革就跳不出縮脹循環(huán)的怪圈。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會主義民主法治的進(jìn)步，政府機(jī)構(gòu)改革必然是政治發(fā)展的重要內(nèi)容之一，我們要吸取以往改革中的機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變不配套而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)縮脹循環(huán)的教訓(xùn)，將理順政府職能轉(zhuǎn)變與政府機(jī)構(gòu)改革二者相互協(xié)調(diào)起來，相互促進(jìn)。

9政府職能轉(zhuǎn)變不等于政府無所作為更不等于可以推卸責(zé)任

進(jìn)入新世紀(jì)，世界各國政府都在探索適應(yīng)新時(shí)代要求的政府改革，其中政府職能的轉(zhuǎn)變是共同的主題。雖然基于特殊的國情，中國的政府職能轉(zhuǎn)變是要實(shí)現(xiàn)全能國家的消解，但是如果將政府職能轉(zhuǎn)變簡單地理解為要政府不作為或不再承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、管理社會的責(zé)任，一味地“市場化”、“社會化”，那就誤人歧途，矯枉過正了。政府從直接管理社會經(jīng)濟(jì)活動中脫離出來，但還必須承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職能。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管是完善和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，政府必須按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施宏觀調(diào)控，依法對市場主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，維護(hù)公平競爭的市場秩序，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系。政府還必須適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會變革的要求，將其職能從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到更為廣闊的社會領(lǐng)域，建設(shè)服務(wù)型政府。在創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平的同時(shí)，要強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。加快建立健全公共財(cái)政體制，調(diào)整和優(yōu)化政府公共服務(wù)結(jié)構(gòu)，不斷增加政府公共服務(wù)支出，建立健全公平公正、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。因此，政府職能的轉(zhuǎn)變是

要建設(shè)一個(gè)責(zé)任政府、透明政府、法治政府、服務(wù)政府。

10走封閉式的自我發(fā)展道路只可能導(dǎo)致政治衰敗而不是政治發(fā)展

建國60多年的歷史可以改革開放為界劃分為兩個(gè)性質(zhì)不同的歷史時(shí)期。1978年以來，中國在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個(gè)領(lǐng)域取得舉世矚目的成就是與改革開放的戰(zhàn)略與政策分不開的。與之相對應(yīng)的是1978年之前，中國長期處于一種封閉式自我發(fā)展的狀態(tài)。這種封閉式發(fā)展與中國當(dāng)時(shí)所處的世界政治局勢有著密切的關(guān)系。從1950年代世界兩極化局勢日漸明朗，以美國為首的資本主義陣營與以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營之間的對立，使新中國從誕生之初就面臨著資本主義的封鎖。在漫長的“冷戰(zhàn)”時(shí)期，資本主義陣營的主要國家敵視中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義新中國，在戰(zhàn)略上對中國進(jìn)行遏制，政治上加以孤立，經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行封鎖。而在1960年代開始中蘇關(guān)系破裂，更使中國的國際關(guān)系面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。幾乎處于“四面受敵”的國際環(huán)境中，同時(shí)，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人在左傾思想指導(dǎo)下對世界形勢的錯(cuò)誤判斷，我國在政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)中片面強(qiáng)調(diào)“獨(dú)立自主，自力更生”的方針，從而使中國走上了封閉式自我發(fā)展的道路。

回顧歷史，這種封閉式自我發(fā)展雖然有其客觀原因，也有它的某些正面效應(yīng)，但總體上給中國帶來的是再一次喪失了寶貴的發(fā)展機(jī)遇。一方面，當(dāng)時(shí)在世界范圍內(nèi)正興起第三次科技革命的浪潮，在科技革命的推動下世界主要國家的經(jīng)濟(jì)都進(jìn)人—個(gè)快速發(fā)展的“黃金時(shí)代”，而中國由于處于封閉式發(fā)展的狀態(tài)錯(cuò)過了這一發(fā)展經(jīng)濟(jì)的契機(jī)，與世界發(fā)達(dá)國家的差距進(jìn)一步拉大。另一方面，在政治發(fā)展問題上，中國對世界政治文明的發(fā)展成果沒有很好地正視和適當(dāng)借鑒，簡單地把世界政治文明等同于西方資本主義文明，一味地加以否定與批判。歷史的教訓(xùn)是深刻的。雖然當(dāng)時(shí)中國選擇封閉式自我發(fā)展道路在很大程度上是受世界局勢決定的，但是事實(shí)告訴我們，這種脫離世界發(fā)展潮流，封閉式的自我發(fā)展道路是錯(cuò)誤的，它不僅對中國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展是極為不利的，而且只可能導(dǎo)致政治衰敗而不是政治發(fā)展。

二、21世紀(jì)中國政治發(fā)展的走向

回顧60多年的歷史，對我們走過的道路進(jìn)行梳理與反思，從過去的成功與挫折中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，為的是在新的進(jìn)程中獲得更大的成功。為此，對21世紀(jì)中國政治發(fā)展的未來進(jìn)行展望，一個(gè)基本的判斷就是：在今后40年甚至更長的時(shí)間里，我們將繼續(xù)堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為導(dǎo)向的執(zhí)政黨主導(dǎo)的將政治合法性與政治有效性相結(jié)合為價(jià)值核心和主要方法的漸進(jìn)式政治發(fā)展戰(zhàn)略與模式。

1堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為導(dǎo)向的執(zhí)政黨主導(dǎo)的漸進(jìn)式政治發(fā)展戰(zhàn)略與模式

這一政治發(fā)展的戰(zhàn)略與模式既建立在對新中國60多年歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，也是考慮到中國將來可能面臨的國際國內(nèi)環(huán)境和社會各領(lǐng)域發(fā)展情況而作出的選擇。

科學(xué)發(fā)展觀是立足社會主義初級階段基本國情，總結(jié)我國發(fā)展實(shí)踐，借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新的發(fā)展要求提出的重大戰(zhàn)略思想。科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。科學(xué)發(fā)展觀指明了我們進(jìn)一步推動中國經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的思路和戰(zhàn)略，是指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本指導(dǎo)思想?？茖W(xué)發(fā)展觀是國家發(fā)展戰(zhàn)略和整體構(gòu)想的指南。體現(xiàn)著先進(jìn)的治國發(fā)展理念，是時(shí)代精神的凝結(jié)。它不僅是我國當(dāng)前統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重要指導(dǎo)思想，而且也是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家必須長期堅(jiān)持的重要指導(dǎo)思想。21世紀(jì)中國的政治發(fā)展必須在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會各要素，著眼于發(fā)展中國特色社會主義民主政治，構(gòu)建社會主義和諧社會而探索符合中國國情并體現(xiàn)時(shí)代特色的發(fā)展道路。在21世紀(jì)的中國政治發(fā)展中，要求國家的安定團(tuán)結(jié)、社會的秩序和諧與經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展必須有堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。在現(xiàn)代政治生活中，政黨作為主要的組織形式是實(shí)現(xiàn)政治民主化、制度化運(yùn)行的基本領(lǐng)導(dǎo)力量。建國60多年的歷史用事實(shí)證明中國共產(chǎn)黨是能夠經(jīng)受得住各種風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，在復(fù)雜的國際國內(nèi)復(fù)雜形勢下具有駕馭社會發(fā)展能力，全心全意以人民的利益與福祉為奮斗目標(biāo)的組織力量，是建設(shè)中國特色社會主義強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興大業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者。在新世紀(jì)的征程中，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨必將繼續(xù)發(fā)揮中流砥柱的作用，將社會主義建設(shè)事業(yè)推向新的歷史高度。同樣，新世紀(jì)的中國政治發(fā)展一定要在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，這樣才能保障未來中國政治發(fā)展的社會主義方向。

2將政治合法性與政治有效性相結(jié)合為價(jià)值核心和主要方法的漸進(jìn)式政治發(fā)展戰(zhàn)略與模式

在新世紀(jì)的政治發(fā)展中，執(zhí)政黨將帶領(lǐng)中國人民探索和創(chuàng)造中國模式的現(xiàn)代民主政治，其價(jià)值核心和主要方法是尋求政治合法性與政治有效性的契合與平衡。因?yàn)檎魏戏ㄐ耘c政治有效性的契合與平衡是現(xiàn)代民主政治的基本標(biāo)志。政治合法性的實(shí)現(xiàn)要求我們在政治發(fā)展中必須以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益為基本目標(biāo)，始終保持國家政權(quán)的人民性和公共性；將依法治國和民主政治推向深入，建立國家政權(quán)的法理性基礎(chǔ)；在政府改革與政策過程中通過創(chuàng)設(shè)各種制度通道及時(shí)將人民的利益要求和意志表達(dá)納入到政治系統(tǒng)中，化解社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程中由于社會階層的分化和財(cái)富分配的失衡而造成的各種社會矛盾；我們還要積極探索和創(chuàng)設(shè)各種能夠?qū)崿F(xiàn)人民意志保障人民權(quán)利的制度形式和操作程序，將人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利落到實(shí)處，立黨為公、執(zhí)政為民，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。而政治有效性則要求我們在推進(jìn)政治發(fā)展的過程中，必須加強(qiáng)政治建設(shè)和發(fā)展，將制度建設(shè)作為政治發(fā)展的著力點(diǎn)。在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在政治實(shí)踐中積極探索符合中國國情的政治制度模式，通過制度創(chuàng)新來提高政治能力以解決經(jīng)濟(jì)增長所帶來的各種經(jīng)濟(jì)與社會問題，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的秩序空間和制度環(huán)境。要提高政治有效性就必須統(tǒng)籌兼顧，將政治與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展協(xié)調(diào)起來，通過政治建設(shè)來提升政治對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的推動和促進(jìn)作用，將社會主義中國的政治優(yōu)勢充分地發(fā)揮出來，以有效政治實(shí)現(xiàn)有效發(fā)展。政治合法性與政治有效性二者作為政治建設(shè)的兩個(gè)基本方面，相互聯(lián)系，相互促進(jìn)，政治合法性的實(shí)現(xiàn)有利于政治有效性的提升，政治有效性的提升有利于政治合法性的鞏固。我們的政治發(fā)展要在二者的綜合平衡中不斷推進(jìn)。這一推進(jìn)過程必須根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐木唧w情況有計(jì)劃有步驟地展開，以漸進(jìn)式的發(fā)展模式求得政治發(fā)展的真實(shí)性與有效性。中國的國家性質(zhì)、國際環(huán)境和基本國情的特殊性決定了我們在探索政治發(fā)展的道路中必須綜合考慮方方面面的因素，協(xié)調(diào)和平衡各領(lǐng)域各社會群體的利益，把握好政治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步之間的關(guān)系，以循序漸進(jìn)的方式實(shí)現(xiàn)中國特色民主政治的構(gòu)建。政治發(fā)展涉及政治領(lǐng)域各種因素的變革和進(jìn)步，如政治文化的培育，政治行為的規(guī)范，政治制度的創(chuàng)設(shè)等等，要綜合提升政治發(fā)展的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)高績效的民主政治必然是一個(gè)漸進(jìn)的過程，需要我們作出長期的努力。

中華民族是一個(gè)優(yōu)秀的民族，在漫長的歷史中曾經(jīng)以其超人的智慧和可貴的創(chuàng)新精神令世界其他民族為之折服。新中國成立60多年來，中國人民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會各領(lǐng)域所取得的成績，再次引起世人的矚目?！爸袊钠孥E”成為世界發(fā)展的典范案例。世界著名投資大師羅杰斯認(rèn)為，中國在21世紀(jì)將會變成世界上最重要的國家之一，甚至作出預(yù)言“21世紀(jì)將是中國的世紀(jì)”。但我們必須在這些國際贊譽(yù)中保持清醒的頭腦，21世紀(jì)是中國面臨新的發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)的時(shí)代，我們所應(yīng)該做的是以更加開放的視野、堅(jiān)強(qiáng)的意志、創(chuàng)新的精神、扎實(shí)的行動推進(jìn)政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展和社會發(fā)展，從而將中國特色社會主義事業(yè)推向前進(jìn)，為創(chuàng)造中華民族更加美好的未來，為世界的和平發(fā)展和普遍繁榮而努力奮斗。